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出租车市场监管困难及对策

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近年来,浙江省出租汽车行业风波不断,既影响城市交通秩序,也影响社会和谐稳定,已成为城市管理的一大难题。为此,2011年本课题组围绕出租汽车运价问题,在全省范围内开展了专题调研。通过调研发现,浙江省出租汽车行业存在的问题众多而且复杂,远远超出了“运价”的范围。要破解当前的出租汽车难题,必须从长计议,全面规划,因地制宜,综合施治,大胆改革,适时推进。

一、浙江省出租汽车行业基本情况

(一)出租汽车总量多年来,浙江省坚持“总量控制、适度发展、小批量投放运力”的原则,严格控制出租汽车总量。从2000年的2•99万辆发展到2010年的3•87万辆,出租汽车数量年均增长率仅为2•6%。全省现有出租汽车38727辆。其中,杭州市区(不含所辖县,下同)8071辆,占全省出租汽车总量的20•8%;宁波市区3851辆,占全省出租汽车总量的9•9%;温州市区3709辆,占全省出租汽车总量的9•6%。2011年,全省出租汽车每车日均行驶里程445公里,平均里程利用率(实载率)63•8%,呈现高效运转的特点,同时也反映出运力偏紧的问题。全省11个设区市本级出租汽车有效里程利用率全在65%以上,普遍存在“打的难”的问题,而杭州、宁波等大中城市尤为突出。

(二)经营管理模式浙江省出租汽车经营管理呈现规模小、模式多的特点。全省共有出租汽车经营户4441家,其中公司430家,拥有出租汽车3•03万辆,占全省总量的78•4%;个体经营户4011家,拥有出租汽车0•84万辆,占全省总量21•6%。在430家出租汽车公司中,货真价实的“公司化经营”的较少。出租汽车公司主要的经营模式有3类:一是由公司出资购车、司机承包经营,拥有出租汽车1•28万辆,占全省总量的33•2%;二是个人买车实行全额承包或挂靠经营,拥有出租汽车1•67万辆,占全省总量的43•1%;三是公司雇员制(或称公车公营),拥有出租汽车0•08万辆,占全省总量的2•1%。

二、浙江省出租汽车市场存在的主要问题

尽管各地政府为确保市民正常出行对出租汽车行业投入了大量的精力和财力,取得了很大的成绩,但社会各界对此仍有许多意见。

(一)出租汽车司机的主要意见

1•收入低。近几年,浙江省出租汽车司机的收入(尤其是相对收入)呈逐年下降趋势,出租汽车司机每天工作10小时以上,全年基本没有休息日,月收入大多在3000-5000元间。例如,湖州市为3375元/月,这已经包含燃油附加费收入和财政油价补贴,还没有扣除“三险一金”。

2•负担重。一是营运权有偿使用费高。除部分县未收取此项费用外,全省所有设区市及多数县都收取这项费用,收费标准从每辆几千元到几十万元不等。例如,杭州市最高的收费标准是每辆车38•7万元/10年,被私下转让后炒到每辆近80万元/10年。二是管理费多。除龙泉市出租汽车由政府经营不收取管理费外,全省其他所有市县的出租汽车经营公司都收取这项费用。年管理费用大多在每辆三千元至一万元之间。乐清市出租汽车行业实行公司“挂靠经营”管理模式,960多辆出租汽车被强行挂靠在3家公司中,这些公司没有任何投资,用司机的话说是“空壳+垄断”,只收钱、不办事、不管理,成为典型的“食利阶层”。三是生活成本增加。物价逐日攀升,外地司机要租房,要养家糊口,生活艰难。

3•交通堵。随着各类自备轿车保有量的不断上升,目前全省所有设区市主城区上下班时段交通都拥堵不堪,部分县城也是如此。拥堵最严重的是杭州市,节假日西湖景区道路寸步难行,“打的难”成为游客反映频次最高的意见,也在一定程度上影响了出租汽车司机的经营收入。

4•黑车多。包括残疾车在内的黑车越来越多,政府打击黑车雷声大、雨点小。正常合法的交通整治活动遇到阻力就退缩,理直气不壮,整治不给力。黑车以价格优势抢占客源,加大了出租汽车经营难度。

