社区养老服务探讨（4篇）范文

第一篇：社区养老服务设施现状及改进

【摘要】通过对南京市7所代表性的社区养老服务设施进行实态调查，发现其在内部功能、空间质量、交往空间、室内外环境等方面存在诸多共性问题。就此提出加强设施功能复合性设计、完善适老性设计、创造交往空间、引入生态技术策略、强化室外环境的分区与细部设计等设计改进策略。以期为今后养老设施的建设与规划提供借鉴。

【关键词】社区养老；服务设施；实态调查；设计改进策略

1引言

相比机构养老，社区养老呈现出众多优势：充分体现“老有所居”的内涵；延续了老年人的“家庭”生活方式；满足老年人养老生活中不可或缺的地缘、亲缘社会关系。社区养老服务设施需要对自理、介助、介护等不同老年人群体的养老需求及其身体衰退和生理、心理状况以及养护方式，进行个性化、人性化设计，切实保证老年人的基本生活质量。而南京市目前出现的社区养老服务设施类型是否局限为居家养老服务中心和托老所，空间使用情况如何？现有设施是否能够满足老年人日益增长的需求？要回答上述问题需进行深入的调查，发现共性问题，才能更好地提出设计改进策略。

2南京市社区养老服务设施现状调查

2.1案例选择

通过对比，笔者选取了南京市几个代表性的社区养老服务设施。3A级居家养老服务中心4个：雨花台区景明佳园爱之光居家养老服务中心(A)、鼓楼区心贴心老年人服务中心(D)、浦口区银杏树老年人服务中心(F)，江宁区成山社区居家养老服务中心(G)；城市小型托老所2个：景明佳园爱心托老所(B)、戴家巷金色阳光老年公寓(C)；老年人日间照料中心1个：金陵新六村社区家庭服务中心(E)。基本上涵盖南京市几个典型的社区类型：廉价经济社区（A、B）、中低档社区（C）、中档社区（D、E、F）和中高档以上社区（G）。区位分布涵盖城南、城市中心城区、江北、东南等片区。经营模式也各具特色。总体来说，在规模、区位、运营，服务内容上呈现多样性和差异性。

2.2案例分析

2.2.1空间功能的复合性

设计缺失社区养老服务设施在实际运营中功能存在不同程度的缺失。如托老所（B）以生活服务用房为主，只提供全托服务，日托和临时寄养在实际运营中并不存在；社区居家养老服务中心（A、D、F、G、E）则出现功能用房配置不均，功能单一、混置的现象。银杏树老年人服务中心将大部分娱乐和保健康复用房改为老人休息室，使室内环境通风采光差、老人居住标准降低。笔者认为，排除场地紧张的因素外，南京市社区养老服务设施纯粹的功能分区、无视各功能空间的相互依赖和关联也是设施功能比例严重失调，利用率不高的原因所在。

2.2.2适老性设计匮乏

调查显示大部分服务设施适老性设计匮乏。南京市社区养老服务设施的用房来源大部分由社区提供或住宅底层改造。这些建筑在设计起初并未专门考虑老年人，所以，不利于改造或无法舒适的为老人提供生活、娱乐等服务空间；另外，在实际运营中，政府资助对象主要为老年人，对于机构运营并无过多资金支持，所以，造成机构因自负盈亏而忽视适老性设计的现象。此种现象并不仅仅是机构不重视，我国现行的四个住宅设计规范中只有《老年人居住建筑设计标准》是专门针对老年建筑，但并未考虑住宅的长远利益，而《住宅通用设计》（美）、《应对长寿社会的住宅设计指南》（日）适用对象为所有人，能够适应老龄化的发展。

2.2.3交往空间的缺失

使参与者熟练掌握生活技能，让其再扮演类似的社会角色，这属于医学中的“职业疗法”。而能提供此类活动的场所主要集中在餐厅、厨房、走廊、楼梯电梯等候区、不同类型的活动空间等区域。单一且大型的多功能厅并不能满足老人的多样需求，大部分行动不硬的的老人能够支配的设施空间就仅限于床位及其附近区域，比如，爱心托老所仅仅1m的走廊两侧排列老人休息用房，内部的交流空间几乎为零。大部分社区养老设施基于安全考虑，限制老人外出活动，室内通常设置一间多功能室，类型单一。而与老人交流发现，这种持续不断的低刺激和低压力反而容易使他们变得抑郁、焦躁不安。

2.2.4生态技术的缺失

社区养老服务设施应贯彻执行节约资源和保护环境的国家政策，遵循可持续发展理念。老年人随着年龄的增长对环境的适应能力逐渐减弱，对建筑室内环境的要求较高，保证养老服务设施休息室和主要公共活动用房充足的日照和良好的通风对老年人身心健康尤为重要。南京市现有的社区养老服务设施在生态技术的利用上几乎为空白状态。

2.2.5室外环境缺乏人性化设计

社区居家养老服务中心大部分为社区提供用房，位于2层以上的设施一般与其他用房共用出入口，设施入口处有共用停车场地，无专门为老年人设计的活动院落和健身休息设施；位于底层的机构设置简单院落。另有入口空间充当活动区域和临时就餐点。整体而言，南京市社区养老服务设施户外环境设计粗糙，直接阻碍老人自发性活动的产生。

3南京市社区养老服务设施设计改进策略

3.1加强设施功能的复合性设计

1）空间复合：调查发现，南京市部分社区养老服务设施将餐厅与多功能厅结合，这是考虑老人不同时域期间活动类型差异性的表现，因此在保证各使用空间主体功能相对独立的同时，考虑类似或相关功能兼容的可能性，可激发室内外空间多元的使用方式。

2）时间复合：将不同功能空间按老人在同一时域的使用情况并置整合为一个新的空间整体，或将彼此关联、紧邻布置，在缩短老人活动流线的同时，也可减少不同人员活动流线交叉的频次。

