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城建档案依法行政探析:城市建设档案馆

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一、城建档案依法具有行政管理职能

为加强城乡建设档案行政立法工作,国务院、住房城乡建设部高度重视,颁布了《中华人民共和国城乡规划法》(中华人民共和国主席令第74号)、《建设工程质量管理条例》(国务院令第279号)、《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》(建设部令第78号)、《城建档案管理规定》(建设部令第90号)、《城市地下管线工程档案管理办法》(建设部令第136号)、《科学技术档案工作条例》(国档字474号)、《城市建设档案管理暂行规定》(城办字第585号)等,并将城乡建设档案工作纳入了建设工程预验收制度;原建设部在1992年成立了“城建档案工作办公室”,履行管理城乡建设档案工作的职能;全国一些城市的城建档案馆根据相关行政职能,经编办审批增挂了城建档案管理处的牌子,进一步强化行政管理职能,有些地方的档案部门已经实施参照公务员法管理。比如,广东省内,深圳市城建档案馆、梅州市城建档案馆、茂名市城建档案馆、清远市城建档案馆、韶关市城建档案馆都已被批准参照公务员法管理;在广州市档案系统,基本上已实施公务员管理,“广州市房地产档案馆”也已被批准参照公务员法管理。《关于城建档案馆有关问题的复函》(建办函〔2010〕5号)中也明确指出:“根据国家法律、法规和国务院及有关部门的文件规定,参照各地工作实际,城建档案馆一方面是保管城市重要城建档案的基地,另一方面承担着指导全市城建档案工作的任务,属于科学技术事业单位,并兼有政府职能部门的性质。”

二、城建档案行政行为的种类和依据(以广州馆为例)

为推进事业单位分类改革,广州市城市建设档案馆(以下简称广州馆)结合新形势新要求,积极推进申请行政类事业单位,根据广州市编办《关于广州市规划局所属事业单位分类改革方案的批复》(穗编字〔2013〕211号),广州市城市建设档案馆(挂广州市规划局建设档案管理处牌子)更名为广州市规划局城建档案管理处(广州市城市建设档案馆)。党的十八届三中全会提出:“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程。”为了进一步推进行政类事业单位改革,广州馆对照“三定”方案及行政行为的合法要件,梳理城建档案的行政职权,编制权责清单,并通过分析政府、社会和市场的责任边界,进一步坚定城建档案馆行政类事业单位分类的改革方向。依据马怀德《行政法学》,具体行政行为的合法要件包括行为主体合法、行为权限合法、行为内容合法、行为程序合法、行为形式合法。具体行政行为一般分为以下几类:行政命令、行政征收、行政处罚、行政强制、行政指导、行政合同、行政赔偿、行政许可、行政给付、行政奖励、行政确认、行政裁决、行政规划。现结合广州的城建档案工作实际,广州馆梳理出行政规划、行政指导、行政确认、行政处罚4种共5项城建档案的行政职权,具体分析如下:

(一)城建档案行政规划行为行政规划,也称行政计划,是指行政主体在实施公共事业及其他活动之前,首先综合地提示有关行政目标,事前制定出规划蓝图,以作为具体的行政目标,并进一步制定为实现该综合性目标所必须的各项政策性大纲的活动。城建档案行政规划是一种依职权自为的行政行为,行政主体是城建档案馆,行为内容是负责拟订并组织实施全市城乡建设档案事业发展规划。广州馆“三定”方案中明确的该项职责是“负责拟订并组织实施全市城乡建设档案事业发展规划,拟订城乡建设档案工作规范性文件和标准。”法规依据有:1.《中华人民共和国档案法实施办法》(国家档案局令)第九条:机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构依照《档案法》第七条的规定,履行下列职责:贯彻执行有关法律、法规和国家有关方针政策,建立、健全本单位的档案工作规章制度。2.《城市建设档案管理规定》(建设部90号令)第三条:城市的建设行政主管部门应当设置城建档案工作管理机构或者配备城建档案管理人员,负责全市城建档案工作。城市的建设行政主管部门也可以委托城建档案馆负责城建档案工作的日常管理工作。3.《广州市城乡建设档案管理办法》(穗府〔2013〕9号)第一章第五条:市、县级市城市建设档案管理机构的职责是:负责制定本市城建档案事业发展规划、计划,草拟城建档案规范性文件和标准。

