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房地产市场调控法理
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一引言

19世纪末以前,西方主要资本主义国家尚处于传统的自由放任市场经济阶段,崇尚的是亚当,斯密的古典市场经济理论,在这个理论指导下,西方国家推行的是理性主义国家经济职能政策,认为政府只是被动,消极地作为竞争规则的制定者和解释者并执行这些规则,奉行“对私人经济干预越少就越是好的政府。”市场竞争给整个社会带来了进步的动力,但市场竞争本身却并非完美无缺,19世纪末20世纪初,情况根本改变,垄断普遍出现,价值规律扭曲,市场机制阻滞,经济滞胀,失业激增,社会矛盾激化,出现“市场失灵”。“完全自由竞争”在近代资本主义的历史发展中遭到证伪后,以“凯恩斯主义”为代表的“政府干预主义”伴随着大量的近代经济法律规范开始盛行。由于“(1)政府行为目标与社会公共利益之间的差异;(2)政府机构效率问题;(3)不完全信息与经济政策(与立法)的局限;(4)政府行为派生的外在性问题”,“政府失灵”如同“市场失灵”一样客观存在,市场的失灵并不是把问题转交给政府处理的充分条件,市场解决不好的,政府不一定能解决,甚至更糟。在这种“市场失灵”和“政府失灵”的双重缺陷中,体现“双重弥补”的现代经济法脱颖而出,以维护、促进、救济社会竞争利益为自身使命。以新一轮出台的房地产业法律政策为视角,对中国独特语境下国家对经济干预的必要性、合理性与效应进行肯定,对房地产市场中权力运行的异化予以剖析并提出完善对策,将对社会主义市场经济的稳健发展,实现社会正义具有重要意义。

二中国政府干预房地产市场的合理性分析

古典经济学的基本信条是在一个发育良好的市场环境下,市场价格是反映一切交易的有效显示器。但是,什么算是发育良好的市场却不好断定。现实表明,因交易信息不对称、垄断及市场交易规则的不完善,实际存在的各类市场基本上都达不到市场发育良好的标准,即市场失灵状况普遍存在。具体到房地产市场,如果土地完全市场化、各类配套设施能通过市场手段获得、银行贷款是完全透明的,则房地产交易价格是竞争性的,而这些条件的满足需要以整个经济系统的市场运行为前提,至少目前中国房地产市场还没达到这种水平。从这个意义上讲,在我国目前的社会经济环境下,让房地产市场自由发展既无条件又失公平,面对这样的市场,政府有充分的理由进行干预。

1干预的必要性

房地产交易的特殊性决定了政府干预的必要性。因房地产本身的不可移动性,决定了房地产只能以产权户籍证书的流转作为交易方式。同时,土地本身又具有稀缺性和可永续利用的特点,随着社会经济发展和人们对土地需求的不断增加,土地具有潜在的升值功能。这些特点决定了房地产市场的价格成分中高估和偏差房地产实际价值的情形将普遍存在。另外,房地产业的发展除了需要大量的资金投入外,还直接或间接地影响约50个相关产业发展。资料显示,英国19世纪经济起飞时房地产与其相关投资占全国投资的42%,德国19世纪40年代经济起飞时非农业房屋投资占总投资的31.1%,日本战后经济恢复的几十年住宅投资占固定资产形成价值总额的20.7%~26.7%。住宅和房地产将成为我国未来发展速度快、影响面广的一组产业。日本和东南亚的经验也证明,我们目前所处的阶段在很多方面类似于日本的70年代末和东南亚的90年代初,是经济发展速度快、产业扩展迅速、对土地需求大的时期,也是地价快速上升的时期,最容易形成土地投机、产生地产泡沫的阶段。所以,在制定产业政策、金融政策及国民经济发展计划时应给予足够的重视。同时,又要注意住宅业、房地产业的发展保持在一定速度范围内,适度健康发展。这就必须通过政府的干预与合理引导,防范和抑制房地产业泡沫对经济的冲击。对此,我国90年代初房地产过热的教训相当惨痛!

