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城市规划对房地产市场的调控探究

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没有人会否认目前的房地产行业遇到了难题。确切地说,尤其是政府官员,对于这个难题有更强烈的体会。更确切地说,尤其是中央政府官员,对于这个问题的体会是最最强烈的。从最早的“国六条”到后来的“国十条”,乃至第三拨、第四拨和第五拨调控,还有一直被提及,但一直没有落地的房地产税。但是就连温总理也承认,至少到现在为止,房地产调控仍然异常艰难。大米白菜或者猪肉的价格是容易控制的,但是房屋和土地的价格一直与调控的意愿背道而驰。但我以为,以往的调控之所以限于被动,是因为调控仅仅运用了两只手,那就是:宏观政策和行政干预,但是却忽视了一个极其重要的问题:房价或者地价是一个地方经济问题,我们却一直仅仅用宏观经济手段去调控,很少甚至没有使用地方性的经济手段。在这些地方性的经济手段中,城市规划便是其中最为重要的一个环节。本文试图引出的就是这样一个对于多种调控手段的补充方式的思考。

首先,从已经使用过的“两只手”说起。第一只手,宏观政策,也就是说亚当·斯密的“看不见的手”,这些政策是一直都在使用,而且显然一直会被继续使用下去的,因为房地产价格首先是个与宏观经济和宏观政治都相关的重要问题。但是,如果我们关注一下媒体的报道和市场的反响就会发现,在调控的对象和目标之间,有着长期的落差。

有两个现象可能是政策制定者始料未及的:一是老百姓对于不动产的购买需求竟然如此强烈,以至于中央政府的全力背书也不能让他们等待更多的时间;二是“史上最严厉”的金融门槛也拦不住老百姓从兜里掏出更多的钱,凑出更多的首付和月供。

这两种现象归纳起来,就是说,无论从意愿还是能力上看,房屋需求的整体刚性远远超出我们的想象。百姓想,且能够买房,无论政府说什么。

而这种所谓的刚性又由于“空置率高企”的一系列报道而显得更加不可捉摸。大量的媒体报告说,中国房地产市场的空置率极高,数字从数千万平米到数十亿平米不等。网民们自发形成的“晒空楼”行为更从消费者层面将空置率指标具象化。我们不能理解:既然刚性需求高,那么大家买房子都是要住的;既然在住,房子为什么又是空着的呢?但我想,恰恰正是这一对矛盾的现象,揭示了中国房地产行业与其他任何一种行业,与其他任何一个国家的房地产行业的巨大区别。因为房屋有市场价值和使用价值两个属性。电表不转,只能说它们没有实现它们的使用价值,不代表它们没有实现它们的市场价值;我们口口声声说“空置率”,其实并不是“未出售率”。老百姓辛辛苦苦买了房子,其实并不是主要为了住的。

那么,他们用来干什么呢?他们用来存储财富。换句话说,我们看到了中国几千年以来经济的核心特色在几十年沉寂后又一次显现:不动产(以前是地现在是房)不是一般商品,它成了一种一般等价物,而这种一般等价物的存在目的不是用来流通,而是用来储存。这是只有中国才会出现的,对于很多西方经济学家来说却是匪夷所思的现象。房产,替代了银行储蓄,成了中国民间财富储备的终极方式。

面对这种既属于宏观经济范畴内,却又在世界上任何一本经济学教科书中都找不到解决方案的经济现象,我们的调控仍然采用了一系列常规的经济手段,所以,很显然难于见效。不妨回顾一下最近几次调控的基础思路:空置率高意味着市场有水分;挤掉水分的方式是减少市场需求从而降低售价;减少市场需求的方法是:增加二手房交易成本(上一次调控办法);提高购买成本(包括贷款比例和利率,是上次和这次调控都用了的办法);提高供给(这是最近几乎每次调控都会提到办法,即增加保障性住房供给);增加持有成本(这是一直在讨论的物业税)。

但是,对于一个将房屋作为一般等价物的经济来说,由于它对于房屋变现的需求被降至最低,“拥有”本身即是目的,因而无论怎样提高各个后续环节的成本,都无法从本质上降低人们对于房屋的渴望。

经济政策有困难,那么第二只手,行政干预怎样呢?我们同样发现,这些政策同样步履维艰。从前几年著名的“南京控制房价方案”可以发现,市场解决不了的问题,行政手段解决起来甚至更加困难。南京物价局当时的处理手段是,开发商的房价一旦报备,就不许上涨。但是这样的结果甚至是在根本上拒绝市场机制,因为物价上涨的本质原因并不是销售商的提价,而是市场需求的增加。就算政府可以明文控制销售商的提价,但是由于需求仍然存在,那么控制价格的结果就只能导致短缺。开发商由于不能赚到期望的利润而惜售,客户则迅速买光市场上的存货,结果短缺又导致供需关系进一步紧张,价格“悬湖”进一步膨胀,结果政府本来想平抑房价,最后却导致房价内在的供需关系进一步绷紧,只要政府一个不留神,房价便如同脱缰的野马一路狂奔。从2007年以来的每一次房价调控,其中所包括的行政指令越多,越会看到这样一种尴尬的局面:每次政策一出台,交易量便冷清下来,价格却坚挺不动;一旦监管放松,房价和地价又会报复性地上涨。这种“一管就死,一放就疯”的现象几乎成了行政指令干预市场的基本特征。