(二)城建档案行政确认行为行政确认,是指行政主体依法对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别,给予确定、认定、证明(或否定)并予以宣告的具体行政行为。行政确认的主要形式有确认、认定(认证)、证明、登记、鉴证等。行政确认分为依申请的确认和依职权的确认,具体包括对身份的确认、对能力的确认和对事实的确认。城建档案行政确认行为有两种:第一种是依职权自为的行政行为,行政主体是城建档案馆,行为内容是负责对列入城建档案馆接收范围的工程档案进行预验收并出具《建设工程档案预验收认可书》。广州馆“三定”方案中明确的该项职责是“受城市的规划、建设行政主管部门委托,负责城建档案工作的日常管理工作,对列入城建档案馆接收范围的工程档案进行预验收,预验收合格后,出具工程档案认可文件”。法规依据有:1.《中华人民共和国城乡规划法》(全国人大常务会)第四十五条:建设单位应当在竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料。2《.建设工程质量管理条例》(国务院令)第十七条:建设单位应当严格按照国家有关档案管理的规定,及时收集、整理建设项目各环节的文件资料,建立、健全建设项目档案,并在建设工程竣工验收后,及时向建设行政主管部门或者其他有关部门移交建设项目档案。3.《科学技术档案工作条例》(国务院批准,国家经济委员会、国家基本建设委员会、国家科学技术委员会、国家档案局颁发)第七条:各单位在对每一项科研成果、产品试制、基建工程或其他技术项目进行鉴定、验收的时候,要有科技档案部门参加,对应当归档的科技文件材料加以验收。没有完整、准确、系统的科技文件材料的项目,不能验收。4.《城市建设档案管理规定》(建设部令第90号)第八条:列入城建档案馆档案接收范围的工程,建设单位在组织竣工验收前,应当提请城建档案管理机构对工程档案进行预验收。5.《城市地下管线工程档案管理办法》(建设部第136号令)第六条:在建设单位办理地下管线工程施工许可手续时,城建档案管理机构应当将工程竣工后需移交的工程档案内容和要求告知建设单位。第九条:地下管线工程竣工验收前,建设单位应当提请城建档案管理机构对地下管线工程档案进行专项预验收。第十条:建设单位在地下管线工程竣工验收备案前,应当向城建档案管理机构移交下列档案资料:……6.《广东省城乡规划条例》(广东省第十一届人民代表大会常务委员会公告第90号)第四十六条:建设单位或者个人应当在竣工验收后六个月内向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府报送有关竣工验收资料。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府应当将竣工验收资料交由城乡规划建设档案馆归档。7.《广州市城乡规划条例》(广州市第十四届人民代表大会常务委员公告第56号,2014年11月26日通过)第三十八条:建设单位或者个人应当在建设工程竣工后向原规划许可机关申请办理规划核实手续,原规划许可机关应当对建设工程是否符合规划条件和建设工程规划许可证的内容进行核实,并查验其建设工程档案认可文件和测绘单位的测量报告。符合的,应当予以核发建设工程规划验收合格证。未经规划核实或者经核实不符合的,建设单位不得组织竣工验收,产权登记机关不得办理产权登记手续。8.《广州市城乡建设档案管理办法》(穗府﹝2013﹞9号)第十三条:列入城市建设档案管理机构档案接收范围的工程,建设单位在建设工程规划验收前,应当提请城市建设档案管理机构对建设工程纸质档案、声像档案、电子档案进行预验收并由城市建设档案管理机构出具建设工程档案认可文件。第二种是依申请的自为的行政行为,行政主体是城建档案馆,行为内容是负责出具城建档案证明。广州馆“三定”方案中明确的该项职责是“负责全市规划管理业务档案,建设工程档案、地下管线档案等城乡建设档案的统一接收、保管、利用及城乡建设档案信息资源的开发利用”。出具城建档案证明是档案利用的一种形式,是依申请对行政相对人所需的城建档案中的法律事实予以确认,用途包括:房产分割、合并,办理房产证,报建依据,资质评选,司法取证,法律诉讼等。出具证明件盖有“档案业务管理专用章”,与档案原件具有同等法律效力。同时,在城市规划和工程建设项目中,形成大量的声像档案,这些声像档案在规划管理、土地勘探或者土地征收等工作中均可作为法律证据。法规依据有:1.《中华人民共和国档案法》(主席令第71号)第十九条:档案馆应当为档案的利用创造条件,简化手续,提供方便。中华人民共和国公民和组织持有合法证明,可以利用已经开放的档案。2《.中华人民共和国档案法实施办法》第二十一条:各级各类档案馆提供社会利用的档案,应当逐步实现以缩微品代替原件。档案缩微品和其他复制形式的档案载有档案收藏单位法定代表人的签名或者印章标记的,具有与档案原件同等的效力。3.《中华人民共和国物权法》第十八条:权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料,登记机构应当提供。4.《刑事诉讼法》(主席令第55号)第五章证据第四十二条:证明案件真实情况的一切事实,都是证据。证据有下列七种:物证、书证;证人证言;被害人陈述;犯罪嫌疑人、被告人供述和辩解;鉴定结论;勘验、检查笔录;视听资料。5.《广州市城乡建设档案管理办法》(穗府〔2013〕9号)第四章城建档案的管理和利用第二十四条:我国公民、组织凭身份证或单位介绍信等合法证明,可以利用城建档案。6.《广东省城乡规划条例》(广东省第十一届人民代表大会常务委员会公告第90号)第十条:城市、县和有条件的镇人民政府应当加强城乡规划建设档案馆的建设和管理,为公民、法人和其他组织查阅城乡规划建设档案提供便利。7.《城建档案业务管理规范》CJJ/T158-201115.3提供利用服务可采取下列方式:3档案证明;15.3.8提供利用档案,应按下列程序办理:查验利用者身份证明和其他相关证明文件。