我国1992~1993年在全国出现了房地产热,在房地产市场发展的初期有其必然性,但海南、北海、惠州等地出现的房地产投机现象,产生的房地产虚热(实际上就是地产泡沫),对当地经济也产生了长期、严重的影响。不但给向房地产开发商直接贷款的金融机构(尤其以银行、信托公司居多)造成了大量的不良资产,而且还造成了大量宝贵土地资源的浪费和闲置,妨碍了国民经济的健康发展。

2干预的正当性

政府在房地产市场中担任的双重角色决定了政府干预的正当性。一方面,政府以土地直接供应者的身份进入市场。我国实行土地所有权与土地使用权两权分离的运作模式。国家是国有土地的所有人,采取土地使用权的有偿限期转让制度,能够进入房地产市场交易的只是土地使用权。所以,政府可以根据土地资源稀缺性和独占性的特点,利用其配置土地资源的垄断权,影响房地产市场的供求状况。另一方面,政府的财政收入中相当部分来源于房地产业。例如,香港特区政府财政收入的30%主要源自房地产业。在我国,政府可以利用土地使用权有偿出让获取城市建设资金;另外,还可以通过对房地产业征收税费的方式,增加财政收入。同时,中国房地产市场存在价格与需求的结构不平衡。国家统计局数据显示,2004年的商品住宅价格增长率是9.5%,2005年则超过7%。国家发改委宏观研究院经济研究所宏观室主任王小广认为:“房地产价格不是每年增长8%,而是20%。上海、浙江的房价每年至少涨了30%,北京今年一季度二手房价格上涨了30%,一手房价格也上涨了20%。”当然,全国各地房地产价格的上涨的幅度和速度是有很大差异的。比如,青海、甘肃等西部地区的城市房价涨幅就远低于东部沿海城市的房价,北京、上海和深圳等中心和省会城市的房价涨幅就远大于周边城市的房价涨幅。身处北京、上海和深圳等重要城市的居民可以随时感受到购房的火爆场面,而且搭起帐篷数十日排队甚至雇农民工排队的报道也屡见不鲜。而同期建设部发言人则称各地不存在房源不足,截止2006年4月底,40个重要城市可售商品住房面积总量达到12000万平方米、100万套,而且不同套型面积段可售住房都有供应。这说明中国房地产市场存在价格与需求的结构性不平衡,这为政府干预提供了合理的前提。

3干预的现实性

从住房的需求方来看,我国居民的消费结构已从吃穿为主转为住行为主,住房成为广大居民的生活必需品,尽管房价不断上涨,他们仍希望住上一套自己满意的房子,住房需求表现出很强的上升刚性。从住房供给方来看,房地产商同任何企业家一样,都追求利润的最大化,利用哄抬房价来增加利润是他们的利益所在。前者决定了住房需求在相当长的一段时间内极为旺盛,供不应求是常态,从而为房价上涨提供了需求方面的条件,后者决定了房地产商具有抬高房价的强烈愿望。在这种情况下要指望房地产商发善心,约束自己的欲望,稳定房价是强人所难。而鼓励企业家追求利润最大化又是市场经济的内在要求。显然靠它的自发调节是难以遏止房价上涨的。因此政府干预就不可避免。事实上,中国地方政府介入房地产,是一种“体制冲动”,是双重压力下的冲动。第一重压力,来自分税制。据有关研究,与世界的大多数国家相比,中国把更多的支出责任下放给了省以下的地方政府,中国财政总支出的大约65%集中在省以下的地方政府(上世纪90年代甚至高达80%),然而在收入方面,地方政府却没有取得相应的权利,因此地方收入与支出严重不成比例。因此无论是迫于发展经济、地方就业、地方财政压力,还是由于地方间竞争,地方政府都不能不将发展经济进而解决地方就业、地方财政问题放到至高无上的地步。因而,在第一重压力之下,政府会在自身效用函数的作用下,利用一定的机制深度介入城市房地产市场,使其价格持续稳定上升,从而动员社会各种资源的投入,充分利用房地产的高产业关联度推动地方经济增长,可以缓解地方就业压力,可以形成“第二财政”收益缓解财政压力,可以为“经营城市”、提供城市公共物品得到资金来源等等。第二重压力,是源于地方政府作为中央政府或上级政府的代理机构的第二重身份。地方政府必须全力协调配合中央或者上级政府的宏观社会、经济、政治目标,比如经济增长、社会稳定,而这种配合是通过政绩考核等机制得以贯彻执行。中央政府发展的目标就是地方政府必须努力的目标。正如前文提及的在二战以后独立起来的发展中国家,大都面临着政治稳定、经济发展等重大问题,更强化政府对经济的干预。在中国曾通过计划经济手段,把这种干预发挥到极致,在“路径依赖”之下,至今政府仍对经济进行高度参与,一直扮演着经济直接推动者的角色,因而地方政府必须全力协助,推动经济发展。从而地方政府最高当局旨在利用房地产加速城市建设、解决财政压力、推动GDP增长的决策,容易被一些具体主管部门甚至主管人员形成对房地产市场控制的强化,进而进行制度“设租”,满足自身利益。如何改变地方政府对城市房地产的深度介入也为国家宏观调控提出了现实要求。