3.2完善适老性设计

1）在住宅建筑设计初期，可参照国外住宅通用设计，或依照《老年人居住建筑设计标准》做潜伏性设计，扩大适用人群，减少建筑成本。

2）适老性设计现状图,完善相关细节设计:完善步行交通流线，人车分流；设计无高差的水平交通系统，或在有高差的地方设置安全标识，安装坡道等无障碍设施；控制路面的材质肌理和宽度、坡度，使其更适于老年人行走和轮椅的安全通行；增加建筑内部的连续导向标识；配置安全与监控系统，保证老人活动的安全性。

3.3创造更多的交往空间

1）增加室内外过渡空间：适度引入不同空间类型，创造多层次交流空间。

2）设置反应老人“喜坐”的坐息空间∶在建筑入口、走廊、楼电梯等候区设置连续的休息点，采用适当的手段分割，形成边界效应，对于老人来说意义重大。

3）完善步行空间：老人主要靠步行完成相关活动，因此，步行区在满足无障碍设计时，也要避免大量笔直单调的区域出现。尺度适宜、导向清晰、适当变化的场所更有利于老人日常活动的发生。

3.4引入生态技术设计

南京市社区养老服务设施大多为小规模的建筑类型，本着经济原则应结合建筑自身大量引入被动式生态技术。

1）在老人居住建筑南向外窗设置外遮阳设施，或采用绿化遮阳等方式。

2）可利用采光井或管道采光的方式为建筑引入自然光以改善部分设施因用地紧张，改造后采光不足的现象。

3）对于建筑采用内走廊而造成的通风问题，在中部打断既增加交流休憩空间，也利于建筑的采光通风。

3.5强化室外环境的分区与细部设计研究发现，老年人倾向于在室外绿地、健身场所、和同龄人进行交流，因此，设施要设置必要的室外交流空间，为老人创造积极的活动场所。

1）整合绿化用地、室外和后期服务场地，合理功能布局以方便管理。

2）活动场所尺度适宜，合理布置园林景观，重视组团绿地的精心设计。如结合儿童活动区布置老年人活动场所。

3）活动场地动静分区：动态活动区地面保障无障碍设计到位，其最好提供绿荫和坐处，方便老人临时休息。静态活动区可利用户外走廊、灰空间、绿化、建筑外缘平台等形成坐息空间，形成“观望区”，方便老人在此观察动态区域发生的活动，从而形成“活动的发生是因为有活动发生”的良性循环。动静两区应保持适当距离，避免形成干扰。另外场地朝向适宜，保证日照充足。

4结语

笔者通过时态调查，发现南京市社区养老服务设施在运营管理和设计方面存在诸多现实矛盾，有“数”的优势，也有“质”的缺陷。据2016年南京统计局数据显示，截止“十二五”末，南京市已建成城乡居家养老服务中心1200家，其中3A级标准为186家，然而大部分机构提供的服务仅停留在文娱和就餐上，并不能充分发挥社区养老的实际意义。社区养老服务设施的增建、配建、改造围绕上述问题还可以多角度、多学科地展开进一步的深入研究。

【参考文献】

[1]DB11/1309—2015社区养老服务设施设计标准[S].

[2]唐晓岚.城市居住分化现象研究对南京城市居住社区的社会学分析[M].南京：东南大学出版社,2007.

[3]刘建兵.老年养护建筑复合化设计研究[D].郑州：郑州大学,2014.

[4]（丹麦）扬•盖尔（JanGehl）.交往与空间[M].何人可，译.北京：中国建筑工业出版社，2002.

[5]张剑敏.适宜城市老人的户外环境研究[J].建筑学报,1997,（9）:11-21.

作者：宋利红，丁炜 单位：南京工业大学建筑学院

第二篇：社区养老服务支持居家养老浅谈

摘要：随着我国人口老龄化逐年加剧，养老问题备受关注。2003年大连首创居家养老模式，现如今居家养老逐渐成为社会养老模式的潮流和趋势。居家养老模式的完善离不开社区养老服务的支持，本文对我国居家养老模式及社区养老服务现状进行分析，对完善社区养老服务以支持居家养老提出建议。

关键词：人口老龄化；社区养老服务；居家养老

一、居家养老现状

根据养老场所不同，社会养老模式大致可分为家庭养老和机构养老两种。家庭养老是我国传统的养老方式，时代在发展，居民生活方式发生改变，机构养老逐渐进入大众的生活并被普遍接受。时至今日，我国人口老龄化问题严重，其中不乏需要照料又缺乏家庭养老条件的“三无老人”和“空巢老人”。面对庞大的老年人口机构养老承载量不足，而老人本身又往往排斥离开家庭或无力支付机构养老的高额费用。在此背景下，2003年大连市沙河口区首创了居家养老的新模式，实现了对传统家庭养老模式的填补与拓展，提出了依托社区服务解决养老问题的新思路。所谓家庭养老，是指由老人自己、配偶以及子女来提供养老服务，照顾老年人日常生活起居，将老年人物质生活需要、日常生活照料和精神生活慰藉完全依托于家庭。而居家养老则是在我国空巢老人不断增加的情况下对家庭养老的延伸，是一种以家庭为核心、以社区为依托、以专业化服务为依靠的养老福利模式。居家养老是家庭养老与社区服务相结合的产物，它需要以国家制度政策法律管理为保障，以社会养老服务网络为基础，是未来社会养老方式的主流模式。居家养老服务从本质上属于公共福利性服务的范畴，是建立完善社会养老保障体系的必要补充。主要是由政府购买推动，由社区服务支持，由老年人自行购买，政府给予适当补贴。2008年政府推进《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，其后在2011年将“发展居家养老服务”写入“十二五”规划。推动居家养老发展已经成为我国政府重点强调的解决老龄化问题的途径。

二、我国居家养老现有城市实践

（一）大连模式。大连是最早采用居家养老模式的城市，早在2003年，大连市沙河口区便开始大范围推广居家养老模式。大连采取的是组织培训大龄失业女工成为专业养护员进入空巢老人家中提供服务。这种做法同时解决了两个社会弱势群体的问题，但失业女工素质参差不齐、缺乏专业技能使得这一模式下的居家养老难以进一步发展。

