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养老服务供求失衡问题及对策

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[摘要]我国养老服务体系形成于社会转型、体制转轨的特殊时期,在一个由行政垄断政策供给和主导制度变迁的框架内,引入社会资本进行市场化改革,成为新时期、新常态下一项重大课题。从公共经济学视角分析,养老服务供求失衡问题有体制、法制、经济和文化等多方面的原因。解决养老服务供求失衡问题,必须采取加大政府投入、完善法制、产业融合、开发市场、商业创新等措施,建立供求交互作用下的养老服务供给模式。

[关键词]养老服务;供求;政府;市场化

一、问题缘起

我国已步入老龄化社会,呈现出五大特征:总量大、增速快;高龄、失能、空巢化人口比例高;未富先老、未备而老;经济水平不均衡、空间分布差异大;家庭养老功能弱化。在现实国情下,老龄人口衍生出医疗护理、生活照料、权益保护、文教娱乐、金融服务等多种需求。面对养老需求,我国社会保障制度尚不健全、医疗护理供给不足,既迫切需要健全养老服务体系,又需要进行结构性调整。我国社会要适应从年轻态社会步入老龄化社会转变,加快发展养老服务业成为国家应对人口老龄化问题的战略需要。养老服务属于第三产业,是一个特殊、永恒的行业。中国是世界上人口最多的国家,拥有全球最大的养老服务市场。养老服务需求(包括生活照料、医疗卫生、康复护理等),既与社会发展水平和精神文化相关联,又与市场经济改革和消费者主权相联系。前者要求方便、快捷、尊重传统、抒发亲情,后者要求质优价廉、诚信经营、公平竞争、自由选择。我国养老服务体系形成于社会转型、体制转轨的特殊时期,在一个由行政垄断政策供给和主导制度变迁的框架内,引入社会资本进行市场化改革,成为新时期、新常态下一项重大课题。养老与教育、医疗、殡葬等行业一样,关乎社会民生的基础保障。中央各部委及地方各级政府相继出台了一系列促进养老服务业发展的政策文件,但是在发展过程中暴露出诸多问题,迫切需要实践总结和理论指导。养老服务供给模式及作用,属于公共管理学研究范畴,养老问题由于受研究视角所限,视域囿于社会保障一隅之见,论域所及止于政府治理一家之说,难以摆脱行政运作的思想窠臼,缺乏跨学科综合研究。从公共经济学视角,对养老服务的体制成因、法制原因、经济动因、文化诱因进行系统分析,论证养老服务供给对经济发展、政府治理、社会福利以及消费者权益的作用与影响,探讨需求外因与财政内因的交互作用下制度设计及供给模式,因而具有研究价值和现实意义。

二、养老服务经济属性的认识

养老服务(公共产品)作为公益事业运作具有“外部性”,回报与付出难以匹配,仅靠利益驱动往往造成“搭便车”,陷入“市场失灵”困境;“从摇篮到坟墓”由政府包办、行政运作,不仅高耗低效,还会导致权力寻租、诱发腐败,面临“政府失灵”之虞。所谓“失灵”,是指无法有效率地分配商品和劳务。市场机制提供公共产品存在失灵,政府提供私人产品存在失灵,养老服务经济属性决定了其供给模式。事业依靠政府、产业交由市场,成为共识。但是,学术界对养老服务供给的政府职责和市场作用认识模糊。从法学、社会学角度分析,养老服务具有基本保障功能,属于公共产品;从经济学角度看,养老服务具备市场性、产业性特征,属于私人产品。养老服务作为私人产品,完全交由市场提供,势必造成鳏寡孤独废疾者皆无所养,政府本应承担的社会保障职责转嫁给社会,政府职能缺位;养老服务作为公共产品,完全依靠政府包办,“一刀切”式的供给模式无法兼顾各种养老服务需求。在我国,大多数地区经济发展水平不平衡,存在地域之别、城乡之分。实现公共服务均等化,政府只能致力于建立覆盖全国的养老服务体系和普惠性社会保障制度,而不是将各种资源统统纳入到医养供给中,提供全方位、无差异、统一的养老服务。当前,政府对养老服务供给的职责不清,主要表现在:一方面,从中央到地方各级政府不断加大对养老服务的投入,各类养老站点的数量在不断增加;另一方面,高龄、失能、经济困难的老年群体急迫关切的家庭养老、社区养老的需求长期得不到满足,而低水平、重复性、单一化的养老服务又相对“过剩”,造成供给与需求之间质和量的失衡。从我国养老业发展历程来看,养老服务作为公共产品与私人产品不仅同时存在,而且在形态上也经常“混合”出现。从社会治理的角度分析,具有多重属性的养老服务的供给更需要政府和市场耦合作用。我国养老服务供给能力、质量水平与需求之间的矛盾为什么现阶段尤为明显?这是伴随社会发展节奏加快,现代养老理念不断深入和养老产业化经营向纵深推进使然。

