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发达国家房地产市场分类调控

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国务院总理李克强在十二届全国人大二次会议政府工作报告中提出根据不同人群的需求,不同城市的情况,分类施策、分城施策的房地产市场调控的新思路。发达国家或地区政府在房地产市场发展过程中先后不同程度地介入了宏观调控。世界各国特别是发达国家在探索解决住房问题的过程中,经受了不少挫折,更积累了许多分类调控的经验。这些挫折和经验对正处于工业化、城镇化过程中我国的房地产市场分类调控,实现房地产市场的健康发展有很大的借鉴意义。

一、房地产市场分类调控的内涵及必要性

(一)房地产市场分类调控的内涵房地产市场分类调控是指政府宏观上对房地产业进行指导、监督、调节和控制时根据房地产市场不同类别制定不同的经济、法律和行政措施。“分类调控”这一提法,是一种增强解决问题的针对性、因地制宜的调控思想。李克强总理将其解读为“根据不同人群的需求,不同城市的情况,分类施策、分城施策”。分类调控,是根据房地产市场特点与具体类别采取的系列调控措施的总称。分类是指按照种类、等级或性质分别归类。房地产市场的买方和卖方构成了房地产市场的需求与供给。根据不同的分类标准,房地产市场有不同的分类。从房地产需求角度来看,根据购买目的不同,可以将房地产市场需求划分为投资投机性需求与自住需求。根据收入水平的不同,把住房需求者划分为高收入人群、中等收入人群和低收入人群;从房地产供给角度来看,根据房地产市场供给结构,可以把房地产市场供给分为公租房、廉租房、经济适用房、普通商品房、高档商品房;结合供给与需求两个因素来看,根据房地产市场综合发展情况,可以把房地产市场分为房地产经济发达区、较发达地区、潜在发展区和较落后地区。

(二)房地产市场分类调控的必要性人们常说价格是市场的信号灯,它反映房地产市场供给与需求的变化,又引领着市场供给与需求的变化。同样是价格波动,各地区的情形不尽相同,有些地区价格波动主要原因是需求变动,有些地区价格波动主要原因在于供给变动,有些地区价格波动主要原因在于供给与需求的同时变动。此外,人们购买房地产的目的不完全一样,建造的房屋也非同质,有地理位置的不同,资金来源的不同,每一套房屋面积有大小,质量有区别。结合供给与需求两个因素,人们可以发现各个地区的房地产发展水平存在很大的差异。鉴别各地区价格涨落的主要因素,细分房地产市场供给与需求的不同类别,分析不同地区房地产业发展的具体情况,并针对不同类别的房地产市场采取不同的经济、法律和行政措施可以更好地指导一个国家或地区房地产业开发建设,有针对性地弥补市场失灵现象,促进社会公平。

二、发达国家房地产市场分类调控的实践

(一)法律方面的分类调控政策1.出台法规抑制投资投机需求过度的房地产投机行为会推高房价、造成房地产市场非理性发展、抑制了其他消费需求,影响内需扩大,加剧经济结构失衡、伤害实体经济、甚至引发经济危机,健康的房地产市场应该是以刚性需求为主体。发达国家往往制定法律从制度上抑制房地产市场的投资投机需求。德国曾是全球房荒最严重的国家之一,发展到今天,德国住房供应充沛、政策法律完善、房地产市场稳定,法律是德国政府调控房地产市场的有效手段。由于德国低房价的吸引,近年来大量海外炒房团涌入德国,境外资金已经超过本土资金成为房地产市场的主力,对此,民众普遍担心德国房价和房租会被炒高,全国各地出现了大规模抗议活动向政府施压,最后许多地方政府分别出台法规限制最高房价和房租,从而极大打击了外资炒作德国房地产的热情,许多海外炒房团开始逐步淡出德国市场。2.颁布专门法律保障弱势群体的住房需求完全的市场经济条件会带来住房的不公平,表现为中低收入人群不能得到合适的住房。中低收入人群就是市场经济中的弱势群体,发达国家通常制定法律保障他们的住房需求。早在1949年,美国的《国民住房法》中就提出了“让每一个家庭都能在适宜的居住环境里拥有一个舒适的家”的目标。在解决美国曾经出现的居住困难问题、减少贫困和种族歧视、提供更加平等的公民发展机会等方面,发挥了重要的作用。英国政府曾制定一系列法律来满足不同时期劳动力移民这一特殊的中低收入群体的住房需求,在英国发生过两次大规模的移民潮,一次是19世纪工业革命时期,另一次是二战后英联邦各国涌入英国各城市的移民潮,前者主要是农村劳动力向城市的移动,后者是外籍劳动力向英国各大城市的移动,两次劳动力的大迁移都引发了较严重的住房问题。为此,1851年英国的第一部住宅法《沙夫茨伯里法》(ShaftesburyAct)和同年颁布的《劳动阶级宿舍法》(LabouringClasses’LodgingHouseAct)提出政府可以通过建设廉价租赁房来增加劳动者的住房供应。1848—1909年期间,面对大规模的农村劳动力涌入城市,英国政府共颁布和修订12部相关法令,1949—1977年期间,英国经济恢复时期面对大规模的外籍劳动力的涌入,英国政府共颁布和修订15部相关法令[1]。

