老年人养老服务论文范文

一、社会养老服务面临“三大转变”

（一）服务方式上从家庭养老、福利服务向福利经营和市场经营相结合的转变传统家庭养老的基础是多子女共同生活居住，子女照料是最主要方式，随着计划生育基本国策的实施以及经济社会转型，家庭规模趋向小型化，“四二一”代系结构渐趋普遍化。根据有关部门统计和预测，目前我国独生子女家庭数量约1．5亿，约占全国家庭总数37％，今后还将继续增加。老年人家庭呈现空巢化和独居化趋势，传统的家庭养老模式失去了可靠的物质基础和人力基础支撑，我国传统的家庭养老模式在许多家庭难以为继［4］。2010年全国65岁以上空巢老年人口4150万人，约占老年人口的25％，到2015年，将超过5100万人［3］。近10年来，80岁以上高龄老年人增加了近一倍，目前超过2000万，据测算，到2020年、2050年将分别超过3000万和9000万，占老年人口的12．37％和21．78％，随着生活水平的提高和人均寿命延长，重度老龄化的趋势日益明显［6］。2010年浙江省城乡老年人口生活状况调查结果显示，城镇实际空巢率为74．96％，农村实际空巢率为59．56％，和2006年相比，分别上升0．97个百分点和4．07个百分点；城镇和农村独居老人户和只有一对老年夫妇的一代纯老家庭户分别占老年人家庭户的67．37％和55．81％。［7］为减轻子女压力，有稳定收入的老年人倾向于用社会化方式，享受专业、优质的养老服务，改善老年人自身的生活质量和生活水平，开始从封闭的供养救济型向开放的自费寄养型转变。尤其对医疗护理与康复服务、日常维护、日间托养、心理咨询等项目有强烈需求，如浙江省即将迎来独生子女父母需要社会提供生活照料和护理的最迫切时期。

（二）服务运作上从政府管办为主向政府主导和市场运作相结合的转变随着人口老龄化进程的迅速推进，我国劳动年龄人口供给逐渐减少。资料显示，目前我国是近4个劳动力养1个老年人［8］。大部分地区市、县两级中心城区条件较好的养老机构普遍存在供不应求的情况，排队等候老人众多。许多老人等待多年，可谓望眼欲穿。而中青年一代正面临着工作和生活的双重压力，照护失能、半失能老年人已力不从心。为积极应对人口老龄化，我国先后出台了《关于加快发展养老服务业的意见》、《关于全面推进居家养老服务工作的意见》、《中国老龄事业发展规划》和《社会养老服务体系建设规划》。着眼城乡统筹，从构建体系的高度，明确了养老服务事业的发展目标、工作重点和政策措施。同时，出台了一系列支持民办养老服务业发展的财政补贴政策、税费优惠政策和其他支持政策等。老年居民的收入保障和健康保障正在从制度覆盖走向人员覆盖，社会养老服务体系建设逐步建立起坚实的现实基础。促使由公办机构为主向公办与民办机构同步发展转变。根据实际对农村敬老院、城镇福利机构、居家养老服务中心等进行功能提升，促使保障“三无”、“五保”老人为主向社会有需求的老人转变。

二、社会养老服务短缺的现状与问题

养老服务作为重大的民生工程和各级政府社会保障工作的重要内容，我国各地出台政策措施，加大扶持力度，并取得了长足发展，对涉及谁来养、用什么养、在何处养、养得怎么样、养老的基础是什么等诸多问题进行了探索创新，积累了有益的经验。但从实施效果上来看，无论在数量上还是质量上，社会养老服务的供给与需求之间存在着明显的失衡，有效需求不足问题显著。如一些生活困难的老年人购买不了服务，失能老人生活质量较差等问题。如何使养老服务对象分工更加合理，养老服务资源配置更加优化，需要辩证思考和理性定位。主要表现在：