三目前我国对房地产市场宏观调控存在的缺陷

目前我国开始了新一轮房地产宏观调控,调控措施主要集中在土地、税收、财政和金融四方面。启动阶段始于国务院18号令,终于2005年老“国八条”和新“国八条”。自老、新“国八条”开始,调控进入全面展开阶段,一直到2006年“国六条”。然而。调控效果并不明显,甚至出现越调控经济越升温的情况。究其原因主要有以下几方面:

1调控政策或措施本身缺乏合法性

新一轮宏观调控政策在性质上均属于规范性文件,根据不完全统计,其内容违反《行政处罚法》、《行政许可法》、《立法法》、《房地产管理法》、《土地管理法》、《担保法》等法律强制性规范之处不下几十处,且调控政策内容含混不清,缺乏确定性,经常用一些常识性概念表达专业性问题,缺乏应有的确定性和严谨性,在法律责任上很难界定。比如,《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》(监察部、国土资发[2004]71号)规定“商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地供应必须严格按规定采用招标拍卖挂牌方式”,该规定直接违反《城市房地产管理法》第12条第5款规定:“土地使用权出让,可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地,有条件的,必须采取拍卖、招标方式;没有条件,不能采取拍卖、招标方式的,可以采取双方协议的方式。”规定的内容。又如,建设部、发展改革委员会、监察部、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局、统计局、银监会等部门于2006年5月24日联合出台的《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》中有不少条款及现行的法律规范相抵触。显然,这与宏观调控的法制化要求是相违背的,即调控措施不应当表现为对法律的修改,特别不应当是无权主体对法律的修改,而应当是在法律允许的范围内对市场要素的调节。在《意见》规定的调控措施中,就涉及对《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国营业税暂行条例》等法律法规重要内容的修改。例如,《意见》第4条规定“……对空置3年以上的商品房,商业银行不得接受其作为贷款的抵押物。”这不仅是对商业银行所具有的法定经营自主权的限制,更为重要的是对《担保法》在事实上的修改,即对可以作为担保的标的作出了不同于《担保法》的限制性规定。显然,这种规定超越了发文主体的法定权限,属违法行为。又如,一年前国务院对房地产交易营业税已经进行了调整,而《意见》又再次对此进行调整。虽然《营业税暂行条例》赋予了国务院调整营业税税目、税率及减免税项目的权限,但是如此频繁地修改同一课税要素,也会使税收法定原则所要求的税收制度的稳定性受到损害,纳税人对于纳税的基本预期变得不确定,严重影响了政府的税收方面的诚信形象。

2要素的非市场化而商品的市场化

房地产开发的土地、资金,甚至劳动力基本上非市场化,而建筑材料、商品房销售则完全市场化。影响房价最根本因素的土地价格仍然完全由各级政府控制。因为各方的利益价值取向不同,直接影响了政府统筹协调部门价值取向和行为的能力。政出多门、互相掣肘、政策打架现象使得房地产市场变数大于定数,秩序混乱。从市场来看,产品市场化和要素的非市场化以及垄断结构,影响房地产市场的深化发展。例如我国的利率还没有市场定价。土地在招拍挂之前,很多是通过划拨、协议定价等非市场方式进行的。这实际上造成了要素市场和产品市场的价格扭曲,市场机制作用不畅。房地产市场客观上属于垄断市场结构,存在明显的信息不对称。房地产业能获得垄断利润,并且能将政策调整的上升成本转嫁给购房者,购房者成了弱势群体。在这种情况下,房地产开发大多数成本是由非市场因素来决定,而房地产开发的收益则由所谓的供求关系来安排。这就使得国内商品房的定价是相当不确定的,基本只好由开发商来主导。炒高房价、过度投机,由此得以实现。