(二)行政规划方面的分类调控政策1.土地规划方面的分类调控发达国家和地区对土地管理方面通常有良好的规划。如德国以社会市场经济模式著称,主张政府主导,市场参与,强调房地产的规划管理,规划目的在于控制房地产市场结构,德国政府在土地统一规划的基础上,把土地划分为居住区、商业区、工业区三个功能区,一般情况下这些功能区不能混杂,在功能区划分的基础上再对居住区进行细分,具体细分为独立住宅区、多住户住宅区和公寓住宅区,这种细分形成高、中、低档的住房供应结构,不同档次的住房对应不同收入档次的人群。再如英国对土地功能区也有明确的划分,而且其土地利用规划系统还具有多目标性,除了实现住房目标外,还有例如环境可持续性、社会融合等目标,强调可持续社区建设,充分利用轻污染工业用地,提高建筑密度。即使土地私有化很高的美国,虽然国家很少干预土地市场的具体交易环节,但在土地管理方面也通过总体规划、分区条例、建筑法典和地块划分规则等建筑方面的法规对土地进行规划管理。2.针对低收入群体的特殊规划解决低收入群体住房问题,发达国家主要的安排就是提供公共住房,公共住房是典型的政府福利住房,由国家投资建设,然后低价出租给低收入家庭。第二次世界大战后的英国、法国、美国、德国、荷兰、瑞典、新加坡等发达国家都曾兴建大批公共住房提供给低收入家庭租用。德国政府明确规定福利房的比例,如科隆市政府就规定,每年新建的3800套住房中,1000套必须是针对低收入群,各地方政府会根据当地人口结构明确规定所有住房是面向低收入家庭的出租房。政府对社会福利住房专门规划用地,在开发商开发后再以较低的价格提供给需求者,其中的市场差价由政府向开发商提供补贴。再如法国政府规定,人口超过5万的城镇中,公共住房占全部住房的比例不能低于20%[2]。

(三)财税方面的分类调控政策1.房地产投资投机需求与刚性需求适用不同的财税政策面对房地产市场中的投机行为,财税方面发达国家和地区通常采用差异化的税率来进行调控,抑制房地产市场的投机行为。(1)通过征收房地产税增加房地产保有环节的成本来抑制投机需求。许多发达国家设有房地产税,如美国各州和地方政府房地产税率各不相同,大致为1.2%~1.8%,一幢价值30万美元的房屋每年的房产税大约为4500元,房价越高,赋税越重。另外,发达国家对二套房以上的房地产征收更高的税率。如美国对于首套住房免征房产税,而对于二套房起征房地税,而对于三套房和四套房的房产税会有较大比例的增加。(2)对于房地产交易税方面税率规定不同。美国有些州针对房屋购买和出售时的差价征收增值税,对于超过两年的自住房屋增值税率有较大优惠,而对于投资投机性住房则没有此税收优惠。再如韩国为了抑制投资投机需求曾将二套房以上的交易税税率从9%~36%提高到50%。(3)通过征收高额地皮税抑制投机需求。如法国对购买房地产者征收高额地皮税,并征收空房税。所以长期以来,房地产市场都不是法国人投资或财产保值的重要领域。再如韩国为抑制土地倒卖,从2007年7月1日起,政府对非土地所有者自住的土地交易征收60%的交易税[3]。2.不同的房地产市场参与群体适用不同的财税政策根据收入水平的不同,把房地产市场需求方划分为高收入人群、中等收入人群和低收入人群。发达国家通常对中低收入人群购房者给予税收优惠或给予财政补贴。美国对于中低收入用于自住需求的购房者给予免交贷款利息税、减少财产税的优惠。对于拥有住房的低收入家庭,也给予诸多税收优惠。美国对利用抵押贷款购买、建造和大修自己房屋的低收入者,对抵押贷款的利息进行扣除后再征收个人所得税,还减免他们的所得税和财产税。另外,发达国家还对特殊人群提供住房需求方面的税收补贴。如美国将老人、严重精神病患者、艾滋病患者和无家可归者视为特殊住房需求的人群,对这些特殊人群给予“支持性住房”,这些住房意味着政府给予较多的[4]。再如英国对单身青年的住房需求给予补贴,英国地方住房当局有法定责任去评估青年人在该区域的住房需求,有一半的英格兰和威尔士政府允许年满16岁的年轻人登记申请社会公共租赁房[5]。新加坡对低收入者提供廉租房,对特困户则租给每套42m2旧的廉租屋,每月只象征性地收取11新加坡元的房租,解决了困难户和特困户的住房问题[6]。3.不同的房地产开发商群体适用不同的财税政策发达国家对不同的房地产开发商执行不同的财税政策,通常的做法是政府向盈利性房地产开发商提供补贴,同时要求这些企业必须建造租金价格适中的住房,企业开发普通商品房则没有这类财政补贴。美国政府一直采取积极有效的措施,解决低收入者的住房问题,对廉价住房建设的开发商政府提供财政补贴,这包括地方政府建设的公共住房和私有营利或非营利机构建设的廉价住房,美国政府投资兴建公共住房;作为典型的高福利国家,瑞典对开发商的补贴比其他国家更明显,由政府补贴大量的贷款利息来维持建房的低成本,开发商可以从银行或通过专门的住房金融贷款机构,以低于市场利率的价格贷到款用于规定的住宅类型建设[7]。