5•受歧视。出租汽车司机享受不到《劳动法》规定的职工合法权益,实行的是每周7天、每天10小时工作制,法定节假日不能按3倍工资上浮相应运价。

(二)市民的主要意见

1•出行难。上下班、节假日、下雨天主城区交通拥堵,车辆运行缓慢,城内办事效率远不如以往,车站、机场、景区“打的难”成为常态。

2•服务差。出租汽车司机素质下降,文化水平低、知识面窄,外地司机多,路况不熟悉,对城市的历史、社会、经济、景点等常识的了解更是少得可怜。

3•政府调控失当。片面发展自备轿车,政府机关、企事业单位、家庭的自备轿车大量增加,公共交通资源被少数人无偿占有。公共交通发展缓慢,道路交通管理系统设置不科学、不够人性化,交通效率低下。出租汽车市场的准入制度限制了公平竞争,政府为出租汽车公司赚取垄断利润提供了政策保护。

4•对票价水平众说纷纭。针对出租汽车运价该不该调整、怎样调整等问题,市民意见高度分散,媒体也众说纷纭。2011年9月9日杭州市召开出租汽车运价调整听证会,24位代表中有17位同意提价,其中8位对如何调价有自己的主张,7位反对提价。市民中也有支持提价和反对提价两种观点。一部分市民认为,出租汽车作为公用事业,政府应该如同补贴公交车一样给予补贴。特别是交通拥堵问题,它是政府宏观调控不当造成的,因拥堵而增加的出租汽车成本理应由政府埋单。可事实是,政府反而收取高额营运权有偿使用费,增加了出租汽车运行成本,推高了运价,加重了乘客负担。另一部分市民认为,出租汽车作为舒适、快捷、个性化的交通工具,类似于私家车无偿占用了更多的公共交通资源,按照“谁享受谁埋单”的原则,理应由乘客承担所有费用。现在政府反而给予补贴,造成出租汽车运价偏低,一些市民把打的作为出行的基本方式,加重了交通压力。他们认为,杭州等地对出租汽车给予财政补贴是政府滥用权利,是对乘公交车乘客和私家车车主的不公。

(三)业主的主要意见

1•利润低。多年来,公司利润只降不升,长此下去企业难以发展。

2•招工难。目前,出租汽车司机收入低、待遇差,优秀司机大量流失,本地市民不愿干,外地司机比例逐年上升,出租汽车司机农民化具有普遍性。以杭州市为例,目前在岗的20416名出租汽车司机中,杭州籍(含所辖县)只占36•11%,省内其他市占9•4%,外省籍占54•49%,其中某省籍占48•39%。

3•政策多变。政府对出租汽车行业的政策缺乏连贯性,公信力下降,如营运权使用期限、收费标准等经常变动。以杭州市为例,十多年来先后出台的收费标准为3万元/10年、11万元/10年、15万元/10年、16万元/10年、38•5-38•7万元/10年(拍卖)、26万元/15年、2万元/15年、5万元/10年、5千元/年、2千元/年、1千元/年(电动汽车)。

(四)政府有关部门的主要意见

1•工作难度大。出租汽车已成为目前政府遇到的最棘手的问题之一。一是经营管理体制复杂。全省多数城市出租汽车经营管理体制错综复杂,模式多样,权属混乱,个体、企业、挂靠公司相互交织,如杭州市就有6种经营体制。政府对个体经营者、挂靠公司、民营公司缺乏管理抓手,各种纠纷、矛盾以及群体事件得不到及时化解,城市必要的公益性活动也很难在个体司机中开展。而温州市以往出租汽车的营运权是有偿、使用期是无限,出租汽车营运权世代相传。不仅如此,温州市的出租汽车业主还认为自己“不但拥有出租汽车营运权、还具有对整个出租汽车市场的专营权”,不允许以后投放更多的出租汽车,使政府处于十分被动的局面。二是利益诉求多样。市民、出租汽车司机、出租汽车公司之间以及各自内部的意见分歧很大,各自的利益、立场和思想难以统一。三是维稳难度大。城市管理投鼠忌器,打击残疾人专用车拉客经营时担心残疾人上访,整顿出租汽车营运秩序又怕司机罢工。外地司机法拉帮结派、聚众闹事,法律意识淡薄,集体向政府提出不合理诉求,稍有不满就上街闹事,使政府职能部门工作缩手缩脚,为维稳不得不采取一些迁就措施。