（二）武汉模式。武汉的居家养老模式以武汉市百步亭社区的“情暖空巢服务队”为代表，充分发挥志愿者这一群体的作用，号召全市67万名社区志愿者与空巢老人结对子，提供以精神慰藉、照料陪护为主的居家型敬老爱老服务。但志愿者同样存在水平不一的问题，且志愿者群体流动性强，使得结对子项目难以保证长期稳定地持续下去。

（三）昆明模式。昆明市在老年人居住相对集中的西山区棕树街道办事处建立“昆明市社区居家养老服务中心”，并支持企业进入社区兴办养老服务产业。由企业的专业护理人员为居家养老的老人提供护理服务，提升老人生活品质，在推进居家养老的过程中充分利用企业的力量，着力建设全国首个将护理理念纳入养老的专业养老服务平台，走可持续发展的产业化道路。

（四）上海模式。上海是我国最早进入老龄化社会、老龄化程度最严重的城市之一。对于居家养老模式，上海市采取的是规范化、标准化的管理模式。上海市大量建立社区助老服务社、社区老年人日间照料中心、社区老年人助餐服务点、社区老年活动室等配套的社区服务设施，形成居家养老管理服务三级网络，制定严格的规范和标准以推进居家养老模式的科学、可持续发展。相比之下，从长期来看，上海模式通过社区服务来扶持居家养老的举措更有利于居家养老模式的长足发展。而大连、武汉、昆明模式则是提供了一个将居家养老与社会其他群体相结合，从而减少政府购买养老服务负担的新思路。

三、当前社区养老服务支持居家养老存在的问题

我国从20世纪80年代起开始建设社区养老机构，目前大中城市的社区养老服务已经形成了具有一定规模的设施服务、定点服务、上门服务形式多样化，生活、娱乐、医疗全方位覆盖的良好格局，为居家养老模式的出现及起步奠定了坚实的基础，提供了基本的服务平台。现有的社区养老服务以社区活动中心和社区医疗服务为主，为居家养老的老年人提供了精神娱乐和生理健康的保障，是居家养老得以初步建立的基础条件。而我国现有的社区养老服务对于有力地支持居家养老模式的需求仍存在许多不足之处。

（一）现有社区养老服务缺乏统一指导。目前，普遍的社区养老服务没有形成统一规划，多数社区选择以设施服务为主，停留在为老人提供服务场所，而不是主动为居家养老的老人提供服务。这种缺乏主动性的设施服务往往存在着实际效果较差的问题。另外，由于设施使用率低，老年人很少接受服务，且服务辐射范围有限，设施的资源也一定程度上被浪费。这种社区养老模式对居家养老所提供的只有最基础的保障，无法对居家养老的发展提供有效支持。

（二）社区养老服务投入不足，服务人员、设备不能满足居家养老模式发展需求。由于社区自身人员有限，很难分配足够人手负责养老服务，更无法提供及时充分的上门服务。此外，有限的人员和资金也限制了服务设施设备的规模，现有设备也缺乏保养。在这种背景下，居家养老的规模和服务质量势必受到影响和限制。

（三）社区养老服务层次单一。社区养老服务作为一项社会化服务，要体现出其福利性和自助性，同时也应兼顾市场化。社区养老服务中，纯公益性的基础服务可以提供基础保障，与此同时，还需要通过不同层次的有偿服务丰富居家养老内容。现有的社区养老模式基本停留在公益性的基本保障，甚至有些地区存在着利用营利性过强的有偿服务挤兑公益养老服务的情况。这种单一或过于极端分化的服务层次使得居家养老的受众对社区养老服务产生一定程度的反感，对居家养老模式的发展有害无利。

（四）社区养老服务缺乏信息化平台。当前是一个信息化的时代，在养老服务方面，信息化平台的缺乏使得社区养老服务中心无法利用信息化平台为老人提供及时高效的点对点服务。居家养老模式下老人与社区的对接是一个关键环节，如果不能构建一个有效的信息传递与反馈平台，居家养老的发展将陷入困境。

（五）社区养老服务规范仍有待进一步完善。目前的社区养老服务没有统一的规范要求，社区养老服务中心普遍缺乏完善的制度。因此，在社区养老服务的诸多方面存在着空白，其中最主要的是服务人员资质、服务流程、服务效果反馈方面。制度是一项服务长足发展的根本，在社区养老服务缺乏制度约束的情况下，居家养老服务很难得到规范化、标准化的长期发展，长此以往将导致各社区甚至同一社区各户对居家养老评价参差不齐，影响公众对于居家养老模式的认可。

四、完善社区养老服务的建议

居家养老模式的兴起有赖于社区养老服务的支持，而居家养老要取得进一步发展，首要任务就是完善社区养老服务。

（一）发挥政府主体的指导作用，加大支持力度。社区养老服务以政府购买为主，政府应对社区养老服务设施进行统筹规划，详细考虑社区养老服务的辐射范围，确保能为居家养老提供基本保障。在此基础上，政府应积极发挥主导作用，指导各类养老服务有序进入社区，并对进入社区养老体系的第三方养老服务统一监管，引导社区养老服务健康发展。

（二）扩大服务规模，拓阔服务人员吸纳渠道。居家养老想要取得进一步的发展，必须丰富社区养老服务的内容。除了现有的医疗保障设施及老年活动中心之外，老年食堂、文化中心等全方位的服务设施也应当逐步投入建立，构建一个覆盖吃穿住用行的全方位的社区养老服务网络。同时，为了支持相应设施的建立，人员的吸纳不可或缺。在使用社区原有人员的基础上，应积极借鉴大连、武汉的居家养老模式，将社区内的失业群体、社会志愿者集体纳入到社区养老服务中来，同时也要招募一定的高素质人才，为居家养老模式的长足发展提供人才基础。

（三）形成多层次服务网络。居家养老是一种由老人自行购买、政府提供补贴的养老服务。因此，面对不同家庭情况、不同身体状况的老年人，多层次的服务网络还是有必要的。在福利性的公共社区养老服务设施之外，还应设立帮扶性服务和有偿服务。福利性服务是为全体居家养老的老人公用的最基本的养老服务；帮扶性服务则由社区成员自愿为老人提供服务，或居家老人间互帮互助；而有偿服务可以将企业引入社区养老服务，或由政府兴办，提供高质量的养老服务并适当收取服务费用。