三、养老服务供给模式的探索

目前,世界各国养老服务大多采用市场型供给模式,我国采用政府型供给模式脱胎于计划经济。伴随市场经济改革的不断深入,养老服务体系、管理体制、运行机制的深层次问题日渐显现。政府和市场是资源配置的两种基本方式,决定经济运作的动态和社会发展的进程。二者在市场经济中的关系和作用,一直以来学术界众说纷纭。从宏观治理来看,养老服务包括养老服务事业和养老服务产业,养老服务供给由福利性基本养老服务和享受型个性养老服务组成。前者致力于保障所有老年群体晚年生活保持在底线水平之上,给予全体老年人享受同等质量基本养老服务平等机会,公共服务均等化以使老有所养、贫有所济,政府是社会责任主要承担者;后者致力于多样化、差异化、个性化养老服务供给,为处于不同需求层次的老年群体提供更具针对性的服务,这一类服务超出了公共服务的范围,由企业和社会组织在市场机制下基于竞争关系来提供。从微观管理而言,遵循需求导向、效用最大化、社会与经济效益相结合原则,针对不同经济水平的老年群体及其不同消费偏好,以政府为主导、家庭为核心、社会养老机构为运作平台,建立免费和收费方式相结合、高中低档次服务相配套、不同价位互为补充的多层次供给模式。这种模式根据市场需求变化,可以及时调整服务项目,通过责任主体的分工合作和服务对象、方式、内容的组合,实现服务功能的整合,从而兼顾“平等消费”与“选择性消费”,满足不同层次老年群体的各种大众化和个性化的养老服务需求。基于此,政府角色更多的是“资金和政策的提供者”,承担资金筹集和规范治理职责;企业和社会组织成为主要的“服务递送者”,发挥的是养老服务直接供给、实际配送功能。由此导致政府提供公共服务的职能在减少,而对实际工作代理人(企业和社会组织)实施监督的职能却在增加。政府转变职能的理论解释是:市场的缺陷强化了政府权力,政府的缺陷体现了市场能力,政府转变职能以促进政府与市场之间达到一种最佳的平衡状态,政府通过与企业、社会组织的利益博弈、协商互助,实现公共服务供给的社会整体最优,最大限度地实现公共利益。

四、解决养老服务供求失衡的对策建议

(一)构建政府资金保障长效机制

养老服务纳入政府财政预算,形成专项资金,建立和规范资金转移支付制度;广开渠道、积极筹措,扩大福利彩票、慈善事业和社会捐赠等资金支持;加大投入力度的同时,优化资金结构,形成稳定的资金投入比例。通过扩大增量、盘活存量、优化总量,进一步促进投资主体由单一到多元,实现从单纯依靠国家财政投资向国家主导下的社会力量共同参与阶段过渡,构建以政府养老资金为基础、以社会养老制度为保障、统筹城乡一体化的财政支持长效机制,寻求保障民生和经济增长的平衡点。