2•精神压力大。出租汽车行业是目前浙江省社会不稳定事件的多发行业之一,出租汽车司机闹事成了一枚长期存在并随时可能引发的炸弹,对政府部门造成很大的精神压力。特别是价格主管部门,涉及出租汽车的各种矛盾最后都集中反映在运价上,无论怎样调整运价,都难以平衡各方利益,政府最终出台的运价政策必然是各方都有意见、都不满意的政策,价格主管部门成了社会舆论攻击的众矢之的。

3•经济负担重。尽管地方政府对出租汽车行业进行财政补贴有很大争议,但为了保稳定,不少地方还是拨巨资补贴,这给已十分紧缺的地方财政造成更大的困难。例如,杭州市今年预计用于出租汽车的财政补贴总额达2•9亿元。以上各方意见,虽是“一家之言”,偏颇难免,但终究反映了社会各界对当前出租汽车行业的看法和意见,也反映了“出租汽车难题”的复杂性。

三、对浙江省“出租汽车难题”的分析

(一)出租汽车的定位问题

对出租汽车的定位,决定着城市交通的管理理念,影响了城市交通的运作模式、管理体制、运行机制的建立。如果把城市交通工具划分为公共交通、自备轿车、出租汽车三大类的话,那么这三类交通工具分别具有以下特点:

1•公共交通,包括地铁、有轨电车、公交等。优点是容量大,能耗低,效率高。缺点是舒适度差,不能提供“点对点”服务。

2•自备轿车,包括党政机关、企事业单位的各类轿车和私家轿车。优点是舒适度好,能提供“点对点”服务。缺点是容量小,能耗高,效率低。特别是私家车,近80%是一人一车,少数人无偿占用了大量的公共交通资源,造成极大的浪费。

3•出租汽车,具有与自备轿车完全相同的优缺点。乘客打的实质是因当时没有私家车可用而临时采取的租赁行为,即出租汽车是“租赁的私家车”。从这个意义上说,可将出租汽车定位为“私家车的补充”。当然,从政府保障市民出行的角度看,出租汽车是快捷、舒适、个性化的交通工具,是享受型的公共交通,也是“公共交通的补充”。这就是“出租汽车定位的双重性”。作为“私家车的补充”,出租汽车行业属于服务业,乘客打的有专职司机驾驶,享受了比私家车更优质的待遇,乘客理应如同私家车车主一样承担全部费用。作为“公共交通的补充”,出租汽车行业属于公用事业,不能简单地视为普通服务业而允许企业或个体不择手段地谋取高额利润,导致“富了业主、亏了国家、苦了司机、坑了百姓”的情况出现。根据城市3类交通工具的不同特点,结合浙江省国土面积小、人口多、城市交通资源紧缺、能源资源贫乏的实际,全体市民必须树立“绿色出行、低碳生活”的交通理念。如同香港市民那样,把乘公交成为广大市民的基本出行方式,只有在特殊情况下才使用自备轿车或打的。因此,要大力发展公共交通,辅之以一定数量(以能保证城市道路畅通为上限)的自备轿车和出租汽车。

(二)出租汽车的营运权问题

无论任何国家,城市出租汽车发展到一定阶段,政府都遇到了如何管制出租汽车市场的难题。对出租汽车的管制包括数量管制、价格管制和质量管制三个方面。大量国际经验和实证研究表明,对出租汽车的数量管制(主要是营运权的管制)是否恰当,是出租汽车行业众多问题和矛盾产生的关键。从世界发达国家出租汽车市场管制的历史看,通常会呈现三个阶段:

(1)自由竞争阶段。在出租汽车出现的初期,城市交通需要是出租汽车发展的原动力,人们可以自由进出该市场公平竞争。浙江省20世纪80年代中期以后的城市就呈现出租汽车市场自由竞争的状况。