（一）养老服务业发展滞后1．社会养老服务主体严重匮乏。由于投入大、风险高和利润薄，社会力量对养老服务业发展的积极性不高，推进难。没有人愿意去从事养老服务产业，经济条件好的老年人买不到服务。这点在全国大部分城市基本相似，不仅是居家养老服务产业，整个家庭服务业都发展滞后。现有政策难以调动民间资本的积极性，民间资本参与养老服务业的门槛过高，管理过于严格。社会力量兴办养老机构存在先天条件不足，如选中的土地得不到落实，又没有政府的补助资金，全靠自己筹集资金，难度较大。社会养老服务业虽不是纯公益事业，但带有一定程度的福利性，行业利润空间小，很多养老机构都是负债经营。2．社区居家养老公共设施欠缺，供给不足，服务滞后。笔者调研数据显示，在老城区老小区中，60％没有建立居家养老服务站点，而老小区的居民大多以老年人为主。另外农村居家养老服务覆盖程度低，抽样调查显示浙江沿海发达地区只有40％［9］。各社区（村）居家养老服务站点大多只是围绕空巢、高龄、孤寡、病残、贫弱等特殊困难的居家老人提供简单的基本养老服务，诸如家政服务、安全守望、餐饮代购、卫生打扫等。对于需要介护的老人来说，居家的老年居民无法就近方便享受到专业的照料、康复、护理服务。3．机构养老服务床位不足，配置不均。据民政部《2013年社会服务发展统计公报》显示，截至2012年底，全国各类养老服务机构42475万个，养老床位493．7万张，比上年增长18．9％（每千名老年人拥有床位24．4张，比上年增长13．9％），其中社区留宿和日间照料床位64．1万张，年末收留抚养老年人307．4万人，比上年增长5．5％［10］。我国目前每百名老人拥有床位2．15张，与发达国家5到7张的国际水平还有较大差距。以沿海相对发达的浙江地区为例，据《浙江省社会福利事业发展“十二五”规划》（浙发改规划（2011）1666号）显示，截至2010年底，养老机构床位数18．9万张，床位数占老年人口数的2．4％［11］。据浙江省民政厅研究报告推算，假设3％～4％的人愿意并且也有可能入住养老机构，按照老年人口的预测数，可推算到2015年养老机构床位需求量约为30～40万张；而到60岁以上老年人口数量峰值年份2043年，养老机构床位需求量将达到56～75万张。由此可见，浙江省现有床位数仍有较大的差距。养老机构床位布局存在比较突出的结构性矛盾，即低档养老机构供给过剩与中高档养老机构供给不足现象并存。一方面是农村敬老院床位部分闲置，平均入住率67％左右；另一方面中心城区床位“一床难求”。目前浙江省养老机构大多以面向自理老人养老服务为主来设计建设与服务管理，护理型养老机构的床位数仅占养老机构总床位数的17．78％，护理型床位占比不及1／5，高端养老机构或社区建设尚待开发引导。

（二）养老服务相关制度缺乏1．管理制度缺乏规范。养老服务业起步较晚，发展时间较短，因此管理上缺乏规范，尤其是缺乏统一的行业标准，也是造成服务水平较低的一个重要原因。现有民办养老机构缺乏专门的行业组织、独立的行业标准和行业管理规范。2．民办养老机构的准入、运营、退出三个环节上还缺乏管理体系和激励机制。表现在缺乏具体的行业规范和服务等级、收费标准、入院合同范本、老人意外保险等相关配套措施。一些民办养老机构处于“四无”状态，即无法人资格、无法开设银行独立账户、工作人员无明确身份及待遇、管理经费无保障。许多养老机构是由闲置的校舍、医院、厂房等老建筑物改建而来的，存在设施简陋，配套设施缺失、医疗条件匮乏，用房建设不达标，不方便老人居住，存在安全隐患，管理不规范等问题。3．在运营补助上，养老机构自我正常循环发展机制没有形成。随着运行成本的上升，收费管理制度未参照物价指数水平进行调整。对于民办养老服务业补贴的门槛过高，比如浙江现行政策只对50张床位以上的（场地租赁期在5年以上的）民办非营利养老服务机构予以床位补贴，对营利性机构没有补贴。居家养老服务还没有引入社会化机制。