（四）构建信息化服务平台。信息化是时代的整体趋势，社区养老服务也应引进信息化的服务平台，利用信息化平台传递速度快、范围广的优势，实现更及时、更准确、更具影响力的养老服务。通过平台实现居家养老与社区养老服务的对接，利用预约设施、呼叫上门服务等方式为居家养老模式下的老年人提供更加方便快捷的养老服务。更重要的是，居家养老最难以解决的突发疾病等问题也可以通过信息平台的紧急呼救得到一定程度的解决，更好地保障老年人的生活。

（五）制定社区养老服务管理体制，规范服务制度。当前的社区养老服务完全由各社区自发运行，既缺乏统一的运营制度又没有合理的评价标准。为了推广居家养老模式，使其可以在统筹管理下获得长足发展，与其相配套的社区养老服务必须形成规范的管理体制，对人员管理、服务流程、反馈机制做出明确的约束。制度是一项服务体系运行的保障，在统一制度的管理下社区养老服务才能高效切实地推进居家养老模式的进一步发展与推广。

五、小结

我国已经步入老龄化社会，“未富先老”、“空巢老人”等社会现象产生了一系列社会问题。在“四二一”的家庭结构及社会经济就业形势的大背景下，传统的家庭养老无法应对激增的老年人口，我国的机构养老模式也存在着先天缺陷。因此，作为一项折中的养老模式，居家养老将是我国老龄化社会未来解决老年人赡养问题的主流模式。而随着居家养老的建立与兴起，现有社区养老服务的缺陷逐渐暴露出来。居家养老需要依托于社区组织，因此居家养老模式的发展要以社区养老服务的完善为前提，只有充分完善社区养老服务才能支持居家养老模式的长足发展。

参考文献：

［1］吴卫红.居家养老模式［J］.老龄问题研究，2005.3.

［2］王承慧.全面连续、集约高效的社区养老服务设施体系规划思考［J］.城市规划，2013.37.10.

［3］俞贺楠，王敏，李振.我国社区居家养老模式的出路研究［J］.河南社会科学，2011.19.1.

［4］张倩，王芳，支瑶等.社区居家养老服务设施规划设计策略研究［J］.住区，2016.1.

［5］张奇林，赵青.我国社区居家养老模式发展探析［J］.东北大学学报（社会科学版），2011.13.5.

作者：司宇 单位：大连财经学院

第三篇：社会养老服务中的国家赔偿责任

摘要:社会养老服务多采用公私协力的方式进行，养老服务机构侵害老人人身权、财产权的事件屡有发生。虽然在养老服务中存在私主体参与，国家基于社会连带责任和国家担保责任，应当承担相应的赔偿责任，以保障老年人的合法权益。相较于通过法律解释的方式，直接适用《国家赔偿法》，借鉴行政不作为赔偿理论更能够与现行法律制度相协调。采用补充赔偿责任的方式承担国家赔偿，有助于平衡养老机构和国家之间的责任分配和承担。

关键词:社会养老服务;国家赔偿责任;国家赔偿法

我国老龄化情况严重。据统计，我国65岁以上的人口约为1．4亿，占全国人口的10%;全国各类养老服务机构34万个，床位551．4万张，每千人拥有养老床位26张。社会养老服务市场的不规范，导致各种损害老人人身、财产权利的事件时有发生。一方面，此类事件归咎于施虐者本身;另一方面，国家也应当承担相应的责任。从结果来看，对各地虐待老人事件的处理，多以处分相关责任人为主，对权益受损老人的直接救济不尽如人意。另外，国家对社会养老服务既应当承担管理、监督等责任，更应当承担国家赔偿责任，以充分保障老年人的合法权益。

一、社会养老服务中国家赔偿责任的困境与回应

不断开放的社会养老服务市场，多采取公建民营、民办公助、政府购买服务、补助贴息等公私协力的方式进行。社会养老服务承担国家赔偿责任要先解决一个首要问题，即在有私人参与的社会养老服务中，是否应当纳入国家赔偿。如果把涉及私人参与的领域纳入到国家赔偿之中，其理论依据和正当性又何在?

(一)理论困境:《国家赔偿法》的适用

国家是否应当对社会养老服务承担国家赔偿责任，在理论上是一个新问题，随着社会养老服务的不断扩展，产生了诸多问题，理论上必须对此做出一定的回应。针对由私人控制或行使的涉及公共利益的国家赔偿的研究逐渐开始出现，日本法律已经出现在食品药品公害中要求国家承担赔偿责任的判例。从我国现行法律上来看，依然面临巨大的理论困境。《国家赔偿法》明确规定了“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。基于法律规定，要使国家承当社会养老服务的国家赔偿责任，面临几个困难。首先，社会养老服务的提供机构并不是行政主体，其与老人之间的权利义务关系也并非是基于权力—权利关系形成的，而是基于合同形成的关系。其次，养老机构中的工作人员并非行政机关的工作人员，不具有行政机关工作人员的身份属性，其行为也难以纳入到《国家赔偿法》之中。再次，养老机构中发生的虐待老人的行为不是行政机关及其工作人员直接行使行政职权的行为，同样难以将之归于国家赔偿的范围。

(二)理论回应:国家的社会责任

那么，国家基于何样的理由要承担赔偿责任，是一个不得不面对的问题，对此必须进行理论上的论证和讨论。

1．基于社会连带的国家赔偿

从社会连带的观点出发，国家对公共服务负有不可推卸的义务，不仅不可做出有损社会连带的行为，还需要为维持社会连带的稳定，进而维持整个社会的稳定。狄骥认为:“公共服务的概念正在取代主权的概念。国家不再是一种命令的主权权力。它是由一群个人组成的机构，这些个人必须使用他们所拥有的力量来服务于公众需要。”(P13)进而他认为:“国家的职能活动发源于个人的意志，但是，就其目的而言，它完全是一种集体性的行动。它是一种组织和管理公共服务的集体行动。这一命题所蕴涵的必然结论就是如果这种组织和管理公共服务的活动对个人或国家之中的其他集体造成了损害，国家就应该动用公共服务的基金来修复这种损害，只要在它的行为和损害结果之间存在因果关系。”(P182－183）一方面老年人作为一个社会个体，与社会中的其他个体存在连带关系，从社会连带主义中可以推导出，包括国家在内的其他个体与个体老年人存在一定的连带关系。

