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社会资本合作模式工作意见

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为鼓励社会资本参与我县公共服务领域投资运营,提高公共产品供给质量和效率,促进政府职能转变,根据《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行〈关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知〉》、《省人民政府办公厅转发省财政厅发展改革委人民银行分行〈关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见的通知〉》(鲁政办发〔2015〕35号)等文件精神,结合我县实际,现就推广运用政府和社会资本合作模式提出以下意见。

一、充分认识推广运用政府和社会资本合作模式的重大意义

推广运用政府和社会资本合作模式,是公共服务供给机制的重大创新,有利于盘活社会存量资本,激发民间投资活力,增强经济增长动力,促进经济结构调整和转型升级;有利于简政放权,减少政府对微观事务的直接参与,实现政府职能转变,提高公共服务的效率与质量;有利于创新财政投入和管理方式,拓宽城镇化建设投融资渠道,减轻即期财政支出压力,平滑年度间财政支出波动,防范和化解政府性债务风险。

二、准确把握政府和社会资本合作模式的总体要求

(一)基本原则

1.依法合规、规范运作。严格贯彻执行中央、省市有关推广政府和社会资本合作的法律法规规章和政策,依法规范运作,明确全生命周期管理要求,保护参与各方的合法权益。

2.平等协商、重诺履约。政府和社会资本方法律地位平等、权利义务对等,必须树立契约理念,坚持平等协商、互利互惠、诚实守信、严格履约。

3.加强监管,公众受益。加强政府监管,建立绩效评价机制,促进社会资本竞争和创新,提高公共产品和服务的质量,确保公共利益最大化。

4.积极稳妥,防范风险。既要积极探索运用政府和社会资本合作模式新建或改造一批基础设施或公共服务项目,又要充分考虑财政承受能力,防范政府支付风险。

(二)适用范围。政府和社会资本合作模式主要适用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高的基础设施及公共服务领域。主要包括:能源、交通运输、市政工程、水利、农业、林业、科技、生态环保、医疗卫生、养老、教育、文化、保障性安居工程、新型城镇化建设等公共服务领域。新建项目应优先考虑采用政府和社会资本合作模式建设;已建成的基础设施或已有的公共服务,鼓励通过政府和社会资本合作模式,盘活存量资产、化解政府债务、改善公共服务质量。

(三)操作模式。对于具有明确的收费基础,并且经营收费能够完全覆盖投资成本的经营性项目,经法定程序批准,可通过授予特许经营权,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进。对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的准经营性项目,可通过补贴部分资金或直接投资参股等措施,采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的非经营性项目,可通过政府购买服务,采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。

三、依法依规加强政府和社会资本合作项目全过程管理

(一)精心做好项目识别。

1.积极发起与筛选项目。政府和社会资本合作项目由政府或社会资本方发起,以政府发起为主,应符合我县经济社会发展总体规划。县财政、发改等部门应负责向行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中积极遴选潜在项目,按照政府和社会资本合作模式进行培育,并报送财政部门纳入政府和社会资本合作项目储备库。社会资本可以以项目建议书方式向行业主管部门推荐潜在的政府和社会资本合作项目。

2.扎实做好评估论证。按照财政部《政府和社会资本合作物有所值评价指引(试行)》要求,着力做好物有所值评价工作,确保从项目全生命周期看,采用政府和社会资本合作模式后能够提高服务质量和运营效率,或者降低项目成本。对于政府付费或补贴的项目,要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出责任,进行财政承受能力论证,统筹测算、评估和控制项目的财政支出责任,切实防范财政风险。通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目,方可进行项目准备。未通过评价和论证的项目,不宜采用政府和社会资本合作模式。

(二)全面做好项目准备。

1.编制实施方案。通过评价论证的项目由县政府授权指定项目实施机构。项目实施机构应根据前期论证情况,组织编制采用政府和社会资本合作模式的初步实施方案,依次对项目概况、项目运作方式、交易结构、风险分配基本框架、合同体系、监管架构、采购方式选择等方面进行介绍。