（三）养老服务从业人员和管理人员严重不足1．养老服务从业人员普遍存在着用工缺、招工难、留人难、提升难等问题。在笔者调查的在养老机构中，平均每1位工作人员要服务12名左右的老年人。在沿海地区调查发现，基层养老院负责人的年薪大多在3万元左右，超过5万元的很少，普遍工作人员的月薪大多在1千元左右，这与许多小工厂流水线的普通工人都有差距，更别说一些企事业单位专技岗位。专业护理人员难以招聘，即使已有的专业护理人员，人员流失的情况比较严重。养老机构负责人年龄偏大，特别是乡镇敬老院，普遍以快退休的原当地乡村干部为主，难以适应养老专业管理的要求。工作人员主要是下岗失业人员、农民工和“4050”人员。在从事护理工作的人员中，极少数是护理专业毕业或经过护理培训，绝大部分没有专业的业务知识和服务技能。2．管理养老服务的机构人员不到位。从各个省来看，还没有建立自省到市县、乡镇（街道）的养老服务组织指导体制；从事养老服务组织指导的人员较少；还没有建立科学的评估和补贴制度等。当前养老服务理念已由救助补缺型向适度普惠型发展，养老服务职责已由保障“三无”和“五保”老人基本养老生活变为满足所有老年人养老服务需求，养老服务供需主体规模和数量较以往发生了重大变化，但建立的相应管理机构，大多属于挂靠在一家养老机构的有牌子、无人员、无编制、无经费的空壳机构。

（四）优惠政策执行落实乏力1．基层政府参与养老服务积极性不高。一些党政领导和有关部门对人口老龄化及由此带来的社会问题认识不深，对养老服务是公益性还是非公益性的问题定位不准，缺乏责任考核，指挥棒不灵。部分地方采取漠视或回避公众对社会养老服务需求强烈呼声的态度，按部就班仅仅关注“五保”、“三无”老人的敬老保障，不太关心社会其他普通老年群体，认为这是家庭子女的事情，任其自行发展。或者以养老服务社会化为借口推卸政府主导责任。2．政策不够完善。养老服务业属于低碳化、规模化、劳动密集型的绿色经济，有着庞大的消费群体和广阔的市场潜力，但缺乏政策把养老产业作为新兴产业给予优惠扶持，培育壮大，对养老产业的骨干企业培育发展也不够。政府在养老服务体系建设中扮演怎样的角色定位把握不准，存在“缺位”、“越位”现象。由于缺乏系统的总体规划，各级政府和相关部门落实政策的职责不清和权限不明，即“谁优惠、谁出钱”机制不到位，导致政策之间衔接不到位，部分优惠政策实际上很难落地。3．民办机构优惠政策有待于进一步落实。政府部门出台了诸多优惠政策，由于优惠政策的有效实施需要财税、金融、土地、人才等诸多领域的政策配套、跟进和完善，目前这方面的政策跟进还不尽如人意。同时，一些民办养老机构的土地划拨费用远高于创办民营幼儿园，且金融机构贷款利息等同于商业贷款，导致资金筹集成本过高。四是政策执行不力。近些年有关养老服务政策文件，虽然在税收、土地、信贷、水、电、气等方面有原则性规定，但调查发现，养老机构除水电费执行民用价格外，床位补助、税费减免以及电话、有线（数字）电视、宽带互联网一次性接入费的免收和减半收取通信费、试听费等政策基本没有落实。

三、新形势下完善社会养老服务体系的对策建议

社会养老服务体系建设要以满足老年人的物质需求和精神需求为宗旨，以政府引导与多元参与相结合、突出重点与适度普惠相结合、深化改革与持续发展相结合为原则，加强政府、社会、家庭各方资源和力量整合，从服务主体、制度、设施、管理、人力资源和政策等六个方面着手，推进“定位清晰、结构合理、形式多样、机制灵活、管理规范”的养老服务体系建设，形成产业服务与公益性服务互为补充的格局，基本建立起与人口老龄化进程相适应，与经济社会发展水平相协调，以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为支撑，投资主体多元化、服务方式多样化、服务队伍专业化、城乡一体化的适度普惠型社会养老服务体系，提高老年人生活质量及幸福指数。