3公权力与开发商的联姻,造成了地方政府与开发商共同分享房市财富的局面

在经济全球化、竞争日益激烈的大背景下,哪种产业能使地方GDP数量上升最快呢?当然是房地产业。地方政府对土地的垄断权保证了这种“生意”只赚不赔。房地产又能带动钢铁、家电、家具、建材、中介、金融、室内装修等相关行业发展,从而产生巨大的乘数效应。因此,在地方政府看来,发展房地产业既能使地方GDP快速上升,又能缓解地方财政在支出上的困境,这就导致了地方政府在执行中央政策上,一方面“上有政策,下有对策”,消极敷衍;另一方面,纵容房地产商炒作楼市,甚至扮演幕后那只有形的大手!加之由于各方面的原因,我国商业银行比较普遍地存在流动性过剩的现象。迫于盈利压力,银行急于把这些过剩的资金贷出去。房地产业因为有借款人的房产作为抵押物,相对风险较小,顺理成章地成为各家银行青睐的放贷对象。于是,银行和地方政府为了各自的利益形成了一种紧密型的“银政合作联盟”,使房地产商在资金和土地两个方面都得到了满足,加剧了房价的上涨,使中央三令五申的调控政策效果大打折扣。据国家发改委、国家统计局8月9日公布的调查显示,除上海外,全国70个大中城市第二季度房屋销售价格同比上涨5.7%,较上季度高出0.2个百分点。深圳、大连、呼和浩特的房价涨幅均超过10%,北京房价涨幅也达到8.7%。对于房价不降反升,许多分析将问题的矛头指向了地方政府,一位在珠三角和广西、云南多年从事楼盘开发的房地产开发商向媒体坦言:“楼盘开发成本只占房价20%,开发商能够拿到其中40%的利润,余下超过40%的利润全部被相关职能部门‘层层消化’掉了。”开发商自曝出来的内幕具有一定的代表性,它透露出来的一个重要信息是:由于地方政府与开发商在利益上具有同向行,房价上涨符合双方的共同利益——地方政府得到了财政收入的提高和GDP的增长,开发商得到了巨额利润,并且,其中还存在着大量的暗箱操作、灰色交易,这催生出了两者的联合。而这一情况无论是东部沿海地带还是在中西部地区,并无本质上的区别。官商勾结依然是推动房价上涨的动力所在。官商勾结没有地域之分,官商勾结所导致的房价上涨结果也没有地域之分。这是构成我国目前房价轮动效应的基础。倘若房市调控不能从根本上打破官商勾结的链条,房市调控的难度恐怕会变得越来越大。

四我国对房地产市场进行宏观调控的对策

1合法性应成为政府干预房地产市场的本质需求

宏观调控作为政府提供的最重要的“公共物品”,市场参与者有理由对其有合理的确定的预期。宏观调控目的是为了创造一种稳定的宏观经济环境,保证生产者和消费者从中获益,避免因时而经济过热与通货膨胀,时而全面紧缩与市场疲软,生产者和消费者无法从中获得确定的预期和利益。然而追求宏观调控经济上的“合规律性”不能成为其僭越法律的理由,而应是调控手段、调控时机的相机选择问题。规则的稳定性、连续性、可预测性满足了生产者和消费者的确定性需求,因此合法性是宏观调控的本质需求。

对于目前我国政府干预房地产市场的现状,首先应当消除政府违法与政策违法现象,应该运用法律法规形式规定确立地价和房价的基础标准。商品住宅的价格国务院已在《商品住宅价格管理暂行办法》中作了规定,其关键是要合理确定构成价格的各种因素和各类费用,并按照涉外商品房、商品房、微利房、福利房的性质实行不同价格标准。现在的问题是要把确立房地产价格的各种因素用法律、法规的形式加以固定,以便成为确立地价和房价的基本依据。严格房地产价格评估机构的责任意识。房地产价格评估机构必须由政府确定,对评估人员的资格及其责任应有严格的规定。世界不少国家和地区的政府根据对土地利用的重要性的认识及其产业政策,都加强了对地价的控制。日本政府每年都要在固定的时间里公布官方调查和评估的“公示地价”,作为一般土地买卖的依据。对此,我国可以效法,在我国公布的“公示房地产价”,不应当只是一种宏观调控价,或者说是“中间价”,同时,还应当有最低价和最高限价的规定。这样做至少有以下三个优点:一是体现国家对房地产市场的必要干预;二是为土地和住宅的使用者提供可供参照的价格信息,平衡他们提心吊胆的购买心理;三是防止暴跌和暴利行为。