(四)金融方面的分类调控政策1.自住需求与投资投机需求金融政策不同美国的住房市场比较成熟和完善,主要依据市场规律运行。美国政府规定,个人购房时必须说明购房是为了自住还是用于出租,出租房屋贷款利率要高于自住房屋贷款利率。21世纪初美国房价持续上涨,为了挤压房地产市场中的“泡沫”,美国联邦储备委员会曾经连续17次加息,几乎同时英国也面临同样的问题也采取了类似的手段,试图增加投资投机者的成本,抑制投资投机需求。2.高、中、低收入水平群体购房时金融政策不同日本政府为中、低收入者提供廉价住房或优惠住房贷款,保证中低收入者能买得起房或者能租得起房,而高收入者的住房问题则由市场自行解决,按正常的市场贷款利率。美国政府对高收入者供应的商品房,价格由市场调节,政府照章收税,对中等收入者供应含有一定社会保障的社会住宅,政府给予一定的购房贷款利息优惠,房贷利息可冲抵个人收入所得税。3.不同的房地产开发商贷款利率有区别墨西哥在这方面做到极致,墨西哥中央银行和全国性抵押贷款机构根据房屋预定售价制确定阶梯式房地产开发商的贷款利率,房屋售价和贷款利率成正比,房屋售价越高,贷款利率就越高,来抑制高房价房地产的开发;而对于中低价位的房地产项目,开发商可以从抵押贷款机构获得低于市场利率2%的贷款,目的是增加中低价位住房的供应,抑制高价位住房的供应[6]。

三、发达国家房地产分类调控经验及启示

他山之石,可以攻玉。我国政府可以借鉴发达国家分类调控的经验,更好地起到引导、监管房地产市场健康发展的职能。

(一)厘清政府在房地产市场的职能,重构房地产法律体系政府介入房地产市场是市场经济国家共同的选择,单纯依靠市场力量很难解决中低收入人群的住房问题。但政府的过度干预又会使房地产市场失去活力,政府负担过重。结合房地产市场分类调控的思想,关于政府与市场的边界,美国的做法很值得借鉴。美国政府介入,但又没有像我国政府过去那样大包大揽,房地产市场在政府支持保障中自主运行。而中国政府与房地产市场的边界一直被学术界诟病,中国房地产市场,地方政府既是规则的制定者,又是市场竞争的直接参与者。解决这一困境的途径是政府退出房地产利益链,同时积极承担保障职责,并制定和维护好市场规则。政府与市场的边界没有界定清楚,就谈不上有效的房地产市场分类调控。有了政府与市场边界的合理界定,对房地产市场的分类调控还需要制度层面的强力保障。法律体系的有效构建是房地产市场健康运行的制度保障,是最重要的市场规则。在制度建设相对完善的基础上,应该充分引导市场的作用,践行房地产分类调控的思想。当前,建设和完善中国房地产法律法规体系迫在眉睫。为此,首先要在现有相关法律法规的基础上研究制定《房地产法》,借以确立市场规则,规范和约束企业、政府、行业协会等主体的行为,因为目前很多行政性文件,在各地执行时存在打折扣的混乱现象。同时,在该法所确定的基本框架内协调中央政府各部门及地方政府在房地产调控中的行为,并结合《物权法》的修订和补充现有的房地产相关法律,在财税、金融、土地政策制定中突出分类调控的思想。