（一）增加有效供给，优化社会养老主体服务体系随着社会文明的发展，老年人生活方式、价值观念和消费理念发生转变，老年人的生活需要由生存型向服务型转变，由物质型向文化型转变。现代老年人已不再满足于日常的基本生活需求，文化生活、精神享受、心理沟通、情感交流等日益成为老年生活的主要内容。养老服务内容将由单一化、简单化向多样化、多类别方向发展，这需要我们必须改变以往对老年人的传统观念，正视他们合理的需求，更新传统的养老方式，创新养老内涵，发展多方位、多层次的、满足不同需要的现代文明的社会养老服务。1．深化社区居家养老服务，适度市场化发展。实践证明，居家养老由于其经济性、自由性及不脱离老人熟悉的生活环境等特点，是老年人首选的养老模式，同时由于居家养老服务成本低，符合社会主义初级阶段和“未富先老”的国情。居家养老服务在整个社会养老服务体系中占有极重要的地位，因此，政府应继续大力倡导和推进居家养老服务工作。目前面对高龄、独居、失能、失智老人，居家养老服务也表现出供给不足、比重偏低、质量不高的问题。通过政府补贴和服务外包方式，将此服务项目外包给专业的服务机构或者现有的养老机构（如“家院互融”模式），组织专业的护理人员定期定时上门为老年人进行护理服务。需要继续通过“星光老年之家”，面向社区老人，提供各类服务。通过全科医生网络，为老人配备家庭责任医生，实行定期健康探视；逐步推广应用紧急救助服务，为空巢老人安装求救求助呼叫器；为低收入老人提供定额免费的装修及家电家具。此外，不断创新社区居家养老项目和方式，以适应老年人需求。发展适度市场化的居家养老服务。引入市场机制，打破社区行政界限，通过税收减免和相关补贴政策，鼓励企业在一定区域内提供更加高效的养老服务。对居家养老服务供给达到一定规模的生活服务企业、家政服务企业给予税收优惠政策，鼓励这些企业拓展服务内容和项目（如上门做服务、聊天解闷、陪散步和其他应急服务等）。整合各方面资源，建设小型化的社区日间照料中心、社区居家养老照护站等社区养老机构，为这些困难、高龄、独居（空巢）且生活不能自理的老人开展居家护理服务。发展居家养老服务，需要注意城乡统筹协调发展。城市着力点应该放在一是补缺，二是提升，三是带动和促进农村社会养老服务发挥示范和引领作用。与城镇相比，农村居家养老社会服务供给明显滞后，但农村老年人社会服务的需求在快速上升。事实上，随着城市进程的加快，农村的老龄化程度已经高于城镇，且农村家庭的老年照护能力下降速度快于城镇。因此，要加快发展农村居家养老服务，资源重点向农村倾斜，向欠发达地区倾斜，向贫困人群倾斜，逐步实现基本养老服务的城乡均等化。2．发展机构养老服务，优化机构养老资源配置目前养老机构大多只停留在吃、住、医等基本生活照料服务上，尚难提供高层次的精神慰藉、文化娱乐、全面康复等服务。而民办养老机构受城市地价高、资金短缺、社区用房紧张等因素制约了发展空间。针对这种情况，需进一步增加养老机构的总量。鼓励企业和社会事业单位对城镇现有空置房产设施资源进行改造和利用。通过改造和新建等方式，大力发展护理型养老机构，提高每百个老年人拥有养老服务床位数。调整养老机构的结构。依照功能定位和医疗介入程度的不同，对养老服务机构进行功能分类。支持各类养老服务机构开展社会化老年医疗卫生服务和老年病护理服务。符合条件的，应将医疗卫生服务和老年病护理服务纳入职工基本医疗保险范围。借鉴美国、日本等发达国家的养老机构的功能定位，建立多层次的养老机构体系。形成包括上门照料服务、一般照顾服务、中级护理服务、出诊看护服务、医疗护理服务、临终关怀服务在内的普惠型养老服务供给层次。同时，要加强对各类养老机构的监督和规范，对养老机构的申请及主要负责人等实行资质认证。推行质量评估体系，提高养老机构服务水平。要以科技创新为着力点，执行科学评价机制，才能提升养老服务的社会管理水平。