其次,可以将《行政许可法》适用于房地产市场宏观调控。《行政许可法》第十二条规定:“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等,需要赋予特定权利的事项,”“可以设定行政许可。”《行政许可法》第六十七条规定:“取得直接关系公共利益的特定行业的市场准人行政许可的被许可人,应当按照国家规定的条件,向用户提供安全、方便、稳定和价格合理的服务,并履行普遍服务的义务;未经作出行政许可决定的行政机关批准,不准擅自停业,歇业……被许可人不履行前款规定的义务的,行政机关应当责令限期改正,或者依法采取有效措施督促其履行义务。”按此法,我国城市房地产行业,从事“有限自然资源开发利用、公共资源配置,”“直接关系公共利益,”理应被认定为“行政特许行业”,如果政府实施城市房地产特许经营制度,可以依法招标政府人居房产修造,从而取得政府的行政特许收益。此种收益,与现今政府招标、拍卖城市土地比较,克服了政府招标、拍卖城市土地与《中华人民共和国宪法》第十条的法律冲突,关键是行政特许收益是政府可以控制的,克服了房地产企业与公权力具体操作人对有限资源开发利用领域的价格颠覆。

2清除垄断市场和权贵市场

胡鞍钢根据政府部门公布的查处情况,概括为10类系统性腐败经济损失,仅1999-2001年期间,这一损失平均每年占GDP的14.5%。2005年中国GDP总量是17万亿元人民币,经济增长部分是1.6万亿元人民币:腐败资金规模,按照最保守的GDF的10%计算,应该是1.7万亿元人民币。这些资金的主要部分投入到房地产市场,那些大大小小的腐败官员在迈阿密、北京、上海各买上一套房,就足以支撑中国的房价高悬于天。近日王石”正因为大部分房子被富人买走所以房价才高”的言论,倒是一语中的。而更能体现房地产业权贵市场本质的是,连本应起社会保障作用的经济适用房都成为权势阶层的投机砝码,低买高卖。一个健康的市场最后所得到的必定是均衡价格,并且自然形成消费市场从高到低的梯度分布。一旦某个市场不顾当地的工资物价水准长时期高高在上,这个市场是不是真正币场化的市场就可以打上一个大大的问号。有时市场化幌子不过是为了固化行政力量对资源的垄断。譬如,当土地、上游产业定价权以及对于消费者的引导权都操纵在政府或者官商手中,那么这些人就理所当然成为市场唯一的决定力量。由此推导出的结论只能是:此轮宏观调控对房地产之所以成效不彰,并非市场经济规律或者宏观调控手段失灵,而是在採层次上遭遇强力抵制。垄断市场与权贵市场不除,房地产业不可能迎来真正的市场化时代。

3落实问责制度

2007年7月12日,在国务院新闻办举行的新闻发布会上,国家土地副总督察甘藏春称,从涉及违法的用地面积来看,非法批地的案件,占用涉及土地面积的80%,主要是地方政府和涉及政府为违法主体的案件,用地面积为80%,以公民、个人或者企业违法占地的面积是20%。对于地方政府违法行为如何问责?最直接的体现是对一把手的“问责”。按照一般意义的理解,“问责”有狭义和广义的区别。狭义的问责,仅指一种制度。是2004年《党政干部辞职暂行规定》发布实施以来开始的。该“规定”第15条明确:因工作失职、引发严重的群体事件、造成严重后果或决策失误造成重大经济损失等9种行为,负有直接责任的领导干部应当引咎辞职。如果本人不主动辞职,上级党委应责令其辞职。而广义的“问责”,则是对领导干部过错的一种责任追究,包括给予党纪、政纪处分,或被追究刑事责任。相比而言,公众更加关注的是广义的问责。对于政府严重的土地违法行为,我国《刑法》第410条有明确规定:国家机关工作人员,滥用职权,非法批准征用、占用土地,情节严重的,处3年以下有期徒刑或拘役。最高人民法院2000年6月19日发布的关于“审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释”指出:《刑法》第410条的“情节严重”的标准是:非法批准征用、占用基本农田10亩以上,基本农田以外耕地30亩以上,其他土地50亩以上。然而,在我们的现实生活中,相当多的违法占地案件,其数量动辄就是几百亩、上千亩甚至更多。我们所看到的处理结果,多是给予有关人员党纪、政纪处分或者通报批评,很少有被追究刑事责任的;还有更多的违法占地案件,被揭露出来以后,则是“暂停施工、补办手续、限期改正”,一些地方政府的责任者连党纪、政纪的责任也不追究,有的还被提拔、重用。这样的对一把手的问责方式,怎能让人信服?在我国经济高速发展的同时,土地违法、环保违法的社会成本越来越高,对地方一把手违法行为进行法律追究,将会产生强大的警示作用,进而维护法律的尊严和社会的公正。

房地产市场调控法理责任编辑:刘老师    阅读:人次