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领导干部依法行政能力的策略

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党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的重大战略,提出了建设法治中国、法治政府和法治社会的目标。其中,法治政府建设是实现法治中国和法治社会的关键。领导干部作为政府行政主体的中坚力量,其运用法律思维处理具体行政事务的能力,直接影响着职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府建设和依法治国进程。因此,切实提升领导干部的依法行政能力是建设法治政府的关键,是实现法治中国和法治社会的重要支撑。

一、领导干部依法行政能力在建设法治国家中的地位和作用

(一)领导干部依法行政能力是落实依法治国方略的关键领导干部是掌握国家公权的行政主体,其行政行为关系到国家政治、经济等各领域工作的顺利进行及社会公民的衣食住行、生老病死等民生问题,这就要求领导干部要在法律的框架下行使国家行政权,依法行政。可以说,领导干部依法行政的能力决定其依法行政的程度,进而决定着我国各级政府依法治国的水平。倘若领导干部依法行政能力不高,不能严格依法行政,那么依法治国将成为一句空话。所以,党政机关领导干部依法行政的能力是落实依法治国重大战略的关键,关系到法治国家、法治政府和法治社会建设能否顺利实施和能否建成。

(二)领导干部依法行政能力是提升党依法执政能力的核心党的十六届四中全会将党的执政能力概括为:党提出和运用正确的理论、路线、方针、政策和策略,领导制定和实施宪法及法律,采取科学的领导制度和领导方式,动员和组织人民依法管理国家和社会事务、经济和文化事业……[1]。当前,错综复杂的国际环境和日益加深的国内社会矛盾给我们党执政提出了考验,给我们党执政提出了前所未有的挑战,这些都倒逼我们党提高自身依法执政能力,以不断夯实党的执政基础。要实现这一目标,关键就在于提高领导干部依法执行和运用国家权力的能力。

(三)领导干部依法行政能力是建设法治政府的中心建设法治政府是建设法治国家的目标,也是全面落实依法治国基本方略的重要手段和内容,是中国各级政府能不能科学施政、民主施政的基本准则。国家的法律法规既是政府制定的,也需要各级政府来实施。因此,政府的决策与执法活动是否合法、是否适当,不仅关系人民福祉和社会稳定,也关系依法治国这一基本方略能否落实。在这个过程中,作为行使国家权力的主体——领导干部的依法行政能力是关键,关系到各项法律法规能否顺利实施,关系到民心的向背,关系到法治政府建设水平。

(四)领导干部依法行政能力是建设法治社会的主导力量党的十八届四中全会指出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。要建设法治社会需要各级政府的大力引导和示范。领导干部作为政府中最重要的行政主体,是法治社会建设的重要引导和示范力量。领导干部的法治意识、法律思维、法治能力的大小直接影响着其能否依法办事;领导干部自身能否以身作则、笃行依法行政,直接影响着法治社会走向,是法治社会建设的风向标。只有各级领导干部切实依法行政,才能引导社会风气向稳定、有序、和谐前进,才能带动整个社会朝着法治方向发展。

二、当前制约领导干部依法行政能力提升的难点

(一)领导干部法律意识淡薄,法律思维不强当前许多领导干部法律意识淡薄,其法律思维薄弱不能适应依法行政的需要。导致这种状况出现的原因,首先是由于受传统家长式管理方式的影响,习惯于依靠个人意志和权威办事,缺乏法律思维来考量和决策问题;其次,在处理具体问题时,偏向“人治”、“礼治”,惯性地依赖人情规则而非法律规定,特别是对敏感问题,有的领导干部耿怀于权力受限而“不愿管”,有的领导干部重短效政绩轻法律长效作用而“不会管”;再次,行政执法机关领导干部也缺乏法律意识,往往突破法律暴力执法,造成干群矛盾。领导干部作为政府中坚力量,要提高依法行政能力,其法律意识亟待加强,法律思维亟待锻炼。

(二)法规建设相对滞后,考核机制运行不畅法律制度不健全导致领导干部行政决策法治化水平不高,影响依法行政的实现。法律作为行为规范系统,须是具体、稳定的。但目前我国行政立法工作明显不适应政治、经济发展的需要,主要是因为条文规定过于原则化、随意化,导致领导干部在决策时很难把握法律与政策的界限,从而造成有法难依、司法权滥用,严重影响领导干部依法行政。领导干部依法行政的考核机制运行不畅。就目前我国依法行政工作考核状况而言,存在以下问题:考核内容不均衡,重执法,轻依法决策和行政救济考核;考核指标刚性不足,偏重考核易于采集数据进行分析的内容;考核力度不足,即依法行政考核在同级政府综合评议指标体系中所占的比重较低;考核重视有偏差,即重年终考评,轻日常常规考评。考核机制运行不畅客观上制约了领导干部提升其依法行政能力。