（二）注重实际需求，健全社会养老服务制度体系养老服务慈善化和社会化属于社会福利和公共服务的范畴，具有很强的福利性、公益性，可由政府出面，为老龄群体提供各种制度保障。对什么人应该养老，安排怎样的人入住养老院，没有进行科学定位和评估，使一些能自理的老人长期占据护理床位，一些生活困难的老年人购买不了服务、失能老人生活质量较差等。养老服务是一种特殊的老年公共服务产品，未来养老服务内容将随各式各样的需求得到细分，单身老人、空巢老人、高龄老人、居家的病残老人等规模不断增大的各种特殊老年人群体，将提出更多的养老服务需求。因此，要推广养老服务标准化、制度化发展。一是尽快建立养老服务标准化体系。制定和完善养老服务质量、服务资质、服务规范、服务安全、环境卫生、设施、设备等标准及半自理、失能老人风险评估标准，构建养老机构公共责任险标准，完善养老服务质量评估制度，科学利用评估方法，监督检查服务机构、服务人员，降低机构养老的社会风险。二是做好养老服务产业内部规范工作。上海浦东新区、杭州市民政局专门设立老年福利处，将居家养老和机构养老一块管理，使得两者之间形成有梯度、一体化的服务。特别是在制度建设方面，上海市制订了《养老机构年度验审办法》、《养老机构处罚暂行办法》、《养老机构管理和服务基本标准》、《养老机构意外责任保险的通知》、《居家养老服务收费问题的通知》等各类规范文件和操作文件。使得养老机构管理组织体系比较顺畅，政策文件配套齐全，操作有章可循。三是加强行业管理。在养老机构规范运作方面，除依靠政府力量推动外，还要依靠行业协会的力量。要积极组建、培育和发展养老服务业行业协会，通过行业协会来加强协会会员间的沟通交流合作与监督，提高公信力，增强行业发展张力，提升行业质量水平。

（三）科学布局规划，构建社会养老服务设施体系随着老年人口比重的不断增加，必然会对社会、家庭提出一些新的要求，因而我们要按一般人口发展演变规律，明确养老服务的社会地位，把养老服务事业发展作为整个经济和社会发展规划中重要内容来抓，养老服务设施建设要像学校、医院建设一样，融入城市总体规划之中，形成专门的养老服务设施建设布局规划，在总量和结构上满足不同层次的刚性养老服务需求。将养老机构服务网点纳入城市建设规划和土地利用规划。结合城乡社区建设，科学规划建设城乡居家养老服务网点，确保居家养老服务覆盖全部城市社区和大部分农村社区。一是面对中心城区中高档养老机构供给不足现象，建议当前政府出台一些政策，鼓励和引导养老机构服务资源向社区老人辐射，社会公共服务资源（如医疗机构、家政服务结构等）向家庭和机构住养老人辐射，实现资源共享。二是面对乡镇低档养老机构供给过剩现象。按照盘活存量、发展增量的原则，对相邻乡镇（街道）进行合理规划，挖潜、整合、提升现有的乡镇敬老院等养老服务资源，实现敬老院向区域性社会养老服务中心转型。对空置率较高的养老机构，所在地县（市）区应加强统筹协调，打破户籍限制，明确跨乡镇托养经费补助操作细则。各镇（街道）在综合改造设计时，必须设置医疗保健室、康复活动室、阅览室、娱乐室。规模较大的敬老院须单独设置卫生所（医务室），规模较小的可与周边医院、社区卫生服务机构合作，促进养医结合，提升乡镇养老机构服务的功能和档次，吸引更多的城乡老人入住，实现从救济型向福利型、从供养型向护理型转变。三是对已具一定规模且能基本满足本辖区老年人养老需要的养老机构，功能设施不完善的实行综合改造提升；对床位少、设施差、功能不齐全的要实行改扩建，采用缺什么功能建什么功能，以完备其功能。对存有消防、卫生等安全隐患的必须立即整改到位；对基础设施差、安全隐患无法整改的要拆除重建或迁建。