(二)加强土地规划,健全财税、金融分类调控政策课题组认为房地产市场调控的目标应该兼顾社会公平和经济效率,现实的情况是我国房地产市场发展缺乏长期的规划,房地产调控始终只是宏观经济管理的工具,房地产市场所应担负的重要社会功能没有得到重视。所以,房地产市场快速发展的这些年中,土地调控规划服从于宏观经济大局,在一定程度上处于随机状态。在土地调控方面,众多发达国家都有自己的规划,德国有商业区、工业区和居住区划分,在此基础上把居住区细分为独立住宅区、多住户住宅区和公寓住宅区,值得我国借鉴。有土地规划,又有严格执行,方能减少土地调控政策的随机性。在金融、财税分类调控政策方面,可以借鉴发达国家的做法。金融分类调控政策方面,可结合中国住房消费特点,针对不同档次和面积的住房设计不同的利率和首付政策,同时根据房地产企业开发的不同类别,给予差别化的贷款利率,带有福利住房性质的开发商项目可由国有银行或政策性银行给予低利息贷款。在财税方面,取消高等级住房市场的限购政策,改为征收房产税,来增加高等级住房的持有成本,普通商品房市场税收与补贴政策可保持不变,大力增加经济适用房、公租房、廉租房的数量。对于出售房屋所得税可以借鉴美国的做法,采用累进税率。而对于带有福利性质的住房开发各级政府也应给予房地产开发商必要的税收减免和财政补贴。

(三)构建和优化房地产住房结构满足不同收入群体的需求发达国家房地产发展经验告诉我们,单纯依靠市场力量难以解决中、低收入人群的居住问题。发达国家为满足不同人群的住房需求在不同程度上建立了住房分类供应梯度消费。在规划上我国政府可以学习发达国家的这种做法,构建和优化现有的房地产住房结构。借鉴发达国家经验,针对不同收入群体的住房需求课题组提出解决的总体思路是:对于高收入群体住房问题由市场自行解决;对于中等收入人群,政府适度支持和居民尽其所能相结合的方法解决住房问题,政府应给予一定的购房贷款利息优惠,房贷利息可冲抵个人收入所得税;而对于低收入人群,结合我国国情不遗余力地构建低收入人群住房,包括经济适用房、公租房、廉租房。认为应针对不同收入群体的住房需求构建和优化现在的住房结构,满足不同群体的住房需求。目前,我国房地产市场中住房供应种类包括别墅、普通商品房、经济适用房、公租房、廉租房。就数量上来说由房地产开发商开发的普通商品房占据绝对支配地位,满足中低收入需求的经济适用房数量不能满足中低收入百姓的需要,与发达国家和地区相比,我国公租房、廉租房建设尚处于起步阶段。所以课题组认为,现阶段我国应该不遗余力地增加经济适用房和公租房、廉租房的建设数量,经济适用房、公租房、廉租房的建设,要先从土地供应抓起,规划与城建部门同心协力,规划了的建设用地,不得改变用途,政府应给予税费优惠和地价减免,留给开发商适当的利润空间。对于公租房、廉租房可以规定一个强制性的比例,并在全国范围内执行。

(四)房地产分类调控必须考虑包括农民工在内的特殊人群关于劳动力移民产生的住房问题,英国政府做法值得大力借鉴。我国1978年改革开放以后的城市化,是在国民经济高速增长条件下迅速推进的,农村居民迅速向城市转移,形成庞大的劳动力移民,根据国家统计局抽样调查结果,2014年全国农民工总量为27395万人。农民工的居住模式曾以“与其他打工者集体居住”或“与打工的老乡集体居住”为主,但近几年来以家庭模式居住的农民工所占的比例呈现上升趋势。但是,农民工在城市的住房水准普遍偏低,而且随着时间的推移并没有明显改善。研究发现,2012年,我国城镇和农村人均住房面积分别为32.9平方米和37.1平方米,而同期新生代农民工人均住房面积13.31平方米,远低于这个标准。过于拥挤的居住空间,显然不利于生活质量的提高。农民工是改革开放的伴生物,是城市化建设的主力军,是城乡一体化建设的重要载体。他们自己却无奈地过着“蚁居”“鼠居”般的艰难日子。据国家统计局发布的《2014年全国农民工监测调查报告》显示,2014农民工人均月收入2864元,而全国同期平均工资4164元,可见农民工收入水平很低。课题组成员认为推进城市化发展,可以根据农民工的工作年限、贡献大小把农民工群体住房问题纳入我国的公租房、廉租房体系中。

作者:张薛梅 朱有明  单位:无锡商业职业技术学院

发达国家房地产市场分类调控责任编辑:杨雪    阅读:人次