2.审核实施方案。财政部门(政府和社会资本合作中心)应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力验证,通过验证的,由项目实施机构报县政府批准后实施。县财政、发改部门应会同行业主管部门等建立项目联评联审机制,对项目审批、立项和初步实施方案进行联合评审和验证。

(三)规范项目采购流程。

1.择优选择合作伙伴。财政部门(政府和社会资本合作中心)要严格执行《中华人民共和国政府采购法》、财政部关于印发《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法的通知》(财库〔2014〕215号)等规定,依托政府采购信息平台,及时、充分地向社会发布政府和社会资本合作项目采购信息,充分引入竞争机制,合理运用公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商等采购方式,依法选择专业资质好、技术能力强、管理经验丰富的合作伙伴,确保项目实施质量。

2.细化完善合同文本。项目采购完成后,项目实施机构与中选社会资本按照平等协商原则签署项目合作合同。财政部门(政府和社会资本合作中心)要会同行业主管部门、专业技术机构,按照《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》要求,科学设计合同条款,合理确定合作双方的权利与义务,实现责权利对等。合同中应明确项目的产出说明和绩效要求、收益回报和风险分担、定价调整和争议解决、及合同变更、临时接管、退出安排等关键环节,确保合同内容全面、规范、有效。

(四)依法规范项目执行。

1.成立项目公司。社会资本应按照合同约定按时、足额出资设立项目公司,负责项目的投融资建设和运营管理,提供安全、优质、高效、便利的公共服务。县政府可指定相关机构依法参股项目公司,但政府在项目公司中的持股比例应当不超过20%,且不谋求控股地位。项目公司成立后,项目实施机构应与项目公司重新签署项目合同,或签署关于承继项目合同的补充合同。

2.履行项目合同。项目公司严格按照合同约定组织项目建设和运营,提供安全、优质、高效、便利的公共服务。行业主管部门、项目实施机构要加强对项目产品或服务质量的监管,建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的“全生命周期”绩效管理机制,定期对项目的实现程度、运营管理、公共服务质量、公众满意度等进行评价,并报财政部门备案,将绩效评价结果作为付费与调价的重要依据。政府有支付义务的,财政部门要根据合同约定和绩效评价指标履行支付责任,并执行约定的奖励条款或惩处措施。

3.健全运行机制。要建立健全规范的定价调整机制,既要保证公共服务质量、确保公共利益,又要保障社会资本长期合理回报。健立有效的合同争议解决机制和灵活的合同变更调整机制,保持公共服务的持续性和稳定性。

4.做好中期评估。项目实施机构应树立“全生命周期”管理理念,每3-5年对项目进行中期评估,重点分析项目运行状况、财务管理状况和项目合同的合规性、适应性和合理性,及时评估已发现问题的风险,制定应对措施,并报县财政部门(政府和社会资本合作中心)备案。

(五)妥善进行项目移交。项目期满,项目实施机构应根据政府授权,按照合同约定的移交形式、补偿方式、移交内容和标准,认真及时做好项目接管,保障项目设施持续运行,保证公共利益不受侵害。县财政部门(政府和社会资本合作中心)要会同有关主管部门做好移交资产性能测试、资产评估和登记入账等工作,并按照国家统一的会计制度进行核算,在政府财务报告中进行反映和管理。

四、加大政策支持力度

(一)健全财政管理制度。县财政部门要统筹评估和控制项目的财政支出责任,切实防范财政风险。针对政府付费、使用者付费、可行性缺口补助等不同支付机制,将项目涉及的运营补贴、经营收费权和其他支付对价等,纳入年度预算、中期财政规划统筹安排,在政府财务报告中进行反映和管理,并向本级人大或其常委会报告。原则上,每年度预算安排的全部政府和社会资本合作项目支出,不得超过全县一般公共预算支出的10%。