（四）改善运行机制，提升社会养老服务产业体系我国养老服务业起步较晚，发展时间较短，因此管理上缺乏规范，尤其是缺乏统一的行业标准，也是造成服务水平较低的一个重要原因。民办养老机构的准入、运营、退出三个环节上还缺乏管理体系和激励机制，缺乏具体的行业规范和服务等级、收费标准、入院合同范本、老人意外保险等相关配套措施。因此，养老服务工作做得怎么样，靠什么去衡量？就要靠科学的监督评估体系。目前民营资本雄厚，养老服务产业将为我国民营经济继续保持发展优势提供重要的投资渠道，对培育国民经济新的增长点和调整经济结构、发展服务型经济具有重要的现实意义。这就要求政府对养老结构做出相应的调整，积极发展老龄产业，把老龄产业列入扶持行业目录，最大限度满足老年人的需求。把老年用品、用具和服务产品开发等产业发展提到更加重要的位置上，着力推动服务观念、方式、技术创新，促进养老与医疗、家政、保险、教育、健身、旅游等相关领域互动发展，打造“社会化与产业化、福利性和市场性兼容并蓄”的老龄产业发展模式。对公建民营养老服务机构，鼓励和指导各类国办养老服务机构的改制、改组，在运营主体的遴选上实行竞标制度，入选运营主体允许在适度范围内获取赢利。积极培育发展、规范管理各类养老服务的社会团体、服务组织等非营利机构及服务性企业，彻底消除国办养老机构过去那种人浮于事、高耗低效的弊端，把养老机构交给社会力量兴办，由市场和企业管理。

（五）加强队伍建设，深化社会养老服务人资体系完善养老服务从业人员免费培训制度。养老照护如果没有专业化服务，其质量很难保障。当前照护服务人力资源主要有家庭成员、农村剩余劳动力、城镇下岗失业人员及其他闲散人员、少数大专院校毕业生等构成，这些资源在推进社会化养老服务中要继续整合利用，加强培训力度。对从事养老服务的工作人员，包括对为老年人服务的家政人员、志愿者、社工等进行集中免费培训，培训经费可从各县（市、区）职业技能培训费中列支。建立健全政府与协会、专业培训机构相结合，岗位培训、等级培训相衔接的培训机制，覆盖所有养老服务管理人员、服务人员的全员培训。健全完善养老服务人才使用制度。改革乡镇敬老院院长产生方式，采取向社会公开招聘的方式，将一批年纪相对较轻、文化程度较高、工作责任心较强、有一定管理能力的优秀人才，选聘到敬老院院长的岗位上来，切实提高乡镇敬老院的管理水平。建立健全岗位管理、岗位考核与人员退出制度，合理配备工作人员，严格人员管理。建立完善激励保障制度，制定养老服务人才薪酬指导政策和奖励政策，切实改善养老服务工作人员的工资收入和福利待遇。建立完善养老护理员职称评聘体系，护理员职业技能等级与职务晋升、待遇相挂钩。研究制定优惠政策和措施，积极鼓励大中专院校和护士专科学校毕业生到养老服务机构和社区从事养老服务工作。

（六）坚持政府主导，完善社会养老服务政策体系政府在社会福利领域中发挥主导作用的论点，有国际经验和本土实践的支持。事实上，政府进行社会福利社会化改革，目的不是逃避责任，而是要通过建立市场化的运行机制，提高资源利用效率和养老服务质量。在鼓励社会力量参与养老服务业方面，存在政策措施不具体、优惠力度不够、落实效果欠佳、吸引力不大等弊端。为满足老年人在养老、医疗、社会福利、生活照料等方面不断增长的需求，需要像教育、卫生、体育那样，根据形势的变化制订和调整有关社会养老服务政策。社会养老服务体系建设是一项事关社会和谐的民生工程，也是一项拓展服务领域、扩大就业空间的经济工作。在对社会养老服务运行成本分析的基础上，出台有针对性的扶持政策，通过完善财政政策（专项拨款、床位补贴、减免税费等），在地方公共财政预算中形成一定的比例；税收政策（优惠与减免等）；信贷政策（贷款的规模、期限、利率等方面的优惠）；价格政策（制定合理的收费价格），收费机制根据物价指数进行调整（两年一次）等。扶持政策涉及范围广、牵涉部门多，应将社会养老服务工作纳入各级有关部门年度目标责任考核，落实社会养老服务体系建设扶持政策。要将根据文件的规定和要求，继续督促协调有关部门出台配套政策，制定实施办法，形成工作合力，共同加快推进我国养老服务事业的发展。

作者：钟春洋单位：中共宁波市委党校市情研究所