最近我们又看到了一项新的政策,那就是:土地市场监管。当然,这是好事,但是,从预期的目标来看,仍然会非常艰难。目前土地市场监管的方法是,圈定100多个重点城市,从土地交易上硬性制止所谓“地王”,也就是高地价的土地交易的产生。但是,实际上就连国土资源部2009年的研究也指出,地价不能说是房价过高的原因,至少在很大程度上是这样。对于很多城市来说,地价在房价构成中所占的比例远不足一半。所以,就算我们能够平抑地价,对于很多城市的房价而言也不会有实质性的影响。从另一个角度来说,即便有些城市的房价中地价所占幅度较大,但从土地交易和房屋交易的本质来看,降低了土地成本并不能解决房价过高的问题,因为,与很多基础消费品不同,房屋作为一种买房市场的高价格商品,它的实际交易价格主要决定不是通过成本,而是通过供需关系。换言之,哪怕市场上房子的成本都只有1000块一平米,但是只要市场的需求足够强烈,房价照样能够上三万,或者上五万。我们甚至可以把自己想象成一个二手房的交易者,如果我们由于各种特殊原因(比如,单位分房)而买到了极端便宜的房子,而房子的市价是我们买入价的10倍,那么当我们出售这套房屋的时候,难道我们会不按照市价去出售,而是按照我们自己购买成本加上一个合理利润率(比如30%)出售吗?由于控制“地王”完全不能够增加市场有效供给,所以这件事在本质上是把本来应该由地方政府获得的土地利润转移到了开发商手里,但是对于最终购房人来说,市场情形没有发生任何变化。

最后,当发现上述“两只手”都不太容易有效实施的时候,可以考虑“第三只手”,那就是:地方政策(比如城市规划)作为一个可考虑的实施方向。当然,本文不可能真正深入探讨城市规划的全部经济意义,但是我们可以从一些明显的方面加以例证。

为什么城市规划会有用?那是因为房地产市场的一个基本特点是:地方性。对于一个全国性市场而言,越是宏观政策,对它的直接影响力就越大,比如,由于铝材或焦糖是全国性的流动商品,其价格变动也是全国性的,因而主要依赖这些原材料的全国性饮料,比如可口可乐(其管理几乎是全球性的),自然也很容易成为一个宏观经济手段容易影响的商品。肯德基之类的快餐虽然看似地方性很强,但其原料大部分由其自身的统一饲养场提供,非自行提供的也大多采用全国乃至全球统一采购的方式,房租在其产品中的成分很低,因而这类快餐行业对于宏观经济形势的变化也是反应最为迅速的。今年的通货膨胀中,最早做出反应调整全国统一售价的就包括数家快餐饮食集团。但是房地产产品由于其地方性极强,流通商品价格因素对于它的影响程度就非常有限。例如,我们会发现2008年和2007年钢材的大幅度变化实际上与房价并未产生出明显相关性,尽管钢材是房屋建造中的不可或缺的原材料。

我们甚至可以这样说,中央调控政策的通用性(或者说全国性)与房地产行业的地方性之间的矛盾,是迄今为止房价调控不成功的本质原因之一。因为通用政策永远是处理粗的原则性问题,它只能在一个统一的原则框架下生效,而房地产行业的核心原材料:土地,则是每一块都不同,完全无法用统一标准加以描述和管理,所以几乎所有的硬性调控政策,只能极其有限地影响房价,却无法触及房价的核心,那就是:当地的人和当地的要素。

而这些要素,却是可以通过城市规划手段加以约束或调整的。在这些要素中,规划手段对于两类要素尤其擅长调整,那就是:自然要素和技术要素。

自然要素是房价的重要决定性要素。我们不能通过通行政策或手段,改变一条河,一座山的位置,一条铁道,一条高速公路,或者一种心理现象。从经济意义上,由于其变更难度太大,实际上具有某些与自然要素类似的特质。所以,我们也不能改变北京人对于南城长久以来所形成的认知,至少在短期内不能。而这些要素,比起建筑成本或者交易成本或者保有成本而言,对于房价的决定性作用更大。举例来说,如果我们习惯于将一个城市的优质空间(具有良好的自然环境或类自然环境要素)规划为某种高收入人群所能享用的居住空间,这里在城市中便会出现一个房价峰值,而这种现象不会被某处的房价跌落所抵消。此外,这种空间价值分配的不均衡性不仅影响了房屋均价,还影响到整个城市房价分布的健康。高档房屋与低档房屋之间的区别过大,会带来社会鸿沟增加等一系列负面社会效果,这将进一步放大房价过高所产生的社会不和谐因素。

另一个要素,城市规划能够加以约束的是技术要素。关于这一点,我认为北京市是一个极好的例子。常在北京和上海两地跑的人往往有个印象:北京市的楼不如上海市高。上海的高楼很多,大约有4000多座。但是北京的楼往往从整体上比上海的矮一节。这里的技术要素便是我们每一次规划都会遇到的问题:容积率。很显然,北京的局部峰值容积率开发不如上海。而对于国际化大都市而言,峰值容积率一定会非常高,因为在寸土寸金的地方,提高容积率几乎是提高土地价值的唯一手段。而且这种手段是没有土地成本的:只需要规划系统形成一个关于提高容积率的共识即可。如果能通过提高容积率为城市提供更多的建筑面积,也就能够从最有效的手段入手去解决房屋供给不足的问题。而这个要素,宏观经济政策同样无法调整,只能通过地方性手段,尤其是城市规划。

最后,我想强调,这里的讨论仅仅是一个引子。土地市场和房地产市场的管理和调控是一个长期过程,而城市规划的介入,将让它具备更多的手段和执行力。

城市规划对房地产市场的调控探究责任编辑:陈老师    阅读:人次