(二)简化项目审核流程。进一步减少政府和社会资本合作项目审批环节,建立项目实施方案联评联审机制,提高审查工作效率。有关部门在规划选址、项目审批、土地供应、环评审批、节能评估审查等方面要对政府和社会资本合作项目予以优先支持,项目合同签署后,可并行办理必要的审批手续,要简化办理手续,优化办理程序,主动加强服务,对实施方案中已经明确的内容不再作实质性审查。

(三)加大财税支持力度。

1.用好用足国家现行各项扶持政策。积极争取中央省市政府和社会资本合作以奖代补奖励资金,补贴项目前期评估论证费用;充分利用省市政府和社会资本合作发展基金及各类股权投资引导基金参与项目建设,拓宽项目融资渠道,提高项目融资的可获得性。落实和完善国家支持公共服务事业的税收优惠政策,公共服务项目采取政府和社会资本合作模式的,可按规定享受相关税收优惠政策。

2.积极探索财政资金撬动社会资本参与政府和社会资本合作项目的有效方式。对于政府和社会资本合作项目,县级财政资金予以优先支持。在承担有限损失的前提下,积极尝试探索与具有投资管理经验的金融机构共同发起设立县级政府和社会资本合作发展基金,发挥财政资金的引导示范效应,引导民间资本积极投向基础设施和公共服务领域。充分依托、利用各类产权、股权交易市场,为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。

(四)多种方式切实保障项目建设用地。实行多样化土地供应,对符合《划拨用地目录》的建设项目,可按划拨方式供地,划拨土地不得改变土地用途。采取租赁方式取得土地使用权的,租金收入参照土地出让收入纳入政府性基金预算管理。以作价出资或者入股方式取得土地使用权的,应当以县政府作为出资人,制定作价出资或者入股方案,经县政府批准后实施。

五、强化保障措施

(一)加强组织领导,建立协调机制。成立县长任组长,有关副县长任副组长,相关部门主要负责同志为成员的县推广政府和社会资本合作模式领导小组,负责全县政府和社会资本合作工作的统筹协调、督导调度等工作。领导小组办公室设在县财政局(政府和社会资本合作中心),负责政府和社会资本合作项目推进工作。各有关部门要加强协调配合,各负其责、协同推进。财政部门(政府和社会资本合作中心)要会同发改等有关部门,加强政策沟通协调和信息交流,履行政策制定、规划指导、识别评估、项目储备和申报、信息管理、宣传培训等职责。教体、科技、民政、国土、环保、住建、交运、水务、农业、商务、文化、卫生计生等行业主管部门,要结合本行业特点,积极运用政府和社会资本合作模式提供公共服务,在各自职责范围内参与项目过程管理,依法履行监督管理职责。

(二)加强宣传培训。新闻、宣传部门要通过电视、报纸、网络等媒体开展广泛宣传,扩大政策知晓度,回应社会关切,宣传先进典型,凝聚舆论共识,营造形成全县推进政府和社会资本合作工作的良好氛围。坚持“请进来”和“走出去”相结合的方式,积极邀请国内知名专家学者,做好政策解读,强化业务培训,不断提高相关部门工作人员的政策理论水平、业务操作能力和实践运用能力。

(三)抓好项目储备和推介示范。积极利用财政部政府和社会资本合作综合信息平台,建立县政府和社会资本合作项目储备库,财政部门(政府和社会资本合作中心)要加强项目跟踪调度,动态掌握项目进度,及时更新项目信息。大力开展项目推介,对项目前期准备工作成熟的项目,及时向社会公开推介,吸引社会资本投资,加快推进一批政府和社会资本合作项目落地实施。积极培育典型,筛选出一批运作规范、规模较大、合同清晰的项目,争取申报进入中央、省、市政府和社会资本合作示范项目库,发挥示范带动作用,取得上级有关政策扶持,促进我县政府和社会资本合作工作顺利开展。

社会资本合作模式工作意见责任编辑:杨雪    阅读:人次