(三)监督问责机制亟待完善孟德斯鸠说:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验,人们使用权力一直到有界限的地方才停止。”领导干部有行政权就应当受到监督,但目前许多决策仅由党委常委会决定,甚至由“一把手”个人拍板,其是否依法行政,没有得到专家学者评价监督,也未接受社会、群众监督,即使是领导干部违背依法行政导致决策失误造成损失之后,也没有健全的司法责任追究机制。监督问责机制的不健全一定程度上默许了领导干部违背依法行政和民主施政。

(四)依法行政环境不优随着改革深入推进、利益关系的深层次调整,我国出现了规模庞大、错综复杂的矛盾。从近年的实践看,一些领导干部以经济建设为大背景,没有正确理解“顾全大局”、“稳定是第一责任”的要义,认为招商引资就是大局;认为稳定就是零问题、零矛盾,为此以“经济”为落脚点处理行政纠纷,由此在行政执法中违背依法行政出现错位、缺位、越位的现象。当行政执法与经济发展产生矛盾,往往以“大局”、“稳定”压倒法治,人为地将依法行政与社会稳定对立起来。在GDP至上观念的影响下,一些领导干部的“大局观”往往不是大局,而是对法律的蔑视,对依法行政的破坏,必须引起高度警惕。

三、新时期提升领导干部依法行政能力的对策

(一)加强干部学法,提升领导干部的法律法规意识法学家伯尔曼说:“法律必须被信仰,否则它将形同虚设。”[3]而信仰的前提在于了解法律。因此,必须加强干部学法,增强领导干部法律意识。要加大各级党校和行政学院对其法律知识的教育,通过法制讲座、教育培训、专题研讨等方式,运用案例式、研究式和体验式等学习方法,探索参与型、渗透型的法律意识教育模式,提升教育实效;推广正反典型经验,建立学法长效机制,引导和激励领导干部主动运用法治思维和法律方式治国理政。

(二)加强法规建设,完善领导干部依法行政考核机制完善行政立法,使之量化、标准化、程序化。在人大实体立法的过程中,多汲取行政法学专家学者意见,多参考最高法院、最高检察院判例,使行政立法做到具体、严谨、协调;健全行政程序立法,细化程序标准,提高行政法律法规的可操作性。习近平指出:各级领导干部要带头依法办事,各级组织部门要把能否依法办事作为考察识别干部的重要条件。针对当前考核机制现状,迫切需要提高依法行政在绩效考核中的指标比例,倒逼领导干部重视依法行政,激发其依法行政自觉。在考核立法中明确各级政府及其部门的职权、义务及履职标准,通过考核针对权力的运行和结果进行评估,强化考核主体责任,并使之成为“常态”。

(三)加强顶层设计,健全领导干部依法行政监督问责机制加强主体监督,完善领导干部违法行政的责任追究机制。一要结合司法、舆论等外部监督和行政、审计、层级等内部监督,践行政务公开,推动决策法治化、执法规范化。二要加大违法成本。加强人大对政府责任追究的职能,制定行政责任追究的法律法规,以立法的形式确立问责的标准和程序等。同时保证司法机关独立监督,推动司法独立这“一种普遍的共识”得到实现。三要建立行政首长出庭应诉制度,明确出庭案件范围为重大疑难案件或法院建议出庭的案件,增强领导干部问责意识。

(四)优化依法行政环境,倒逼领导干部依法行政法治国家应以法治为大背景,形成人大严格立法、人民群众守法、司法机关公正审判、行政机关依法用权的法治格局。通过打造普法宣传环境、政务公开环境、文明执法环境、阳光信访环境,使全社会形成良好的法治环境。通过优化法治环境促使领导干部以法律为出发点来治国理政,改变其原有的经济至上的政绩观,提高其依法行政能力,使领导干部依法行政成为社会主义市场经济秩序的守护者,成为法治政府和法治国家建设的促进者。

作者:吴燕澜 单位:湖北省委党校

领导干部依法行政能力的策略责任编辑:杨雪    阅读:人次