“连带关系并不是行为规则，它是一个事实，一切人类社会的基本事实。”(P252)另一方面，基于国家对公共服务的义务，老年人个体的权利需要国家予以关照和保障。这样，可以建立一个简单的命题，即国家需要对老年人承担相应的义务/责任。国家需要通过各种形式提供社会养老服务，还需要提供有质量的社会养老服务，如果国家提供的养老服务，不能够满足老年人的基本需求，就难以说国家尽到了公共服务的义务。而且国家的义务和责任的内容，同时包括做出相应的行为和承担相应的赔偿责任。政府负有法定的责任去确保每一种公共服务的充分运作。因此，它(国家)可以通过命令或立法等单方行为来改变管理公共服务的规则，即使这种服务是由私人来负责提供的。当国家所制定的改变公共服务的管理规则的法律增加了作为私人的服务提供者的工作难度的时候，国家责任的问题就产生了(P191)。对社会养老服务承担一定程度的国家赔偿责任，也是应有之义。

2．基于国家担保责任的国家赔偿

随着私人不断进入公共服务领域，国家直接提供公共服务的职能在不断弱化，国家从直接提供公共服务的角色，转变为提供相应担保的角色。“当行政———通常在法律赋予的空间里为促进公共福祉而致力于将公共人物交给私人来承担时，即产生担保责任”(P163)，这意味着国家担保责任是国家治理方式的转变，而非是国家责任退减。国家担保责任的内容包括:给付不中断、维持和促进竞争、既有员工的安置、人权保障、国家赔偿等(P607－609)。基于此，国家担保责任存在于公共服务领域之中，不论该公共服务的提供者是否为私人。国家担保责任要求国家对某项公共服务的提供者设定相应的规则或规范，以保证该公共服务的提供符合公共福祉的目标。国家对公共服务有监督义务，确保公共服务的质量和公共福祉的实现。在特定情况下，基于国家担保责任，国家应当对某些由私人提供的公共服务承担国家赔偿责任。社会养老服务是国家必须承担的公共服务之一，国家为了更好地发展社会养老，不断鼓励私人进入社会养老服务市场，采用各种形式促进社会养老的广泛普及。在国家不断剥离直接给付养老服务职能的过程中，应当承担担保责任，以确保公共目的的实现。行政活动利用私法自治及私经济行为，用以促进公共目的之达成，而担保责任为此提供一个起始点(P164)。

二、《国家赔偿法》的适用路径

既然基于社会连带和国家担保责任理论，国家应当在社会养老服务中承担国家赔偿责任，如何适用《国家赔偿法》就是另一个需要认真对待的问题。可以通过两条路径加以分析:其一从法律解释的角度，用法律解释方法直接适用《国家赔偿法》，其二是基于行政不作为的国家赔偿理论适用《国家赔偿法》。

(一)直接适用《国家赔偿法》的经验

借鉴日本的国家赔偿的首要问题是对“公权力行使”的解释，日本理论界有狭义说、广义说、最广义说三种解释方式，其中广义说为判例所普遍承认。即认为公共权力包括公务员以公职身份所实施的所有行为，既包括行使统治职能的行为，也包括行使非统治职能的行为;既包括形式上行使公权力的行为，也包括实质上行使公权力的行为。对类似于社会养老服务的公私协力行为中，日本通过判例认定了相关领域国家赔偿责任。对其判例的解释可以发现，日本法院的解释路径是通过对“公权力行使”的概念进行解释，进而涵摄相关的行为，从而确定国家赔偿的责任。具体的解释方法有两种，一是直接对公权力行使采用扩大解释，认为某些私行为是基于公权利授权的行为，因而被视为国家赔偿法上的公务员。二是实质解释公权力，即抛开行为人的身份要素，只考察其行为的公共性问题。认为即使是不属于组织法上公务员身份的私人，但基于“行为性质”“资金来源”及“权限属性”，可以落脚于该行为的本质归属。德国的国家赔偿是基于《基本法》和《民法典》设立的，构成要件包括执行公务、存在过错、违反相关义务、因果关系、不存在法定排除赔偿责任的情形。其中对“执行公务”的认定最为核心。

《基本法》将执行公务扩大为任何人，不仅包括严格公务员法意义上的公务员，公务过程中的职员或者工人，而且包括特别公法职务关系中的人，还可以是长期或者临时被委托执行特定主权任务的私人以及相关的行政协助人。可以看出，德国法上对执行公务的解释也倾向于扩大解释，更多考量公权力的属性，而非是行使权力人的资格问题。简言之，无论是否具有公务员的资格，只要行使的权力具有公权力，则很可能被纳入到“执行公务”的范畴，为国家承担赔偿责任提供“身份”上的适法性。除上述一些国家外，我国台湾地区在其制定的“法规”中规定:“受委托行使公权力之团体，其执行职务之人于行使公权力时，视同委托机关之公务员。受委托行使公权力之个人，于执行职务行使公权力时亦同。”台湾采取法律拟制的方式，扩大“公务员”的解释范围，其本质是以行使公权力为依据。但从具体的解释上来看，台湾学界和实务界依然未能达成统一的意见或通说。