(二)完善法制建设,加强行业监管

养老服务纠纷类型复杂、诱因繁多、涉及面广,养老机构在应对事态紧急、关系复杂问题时往往力不从心,导致职责不清、行动迟缓、举措失当,缺乏解决具体问题的制度安排。以《中华人民共和国老年人权益保障法》(2015年修订版)为指导,制定配套性法规《社会养老机构管理条例》填补立法空白,规范和约束经营性养老服务行为,培育公平竞争的市场环境。同时,地方政府制定养老产业发展规划,出台养老服务实施细则和管理办法。针对现实突出问题,如养老服务机构行政违法(无照经营、以医代护等)、侵害送养老人合法权益(殴打、虐待、侮辱、克扣生活待遇、降低服务标准等)、养老服务合同签订不规范等,要进一步完善法律法规体系和问题处理机制(双方协商、行政调解、法院诉讼等),加强行业监管和执法力度,使“有法可依、执法必严、违法必究”法治理念落到实处、深入人心。

(三)释放政策红利,促进产业融合

老年人口是夕阳人群,养老服务却是朝阳产业。养老产业涉及社保、医疗、保健、家政、信息多个领域,点多面广、产业链长、投资回报缓慢,通过政府补贴、投资补助、贷款贴息和税费优惠政策(减免增值税、营业税、所得税、房产税、城镇土地使用税等,公益捐助税前抵扣,行政事业性收费免征或减半等),重点扶持六大产业:老年健康管理服务业、老年康复护理业、老年家政服务业、老年文化教育业、老年宜居服务业、老年金融理财业,加快养老服务与关联产业的融合发展。围绕适合老年人衣食住行、医疗保健、文教娱乐需要,开发安全有效的康复辅具、食品药品、服装服饰、生活用具和服务产品,引导商场、超市、便利店、批发市场设立老年用品专区专柜,繁荣老年消费市场,以市场化改革促进养老服务产业发展。

(四)更新观念认识,开发养老市场

现代性的追求作为一种时代意识,更多表现为对经济利益最大化的诉求。伴随社会发展,父代逐渐将权威让渡给拥有经济实力的子代。养老居所和生活方式,也会依附子女外出务工路线进行安排。老年服务市场有潜在消费需求,而缺少消费能力。新一代的老年人收入高、观念新,有高品质养老愿望与能力,是拉动养老产业发展的主力军。分析需求端、改革供给侧,以商业创新满足刚需和挖掘潜在需求,才能更好地开发“银发经济”市场。

(五)深化市场改革,鼓励商业创新

市场总是不缺乏商业创新,例如消费养老、以房养老、智慧养老模式。消费养老是指居民在消费过程中,将商家让利行为(优惠折扣)转化为居民养老金(每笔消费通过银联渠道返点到个人养老账户)以供退休提取、养老所需,有助于居民将储蓄转化为消费,缓解养老经济压力;以房养老是指“前半生用钱买房居住,后半生以房换钱养老”,融通房产资源与货币资源提前套现,实现延续终生的现金流入;智慧养老是利用移动互联网、电子设备、云计算、物联网等实现养老产业的信息化、智能化升级。

综上所论,现代养老业作为一种商品化的以服务性为主的独立产业,需要建立政府引导、市场主导的制度安排,集聚政府与市场之力多措并举、综合施治,实现分工合作、分类供给。养老业作为事业运作或产业发展,不单是政府与市场之间选择行为形成的结果,更多的是一个改造和建立过程。因此,建立“简政放权、管办分离、分类供给”顶层设计理念,论证多元投资、多方参与、多维合作协同供给模式,提供全方位、多层次、可持续的社会基本保障,构建适应现代生活、兼具中国文化的养老服务多元供给格局。人类繁荣归因于社会分工与合作,从微观选择到宏观调控,政府与市场两种资源配置方式有条不紊地将纷繁复杂的现代社会生活勾勒出规律的线条,将无序的人类行为进行理性阐释和人文诠释。深化养老服务业市场化改革,必将是老年群体晚年生活的福音、和谐社会的基石。

参考文献:

[1]邹文开,赵红岗,杨根来.养老蓝皮书:中国养老产业和人才发展报告(2014-2015)[M].北京:北京师范大学出版社,2015.

[2]倪东生,张艳芳.养老服务供求失衡背景下中国政府购买养老服务政策研究[J].中央财经大学学报,2015(11):3-13.

[3]张艳芳.促进养老服务供求均衡的中国政府购买养老服务政策研究[J].西北人口,2016,37(1):87-93.

作者:顾笑然 单位:山东管理学院

养老服务供求失衡问题及对策责任编辑:张雨    阅读:人次