(2)过度管制阶段。市场竞争在促进资源合理配置、技术进步、管理水平提升的同时,也给我们带来了由于竞争而造成的市场无序、过度竞争等问题。完全开放的出租汽车市场无法形成有效的价格竞争,自由进入出租汽车市场最终会导致过度竞争。20世纪90年代,浙江省各地出租汽车市场先后出现了这类问题,迫使当地政府出手管制。不幸的是,过度的管制最终导致竞争失灵,“摸着石头过河”的结果造成了今天这种局面:出租汽车行业既没有按公用事业管理,又设置了准入制度———控制总量、有偿使用,市场经济的竞争优势无法得到充分发挥,同时适用于公用事业的管制政策也没有施行,最终酿成“出租汽车难题”。

(3)适度管制阶段。欧美数十个国家通过对出租汽车市场近百年的管制制度国际比较研究,深化了对出租汽车市场运营规律的认识。他们发现,出租汽车市场过度竞争的效果并不好。出租汽车作为城市的一种交通工具,因存在信息不对称、交易成本隐性、容易导致过度竞争等市场失灵问题,完全解除对出租汽车市场的管制会造成社会福利损失,因此需要政府管制。但政府管制制度的制定和实施必然对出租汽车市场竞争产生一定的负面影响,从而导致效率损失。发达国家的普遍做法是,既没有完全解除对出租汽车市场的管制,也没有彻底管制,而是进行适度管制,最终呈现以下三种趋势:一是解除行业进入限制,尤其是出租汽车数量限制;二是强化对出租汽车经营者、司机的执业资格审查;三是放松价格管制,成功的做法是大城市管、小城镇放。有关发达国家和地区出现了适合本地特色的出租汽车经营模式。

1•法国———出租汽车司机有四种身份法国的出租汽车司机有四种身份,即个体司机、薪酬司机、公司司机、股份司机。个体司机虽说运营证昂贵到几十万欧元,且需自行缴纳社会保险和养老保险,但仍是大多数出租汽车司机竭力追求的目标,因为这样既可拥有更多的自主权,还不用交份钱。薪酬司机受雇于出租汽车公司,每天运营完毕把出租汽车和收入一并上缴公司,公司从运营收入中按比例为他们提成,且为他们办社会保险和养老保险。公司司机的运营证和车辆产权均属公司所有,他们需定期缴纳包括运营证和车辆租金、车辆保险、维修保养、耗油费用在内的份钱,到头来自己所剩无几。股份司机虽说仍从属于出租汽车公司,但拥有出租汽车的全部产权,所交份钱不多且能享受各种保险和福利,也即是挂靠在公司名下的独自承包经营。

2•日本———出租汽车司机按规定时间运营日本的出租汽车法人企业拥有完备的停车场,车辆也由公司提供。司机按照公司规定的时间运营,上下班时须履行交接手续,并将一天营运收入上交,车辆的维修、保养、燃油等都由公司负担,劳资关系简单、明确。个体出租汽车则一切由司机自己负担,但要通过严格考试。日本出租汽车行业的主管部门是国土交通省,与出租汽车登记、管理和培训等有关的事务全部由第三方机构执行,为政府部门与出租汽车企业之间构建起有效的缓冲带。

3•美国———出租汽车司机联合会负责与老板谈判纽约出租汽车的运营模式分为个人车主和公司车队两类。个人车主比例达到40%。出租汽车司机还创建了“纽约出租汽车司机联合会”。该会的一项最重要工作就是与出租汽车公司老板谈判。每当司机们感到受了老板的欺骗或是遇到老板变相提高租费,就可以把情况反映给工会,由工会出面来与老板谈判,以整个行业工会的力量对老板施加压力。

4•英国———多数出租汽车司机“自我雇佣”伦敦总共有2万多名注册出租汽车司机,21110辆出租汽车,其中三分之二的司机拥有营运车辆和经营牌照,另外三分之一的司机租赁出租汽车公司的车辆从事经营。在伦敦以外的地方,车主型司机的比例更高。5•中国香港———出租汽车牌照自由买卖特区政府推行配额拍卖出租汽车牌照制度,以此进行“宏观调控”,个人也可以参与出租汽车牌照拍卖。香港出租汽车牌照是在市场自由买卖的,价格也主要由市场调节。特区政府在拍卖牌照时不让牌照集中到少数车行,以免造成垄断。因为众多车行自由竞争,出租汽车的租金就不会被定得过高,这充分保障了出租汽车司机的权益。浙江省目前正处于探索适应浙江省实际的出租汽车管制方式阶段,创建具有浙江省各地特色的“适度管制”制度,是破解当前出租汽车难题的关键。