(二)基于行政不作为的国家赔偿

行政不作为国家赔偿的讨论在理论界已经比较成熟，司法上对此也有了相应的回应，基于行政不作为的国家赔偿判例不断出现。“张美华等五人诉天水市公安局麦积分局行政不作为赔偿案”被纳入“最高人民法院关于行政不作为十大案例”之中，对以后的判决有示范意义。行政不作为的认定有特定的要件，在确定行政机关的不作为违法时，对行为人造成的人身、财产权损害要承担赔偿责任。通过对相关案例的分析可以看出，行政不作为的认定需要具有几个要件:第一，行政机关存在法定的义务或基于职务产生的其他义务。第二，需要相对人提出相应的要求行政机关履行相关义务的申请，或者证明行政机关知道或者应当知道相关事实的存在。第三，相对人的人身或者财产受到损失。第四，相对人的损失与行政机关的不作为之间有因果关系。那么，对于养老服务中的相关问题，是否可以借用行政不作为赔偿的分析框架呢?首先，社会养老服务的法定性。

从国家层面来看，《老年人权益保障法》中对政府的相关义务进行了规定，明确了相关的法律要求。从地方层面来看，相关法规规章对地方政府的社会养老服务提出法定义务，例如《浙江省社会养老服务促进条例》第42条规定:“县级以上人民政府民政部门负责养老机构的指导、监督和管理，其他有关部门依据职责分工对养老机构实施监督。”可以看出，无论是法律，还是行政法规、规章等对政府的社会养老服务均进行了规定，政府有提供、监督、管理社会养老服务及相关机构的法定权力和法定义务。其次，行政相对人要提出申请。行政机关承担治理社会的各项任务，难以要求相关机关随时监督、检查侵害老年人人身权和财产权的行为。这并不意味着行政机关不具有相应的责任，行政行为分为依申请的行政行为和依职权的行政行为，对社会养老服务的监督管理是行政机关的法定义务，其行使该项权力并不需要依据相对人的申请。另外，对许多老年人来说，精神情况和身体情况也难以申请行政机关行使监督检查的行为。因此，相对人是否申请，不应当成为申请国家赔偿的否定性要件。再次，因果关系。老年人享受社会养老服务的过程中，其人身权和财产权不应当受到侵害。行政机关有规范养老服务提供者合法行为的义务，如果行政机关没有尽到相应的监督管理义务，导致老年人的人身权和财产权受到侵害，尤其是长时间、多次的侵害行为。可以认为，损害结果与行政机关的不作为有法律上的因果关系。

(三)两种适用《国家赔偿》路径的比较分析

上述两种路径均可以达到适用《国家赔偿法》，进而达成取得国家赔偿的目的，但详细来看各有优劣。直接适用模式从本质上是通过对法律概念、法律条文的内涵进行解释，进而涵摄法律事实，达到法律适用的目的。此种路径的优点在于原告的举证责任较少，只需要符合法定情形，即可申请国家赔偿。换言之，从经典三段论的逻辑进路来看，直接适用模式的重点在于对大前提的外部证成，而法律条文的外部证成更多依赖于立法和法律解释，法院在此过程中的裁量余地并不大。另外，对法律概念的解释难以达到完全周延，且与法律体系内部逻辑以及相关法律体系之间的协调，解释范围、方法和路径的不同可能直接导致案件结果的不同，缺乏统一的客观标准，难以把握。针对现行的《国家赔偿法》来看，如果通过法律解释把私人的行为涵摄到“国家机关和国家机关工作人员行使职权”之中，有违法律解释的基本原则，即使是采用扩大解释，也不符合语言认知和逻辑认知。不仅如此，《国家赔偿法》的解释权归属于全国人大及其常委会、最高人民法院等有权机关，对相应法律概念进行扩大解释不啻于启动一项修法程序，其中困难重重。

行政不作为模式的优点在于无需对现行法律进行重新解释或者修改，只需要符合行政不作为的构成要件，即可据以申请国家赔偿。法律内容和法律体系受到的冲击较小，更容易得到实务界的支持。问题在于原告的举证责任较高，必须证明行政机关的行为符合行政不作为的构成要件，才可能胜诉，否则将难以获取国家赔偿。从相关已有判例的结果来看，基于行政不作为申请的国家赔偿，原告能够胜诉的寥寥无几。究其原因，大多是由于原告的证据难以达到相应的证明标准，不符合行政不作为的构成要件。相较而言，行政不作为模式更为适合当下中国的情况。一方面，行政不作为模式不涉及修改《国家赔偿法》或者进行重新解释的情况。《国家赔偿法》最近一次修改是在2012年，短期内进行再次修改的可能性不大。如果采取扩大解释的方式，对行政主体理论的冲击较大，在学界尚未形成通说时进行解释，对实践和理论的把握造成一定的困难。另一方面，虽然基于行政不作为模式的败诉率较高，但最高院的典型案例中出现了原告胜诉的情况，对司法实践来说，是一个具有积极意义的判例。这意味着，原告如果能够证明行政机关在社会养老服务中出现不作为的情况，将有可能获取国家赔偿。

三、社会养老服务中国家赔偿责任的承担方式

国家承担社会养老服务中的赔偿方式分为三种类型:直接赔偿责任、连带赔偿责任、补充赔偿责任。

(一)国家承担直接赔偿责任

直接承担意味着国家越过养老服务的提供方，直接向国家赔偿申请人进行赔偿，养老服务的提供方并不因其行为向赔偿申请人进行赔偿。直接承担国家赔偿责任最有利于保护受害者的利益。对赔偿申请人来说，无论是国家进行的赔偿，还是养老服务提供方的赔偿，只要能够满足其赔偿要求即可。且从赔偿能力上来看，国家的赔偿能力远远高于养老服务提供方的能力。然而，要求国家直接承担赔偿责任并不利于社会养老服务的健康发展，也不利于公正的实现。首先，国家有提供社会养老服务的法定义务，如果该义务的承担给国家带来不确定的赔偿责任，国家很难积极地继续发展社会养老事业，最终损害的是老年人的权益。其次，国家直接承担赔偿责任，导致社会养老服务提供方的责任减轻，不利于通过法律手段监督管理社会养老服务的提供方。最后，国家直接承担赔偿责任不符合公平原则。老年人受到养老服务机构的侵害，其直接责任人应当是侵害人和养老服务提供方，而非国家。从责任分担的角度来看，侵害人和养老服务提供方承担的责任应当高于国家基于行政不作为承担的责任。换言之，养老服务提供方承担主要责任，国家承担次要责任。因此，要求国家承担直接赔偿责任，不符合法律原则。