(三)城建档案行政指导(监督检查)行为行政指导,是行政主体基于国家的法律、政策的规定而作出的,旨在引导行政相对人自愿采取一定的作为或者不作为,以实现行政管理目的的一种非职权行为。城建档案行政指导是一种委托或授权的行政行为,行政主体是受城市的规划、建设行政主管部门委托的城建档案管理机构,行为内容是负责对全市城乡建设档案工作进行指导、监督和检查。广州馆“三定”方案中明确的该项职责是“负责对全市城乡建设档案工作的指导、监督、检查和有关人员的业务培训工作”。法规依据有:1.《中华人民共和国档案法实施办法》(国家档案局令)第九条机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构依照《档案法》第七条的规定,履行下列职责:(二)指导本单位文件、资料的形成、积累和归档工作;(四)检查、指导所属机构的档案工作。2.《科学技术档案工作条例》(国务院批准,国家经济委员会、国家基本建设委员会、国家科学技术委员会、国家档案局颁发)第二十六条国家档案局和各级档案管理机关应当加强对科技档案工作的指导、监督和检查。3.《机关档案工作条例》(中央办公厅、国务院办公厅发布)第四条……中央和地方专业主管机关的档案部门,应根据本专业的管理体制,负责对本系统和直属单位的档案工作进行指导、监督与检查。4.《城市建设档案管理规定》(建设部90号令)第三条城市的建设行政主管部门应当设置城建档案工作管理机构或者配备城建档案管理人员,负责全市城建档案工作。城市的建设行政主管部门也可以委托城建档案馆负责城建档案工作的日常管理工作。5.《城市房地产权属档案管理办法》(中华人民共和国住房和城乡建设部令)第四条房地产权属档案管理业务上受同级城市建设档案管理部门的监督和指导。6.《城市建设档案管理暂行规定》(城乡建设环境保护部、国家档案局发)第二十四条城建档案馆的基本任务:……对城市建设单位的城建档案工作进行指导、检查,并参加城市建设工程的竣工验收。7.《广州市城乡建设档案管理办法》(穗府〔2013〕9号)第四条市城市建设档案管理机构受市城乡规划主管部门委托,具体负责本市行政区域内的城建档案日常管理工作,指导各县级市城建档案工作。第五条(二)负责本市行政区域内城建档案工作的监督、检查和指导,并对列入本市城市建设档案馆接收范围内的档案进行进馆验收。