(三)出租汽车的运价问题

确定出租汽车运价,主要包括确定运价水平、构成要素和定价形式等。

1•运价水平。根据出租汽车是私家车的补充、乘坐出租汽车具有享受型出行的特点,其运价应该按全成本定价,须综合考虑车辆运行成本、司机费用、公司利润、税收等。政府财力应集中补贴公共交通,取消对出租汽车的补贴。这样确定的运价水平必然较高,但也是发达国家出租汽车运价大大高于我国的主要原因。目前,浙江省出租汽车的运价水平明显偏低,市民在享受出租汽车快捷、舒适服务的同时,对提高运价很不理解甚至抵触情绪较大。出租汽车运价是民生问题,但交通拥堵也是民生问题,并且是更大的“民生问题”。

2•运价要素。运价构成要素包括起步价、每公里单价、等候时间价格、夜间补助、油价变动修正指数、法定节假日加班费等。由于历史原因,目前的运价构成中存在起步价偏低、等候时间价格偏低、法定节假日加班费相应的运价不能上浮等问题,这些均需要进一步完善。

3•定价形式。根据浙江省现行的《定价目录》,出租汽车运价实行政府定价、属地管理,即由市县人民政府依据当地实际制定运价。从近几年的工作实践看,设区市出租汽车运价实行政府定价的效果较好。县以下城镇虽然也是政府定价,但实际操作中的议价情况十分普遍,群众更能接受的是市场调节价。这说明小城镇出租汽车司机与乘客信息的对称性强,面议价格更有利于综合考虑路况、气候、供求关系等因素,如果强行实施政府定价,反而因教条引起不必要的价格纠纷和矛盾。

(四)政府社会管理的问题

出租汽车问题由来已久,牵涉面广、事关民生、处理难度之大等已为各级政府所共识。至今,几乎没有一个市能采取治本之策,各地都是头痛医头、脚痛医脚。究其原因,既有管理体制不顺的问题,也有政府职能部门之间相互推诿、工作不力的问题,还有现行政策缺陷的问题。少数出租汽车司机及其公司钻现行政策空子,他们还把政府强调的“稳定压倒一切”视为政府的软肋,动辄罢运、上访,最终酿成危及社会稳定的隐患。四、破解浙江省出租汽车难题的对策在涉及出租汽车难题的问题中,交通拥堵是引发出租汽车司机和广大市民不满的直接原因,政府对营运权的管制是造成出租汽车难题的深层次原因。破解当前出租汽车难题,需要长远规划,有序推进,大胆改革,综合施治。

(一)综合施治,下大力解决交通拥堵问题

以治理交通拥堵为切入点,为彻底解决出租汽车难题打好基础。“出租汽车运价”是出租汽车正常行驶的价格,如果交通经常堵塞,无论怎样的运价都难以真实反映其价值和供求关系,无论是提价或是降价都无济于事。每年9月22日“无车日”的交通十分顺畅,杭州出租汽车司机营业额比平时增加50%以上,公交车运行时间几乎只有平时的一半,这充分说明了治堵的必要性。当前,必须大力发展公共交通,设法减少主城区自备轿车流量,降低对出租汽车的需求,从根本上解决堵车问题,确保主城区道路全天候畅通。

1•大力发展公共交通。采用适应各地特点的各种大中型公交工具,提高运能。改进交通管理系统,提升信息化水平,提高公共交通运行效率。增加政府补贴,大幅度降低公交票价,尽可能吸引更多旅客乘坐公共交通。例如,杭州市应抓住地铁即将投入运行的契机,大力发展公共交通。