(二)国家承担连带赔偿责任

连带赔偿责任意味着如果在社会养老中出现侵害老年人人身权、财产权的情况，受害者可以选择要求养老服务提供方或国家来承担赔偿责任，也可以要求养老服务提供方和国家共同承担责任。我国现行法上已经有了行政机关与私人之间承担连带责任的立法例。例如《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第13条规定:“被告在实施行政许可过程中，与他人恶意串通共同违法侵犯原告合法权益的，应当承担连带赔偿责任”。行政机关与私主体之间的连带责任的构成要件，既不同于民事连带责任，也不同于行政主体之间的连带责任。应当满足以下几个要件:第一，承担行政法上连带责任的须是两个或者两个以上能够独立承担法律责任的主体。第二，必须是行政法上的连带责任人“共同地、分别地”向行政相对人承担责任。第三，主观过错的共同性。第四，行为或义务的共同性。连带赔偿责任给受害者以选择权，可以根据具体情况选择相应的赔偿责任承担主体，不同的选择将直接影响诉讼程序的适用。如果受害方选择养老服务提供方为唯一的责任承担主体，那么应当适用民事诉讼的相关程序。如果选择国家来承担责任，则应当适用国家赔偿程序。如果同时选择养老服务提供方和国家共同承担责任，则应当适用行政附带民事诉讼程序。不同的诉讼程序对原告资格、举证责任、请求权基础等的要求也是不同的。

(三)国家承担补充赔偿责任

补充责任主要发生在一个侵权行为造成的损害事实产生了两个相重合的赔偿请求权的情况下，法律规定权利人必须按照先后顺序行使赔偿请求权。只有排在前位的赔偿义务人的赔偿不足以弥补损害时，才能请求排在后位的赔偿义务人赔偿。在国家与私主体共同承担赔偿责任时，采取补充赔偿责任方式更易被接受，更为公平。国家已经从福利国家向社会国家转变，出现了国家辅助性原则。虽然该原则更多适用于行政给付的领域，但延伸至国家赔偿并无不可，尤其是在国家责任与私主体责任同时存在的情况下。辅助性原则意味着经济上的个人责任与协作优先于国家责任(P114)。首先，此类特殊的国家责任是由于私主体的行为引起的，国家承担责任的基础并非是直接的。其次，对私主体的违法行为，私主体同样要承担相应的责任。直接侵权者的责任与国家不作为责任不能混为一谈。最后，国家承担赔偿责任更多是为了弥补受害人之损失，发挥国家照顾的职能，并非是替代私主体承担相应的责任。在补充责任模式下，受害人应当先向社会养老服务提供方要求赔偿，不能直接申请国家赔偿。如果社会养老服务提供方不能够支付所有赔偿，或者支付所有赔偿后直接影响其正常运作，则可申请国家赔偿，国家只需要承担剩余的部分。国家承担赔偿责任后，可依据《国家赔偿法》第16条之规定向相关责任人追偿。在不作为引起的国家赔偿中，如果当事人从侵权人那里得到了全部赔偿，则不能再得到国家机关的不作为赔偿。

四、结语

国家在社会养老服务中承担相应的责任，不仅要承担提供、监督、管理等责任，更应当承担国家赔偿责任。提高国家机关对社会养老服务的监督和管理力度，协调老年人、社会养老服务提供方以及国家之间的利益平衡和责任分配，以保障老年人的合法权益。

参考文献

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作者：宋崇阳 单位：中国政法大学

第四篇：社区老年人健康状况及居家养老服务需求调查

摘要:目的了解社区老年人居家养老服务需求，为制定上门服务和日间照料服务项目提供依据。方法应用自设问卷的方法，对杭州市某社区603名老年人进行入户调查，内容涉及一般情况、健康状况、上门服务及日间照料服务需求。结果社区老年人中有477人患有一种及以上慢性病(占79．1%)，其中患病率较高的分别为高血压(56．22%)、骨关节病(21．06%)、冠心病(15．75%)、糖尿病(14．59%);104(17．2%)人日常生活能力存在不同程度功能下降，42(7%)人明显功能障碍。上门服务的三大类项目家政类服务、生活照料类服务、医疗保健类服务需求最高的分别是，居室清洁卫生(35．8%)、送餐(27．9%)、上门测血压(36．8%)。日间照料服务项目中，需求较高的分别是日间生活照料服务(占75．3%)、健身活动(占61．9)、提供膳食服务(占60．4%)。不同自理程度老人的服务需求有明显差异，(P＜0．05)。结论杭州某社区老年人的健康状况与服务需求基本相符，在服务形式上，日间照料服务比上门服务需求更高。

关键词:老年人;健康状况;居家养老服务;需求

截止2014年，我国60岁及以上人口超过2．1亿，占总人口15．5%，其中不能自理的老人近4000万人。据预测，到2035年老年人口将达到4亿，不能自理的老人将进一步增多，这使得养老服务需求日益突出，随着社会的发展，大家庭已逐渐为核心家庭所代替，家庭养老功能有所减弱。目前，以家庭为核心、以社区为依托的居家养老模式应运而生，该养老模式主要为居家老人提供日常的照料服务，形式包括上门服务和日间照料服务，均还处于发展阶段。因此，本研究对杭州市某社区603名老人进行一对一的调查，了解其身体状况及希望被提供的居家养老服务形式及服务内容，从而为制定上门服务和日间照料服务项目提供依据。

1资料与方法

1．1一般资料

2014年7月，采用立意取样法，选取杭州市已开展居家养老服务的某社区老年人作为调查对象，该社区共有老年人704名，但因外出、住院、搬迁等原因，实际调查603名，调查率为85．7%。已调查人员与未调查人员在一般资料方面比较差异无统计学意义(P＞0．05)。