(四)城建档案行政处罚行为行政处罚,是指行政主体为达到对违法者予以惩戒,促使其以后不再犯,有效实施行政管理,维护公共利益和社会秩序,保护公民、法人或者其他组织的合法权益的目的,依法对行政相对人违反行政法律规范、但尚未构成犯罪的行为(违反行政管理秩序的行为),给予人身的、财产的、名誉的及其他形式的法律制裁的行政行为。城建档案行政处罚是一种委托或授权的行政行为,行政主体是受城市规划、建设行政主管部门委托的城建档案管理机构,行为内容是负责对建设单位在建设工程竣工验收后,逾期未向城市建设档案管理机构报送建设工程档案的行为进行处罚。法规依据有:1.《中华人民共和国城乡规划法》第六十七条建设单位未在建设工程竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料的,由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期补报;逾期不补报的,处一万元以上五万元以下的罚款。2.《建设工程质量管理条例》(国务院第279号令)第五十九条违法本条例规定,建设工程竣工验收后,建设单位未向建设行政主管部门或者其他有关部门移交建设项目档案的,责令改正,处一万元以上十万元以下的罚款。3.《城市建设档案管理规定》(建设部第90号令)第十四条建设工程竣工验收后,建设单位未按照本规定移交建设工程档案的,依照《建设工程质量管理条例》的规定处罚。4.《城市地下管线工程档案管理办法》(建设部第136号令)第十七条建设单位违反本办法规定,未移交地下管线工程档案的,由建设主管部门责令改正,处一万元以上十万元以下的罚款;对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员,处单位罚款数额5%以上10%以下的罚款;因建设单位未移交地下管线工程档案,造成施工单位在施工中损坏地下管线的,建设单位依法承担相应的责任。第十八条:地下管线专业管理单位违反本办法规定,未移交地下管线工程档案的,由建设主管部门责令改正,处一万元以下的罚款;因地下管线专业管理单位未移交地下管线工程档案,造成施工单位在施工中损坏地下管线的,地下管线专业管理单位依法承担相应的责任。5.《广州市城乡建设档案管理办法》(穗府[2013]9号)第二十六条:建设单位未在建设工程竣工验收后三个月内向城市建设档案管理机构报送建设工程档案的,由城市建设档案管理机构提出意见,市城乡规划主管部门依据《建设工程质量管理条例》第五十九条的规定处罚。

三、新形势下对城建档案依法行政的新探索

依法治国是我国的基本国策和治国方略,依法行政是依法治国基本方略的重要内容;智慧城市建设已成为云计算、物联网、大数据、移动互联网等新一代信息技术的重要应用领域;事业单位分类改革将继续深入推进;新一轮政府行政审批制度改革和政府职能转型已经部署,在此新形势下,进一步加强城建档案依法行政可以说是大势所趋、势在必行。为此,广州馆以行政类事业单位为改革发展总目标全面深化改革,以管理行政化和信息化为两大抓手,从依法治档、科技强档、人才兴档、廉洁守档四方面探索广州城乡建设档案依法行政的新局面。

1.依法治档是新形势下城建档案依法行政的关键。广州馆以管理行政化为抓手,落实《关于广州市规划局所属事业单位分类改革方案的批复》(穗编字〔2013〕211号),推进事业单位分类改革,从完善制度、明确职责、依法行政三方面,实现单位性质向行政类转变。不断地完善法规体系,并加强标准化建设,从源头上建立依法行政的长效机制。

2.科技强档是新形势下城建档案提升依法行政效能的技术支撑。广州馆以信息化建设为抓手,将城建档案信息化顶层设计实施落地,从创新管理、制订标准、开发系统、建设新库四方面实现理论研究向实践创新的转变。搭建内部、外部的协同创新、互惠共赢的管理机制;创新全市建设工程电子文件在线收集归档管理机制,协同各建设单位和政府部门探索建设工程档案管理网络;搭建全市规划管理业务档案管理网络,协同主管部门各平行机构创新全市规划管理业务电子文件在线收集归档管理机制;加强与相关部门的协同合作和资源整合,提升行政行为的技术含量和城建档案信息数据利用价值;借脑借力,加强核心技术研发,完成全新的管理系统平台建设:(1)以搭建建设工程档案、规划管理业务档案、声像档案行政管理系统平台为目标,开展广州市信息项目“广州市城乡建设档案监督、指导及验收业务管理系统”的研发,并确保系统平台的实用性、前瞻性;(2)以提升规划管理业务档案信息服务于政府决策和社会利用成效为目标,配合文件形成部门,探索规划管理业务电子文件在线收集功能,并与档案管理平台无缝对接。

3.人才兴档是新形势下城建档案依法行政的重要基础。广州馆以管理行政化为抓手,把建设高素质城建档案干部队伍放在首位,从强化学习、提升能力、优化结构三方面实现干部队伍向行政型转变,不断增强依法行政的能力。

4.廉洁守档是新形势下城建档案依法行政的根本保障。广州馆以廉政风险防控为抓手,建立纪检监察长效机制,建设党风廉政宣传教育平台,规范行政职权和财政资金项目运行,加强政风行风自我监督,提升公共服务廉洁化。

作者:曹孟君 单位:广东省广州市规划局建设档案管理处

城建档案依法行政探析:城市建设档案馆责任编辑:杨雪    阅读:人次