2•控制主城区轿车流量。自备轿车、出租汽车的过分发展,是造成主城区交通拥堵的根本原因,已经严重影响了市民正常的生活和工作,到了非解决不可的地步。以牺牲交通通畅和环境为代价,将发展私家车作为促进经济发展的引擎的理念,不符合科学发展观。在公共交通得到大力发展、市民出行需求能保证的前提下,必须下决心、采取必要措施控制自备轿车进入主城区。采取切实可行的措施,通过价格杠杆、税收杠杆等手段提高主城区自备轿车运行成本,降低流量。例如,北京市通过提高市区停车费、减少进城车辆是十分有效的,这一做法值得借鉴。

3•降低对出租汽车的需求。大力发展公共交通、降低公共交通票价,能吸引更多市民乘坐公共交通。在此基础上,再对出租汽车实行全成本定价,取消政府补贴,提高运价,用价格杠杆减少对出租汽车的需求。为确保上述措施的实行,对广大市民要加强“绿色出行”、“道路畅通,人人有责”的宣传教育,让乘公交成为一种时尚。

(二)适时改革,下决心取消出租汽车市场准入限制就当前的情况看,出租汽车营运权问题积重难返,一时难以突破。但按公用事业管理城市出租汽车行业,是破解出租汽车难题的可行之策。

1•适时终止出租汽车营运权有偿使用制。营运权有偿使用造成了高额的“份子钱”,人为抬高出租汽车运价,与民争利,市民反映强烈,应当尽早终止。

2•改革出租汽车市场准入制度。教育已经取得营运权的业主,严格按契约办事。在确保稳定的前提下,契约到期即止,妥善处理历史遗留问题。适度放开出租汽车市场,在符合政府有关出租汽车市场准入条件的前提下,允许新的业主参与竞争。

(三)开拓创新,优化出租汽车营运管理体制根据出租汽车是公用事业的特性,设区市及相对发达的县城,可参照城市公交的管理体制管理出租汽车,实行企业化运作、员工化管理。

1•实行企业化运作。参照公交公司管理模式,按城市公用事业管理的要求,组建国有出租汽车公司,至少要建立国有控股公司,理清产权关系,规范内部管理,将“挂靠公司”整治成为名符其实的“出租汽车公司”。

2•实行员工化管理。出租汽车是城市的窗口,司机是城市的义务宣传员。建立一支较高素质、有一定文化素养、熟悉并热爱本市的出租汽车司机队伍。在提高运价的基础上,大幅度提高司机收入水平,使从业人员有尊严,使行业能吸引本市居民尤其是广大城市青年从业。一是提高司机准入门槛。在驾驶技能考核的基础上,进行文化知识、道德素养、城市常识等考试。二是定时组织培训。进行经济政策、社会常识、道德素养等知识的培训。三是加强日常监管和考核。加强从业后服务质量考核,建立淘汰机制,确保司机队伍的整体素质。

(四)因地制宜,建立差别化定价机制进一步完善定价机制。市和县可实行不同的定价形式,设区市实行政府定价,县以下城镇可实行政府指导价或市场调节价。县以下城镇可以开放出租汽车市场,实行自由竞争,常山、武义等县已有成功经验可借鉴,实践效果良好。当然,这需要调整现行的《定价目录》。定价水平要提高,按法定工作时间、当地熟练技术工工资水平实行全成本定价,法定节假日允许上浮3倍工资相应的运价。允许开展特殊服务,如具有熟练外语技能的出租汽车司机对国外旅客可以自主谈价等。

(五)规范管理,营造良好的城市交通营运环境

1•加强交通建设总体规划。制定城市交通建设、管理的总体规划,充分征求广大市民的意见和建议。对成熟的改革方案要搞好舆论宣传,取得广大市民的充分理解和大力支持。

2•加强日常交通管理。依法整治客运市场营运秩序,行业管理部门应加大整治客运市场非法营运的力度,净化出租汽车市场环境,为广大乘客和出租汽车从业人员创造安全、有序、和谐的客运市场环境。

3•积极探索出租汽车经营新模式。可尝试出租汽车“站点式”、“电话呼叫式”等服务方式,适应市民不断变化的出行需要。总之,科学管制出租汽车市场是一项系统工程,需要各级政府的智慧、魄力和敢于担当的责任心,更需要广大市民、社会各界的理解、支持和配合。

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