1．2调查工具

课题组成员在阅读相关文献［3－5］及咨询相关专家后自行设计“社区老年人调查问卷”。内容包括3部分:①一般情况，年龄、性别、居住方式;②健康状况，慢性病种类及自理能力，其中为反映老年人的自理能力采用日常生活评定ADL量表，该量表共有14项，两部分内容组成:一是基本生活自理量表，二是工具性日常生活能力量表，总分低于16分为完全正常，≥16分有不同程度的功能下降。凡有2项或2项以上≥3分，或总分≥22分，为功能有明显障碍;③居家养老服务需求，上门服务(家政服务、生活照料服务、医疗保健服务)和日间照料服务(日间生活照料、康复锻炼、精神文化等)的需求。问卷发放前征求课题组以外专家审核与评价，专家反映内容效度和表面效度良好。并对小范围人群进行预实验，两周后重新调查一次，计算量表重测相关系数为0．85。

1．3调查方法

采用一对一访谈方式进行问卷调查。由社区书记向各楼道长介绍本次调查的相关事项，由楼道长传达社区通知并协助入户调查，调查员由18名2013级护理专业本科生与2名研究生组成，调查前对其统一培训，调查时采用统一指导语与被调查者一对一调查，并由调查者协助填写问卷。

1．4统计学方法

数据由双人核对采用Excel进行录入，SPSS13．0软件包进行统计分析。采用构成比、率对资料进行描述性分析，用χ2检验对计数资料进行差异比较。

2结果

2．1社区老年人健康情况

共调查老人603人，男性255人，女性348人，88人独居，375人和配偶一起生活，134人和子女一起生活，6人为其他情况。其中有477人至少患有一种及以上慢性病，占79．1%。

2．2社区老年人对上门服务需求情况

从家政类服务、生活照料类服务、医疗保健类服务三个方面调查老年人的上门服务需求，家政类服务需求较高的是居室清洁卫生(35．8%)、买菜购物(29．9%);生活照料类服务较高的是送餐(27．9%)、烧菜做饭(26．9);医疗保健类服务需求较高的是上门测血压(36．8%)、上门测量血糖(36．3%)、按摩(32．0%)、上门针灸(30．8%)。针对不同自理程度(ADL＜16、16～21、22～64=老人对上门服务需求较高的项目进行了统计分析，结果显示居室清洁卫生、送餐、上门测血压的服务需求有明显差异，自理程度越低需求越高，χ2值分别为145、325、106(均P＜0．01)。

2．3社区老年人对日间照料中心服务需求情况

老年人对日间照料中心服务的需求情况，其中需求较高的分别是日间生活照料服务(75．3%)、健身活动(61．9%)、提供膳食服务(60．4%)、一般的康复锻炼(56．9%)，需求相对较低的是心理服务(45．3%)、兴趣学习班(48．4%)。针对不同自理程度老人对日间照料服务需求较高的项目进行了统计分析，结果显示日间生活照料服务、健身活动、提供膳食服务的服务需求有明显差异，自理程度越低对日间生活照料服务，提供膳食服务需求越高，对健身活动需求越低，χ2值分别为8．090、35．582、22．739(均P＜0．05)。

3讨论

3．1老年人的健康状况与服务需求

基本相符调查结果显示慢性病患病率较高的为高血压(56．22%)、骨关节病(21．06%)、冠心病(15．75%)、糖尿病(14．59%)，与2014年浙江省各疾病患病率相近，上门服务需求中医疗保健服务需求较高的为测血压(36．8%)、测血糖(36．3%)、按摩(32．0%)，需求基本与患病情况相符。随着年龄的增长，老人在卫生打扫、做饭等体力劳动方面力不从心，另外仅有22．2%的老人与子女生活，多数老人得不到子女的照顾，使得居室清洁卫生、买菜购物成为家政服务类需求较高的项目，分别占35．8%、29．9%，送餐成为生活照护类需求较高的项目占27．9%，而且不同自理程度的老年人对居室清洁卫生、送餐、上门测血压三方面的需求有明显差异，自理程度越低需求越高(P＜0．01)。

3．2日间照料服务比上门服务需求

更高调查结果显示，上门提供生活照料服务的需求在25%左右，而日间照料服务中生活照护需求高达75．3%;上门送餐服务需求为27．9%，而日间照料中心提供膳食服务的需求为60．4%，由此可见，老人对日间照料中心提供服务的需求较高，究其原因，一方面可能与老年人在日间照料中心来去自由，且中心提供营养均衡饭菜，有同龄人聊天及娱乐的环境，不用担心身体突发状况后无人救助有关;另一方面，老人自己请保姆提供服务，质量无人监管，且价格较高。鉴于老年人对膳食服务需求较高，社区可开办老年食堂，为老年人提供经济、健康的餐饮服务。此外，老年人对康复锻炼以及精神文化的需求也较高，健身活动占61．9%、肢体按摩占55．4%、保健知识学习占53．6%、读报占54．4%、聚会活动占50．7%，表明随着老年人物质生活的逐步改善，对自身保健以及精神文化的需求越来越高。

3．3日间照料中心可为不同自理程度的老人提供不同的服务

研究结果也显示，不同自理程度老人在日间生活照料服务、健身活动、提供膳食服务的服务需求有明显差异(P＜0．05)，自理程度越低的老年人对日间生活照料服务、提供膳食服务需求越高，对健身活动需求越低。日间照料中心可为生活能够自理的老人提供健康知识、自我保健技能以及休闲娱乐等服务，鼓励自理能力不同程度功能下降的老人入住日间照料中心，为其提供生活照料、康复训练等多种专业服务。为完全不能自理老年人的陪护人员提供照护知识和技能。因此，需要日间照料中心配有专业的管理人员和护理人员以及老人专用的设施如沐浴椅、助浴床等。社区可与养老机构合作，由其提供专业的团队服务，也可将日间照料中心承包给养老服务公司独立经营，社区监管。目前这两种方式在浙江省都取得了较好的效果，值得借鉴。

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作者：王花玲，陈雪萍，刘炳炳，郭莎莎，刘会 单位：杭州师范大学