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综述执法程序与依法行政

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一、完善价格执法程序既是保证实体公正的需要,也是维护自身安全的需要

任何一项执法工作都有程序和实体两个方面。问题定性的准不准,处理的对不对,这是实体问题。执法过程是否公正、公开、高效,这是程序问题。随着社会法制观念的不断进步和依法行政工作的持续推进,社会各方面越来越重视程序正义。程序公正是实体公正的前提,只有程序公正,才有可能保证实体公正。价格行政执法工作必须与时俱进,不断完善执法程序,提高执法效率,化解执法风险。这次修改和完善价格行政执法程序,直接的原因有三点:一是与上位法衔接。新出台的《行政强制法》对行政强制执行作了新的规定,提出了更为严格的程序性要求,比如申请人民法院强制执行需事先履行催告程序等。还有,原《程序规定》中“先案审后告知”的工作流程,与《行政处罚法》规定不一致。《行政处罚法》规定先告知,再陈述、申辩和听证,进而案件审查,重大案件集体讨论决定。上述内容需要在《程序规定》中增补。二是使条款更完善简明。原《程序规定》中某些规定比较笼统,不够具体、明晰。如未对处罚中的听证程序进行具体规定,基层价格主管部门不清楚如何组织听证会,怕开听证会。需要按照《行政处罚法》的规定对听证程序做进一步细化。三是完善执法程序体系。程序是一个体系,这次修改把管辖规定与程序规定整合在了一起。新颁布的一个规章和三个规范性文件,是一个有机整体。《程序规定》是价格执法程序的统领,证据是证明价格违法案件事实从而作出价格行政处罚的关键,文书是执法程序的载体和执法过程的记录,案卷是执法档案保存的基础。《程序规定》修改,牵一发而动全身,必然要相应修改配套的证据规定、文书格式和案卷管理规定。除了以上三方面的直接因素,促使我们修改《程序规定》的,还有以下两方面的原因:

(一)以程序公正保证实体公正。俗话讲,没有规矩不成方圆,程序就是行政机关的办事规矩。从传统上看,我们的法律文化是重实体轻程序的,认为只要定性准确,程序无关紧要。但是,现代法治的精髓恰恰体现在程序上,程序公正是实体公正的前提。案件实体处理是否公正,有多种衡量标准。但程序是直观的、实实在在的。行政处罚遵守了法定程序,才能有效地执行实体法,才能有效地减少执法的随意性,维护法律尊严的同时保护当事人的合法权益。相反,如果在案件处理过程中没有遵守法定程序,该回避的没有回避,该听证的没有听证,当事人和监督机关自然会质疑最终处理结果的公正性。正因如此,《行政处罚法》明确规定,不遵守法定程序的,行政处罚无效。

(二)避免执法风险、维护自身安全。现在看,执法中最大的风险就是不按程序办事。立案、调查、案审、告知、听证,这些程序制度看起来是约束我们自身的,但恰恰是对我们最好的保护。只要我们按照程序作了,就可能避免法律风险。有关行政程序的研究表明,通过在执法中引入当事人的参与,充分听取其意见,能够有效防止错案的发生,并大大降低事后复议和诉讼的几率。例如,《行政处罚法》规定,在行政机关作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚的事实、理由及依据,当事人依法可以提出陈诉申辩,或者要求举行听证。这项程序制度不仅赋予当事人必要的辩护权,同时也给予行政机关一个全面思考和审视案件的机会,保证最终处罚的正确性。这次修改行政处罚程序,进一步理顺了各种程序制度,表面看,这些更加规范的程序好像约束了我们,捆住了我们的手脚,不能自由发挥了。实际上,是为各级价格主管部门提供了一个操作规程,大家按照这个规程办案,办案质量就有保证,就能有效防范和降低法律风险,很好地保护我们自身。

二、价格执法程序修改的基本思路

这次修改工作,涉及一个规章三个规范性文件,内容变化大,在接下来的培训中,有关同志会逐条进行辅导解读。我只讲修改的基本思路和重大修改点。

(一)《程序规定》修改的基本原则是依法、求实,明确了听证程序,调整了管辖分工,增强了程序的完整性和可操作性。管辖分工修改的主要思路是执法权下沉,增加基层价检机构的责任,尽可能发挥其作用。过去,铁路、电力、电信等重要行业都由国家发展改革委管辖。而这些行业从上到下有数量庞大的分支机构,许多违法行为是这些分支机构实施的,“管得着的看不见、看得到的管不着”。这次,我们对各级价格主管部门的管辖权进行了重新分工,监管职能下放给地方,基层职责更加饱满。新的《程序规定》明确规定,国家发展改革委只管三类案件:一是29家关系国计民生的中央企业的总部、总公司的案件。除此之外的其他企业,以及这29家企业位于各地的分支机构发生的案件,原则上都由各地去管辖。二是涉及中央国家机关的乱收费案件。这类案件,地方价格主管部门处理难度较大,宜由国家发展改革委查处。三是其他在全国范围内有重大影响的案件。这是一个兜底条款。一些案件,特别是垄断案件,可能跨多个省甚至影响全国市场,需要国家发展改革委统筹管起来。至于省以下的管辖分工,新的《程序规定》没有再作规定,而是授权各省级价格主管部门根据地方实际制定具体办法。各省也要按照“权力责任相一致,财权事权相匹配”的原则,制定省以下级别管辖规定,尽快报国家发展改革委审定后发布。

(二)文书格式修改的基本思路是删繁就简,删除了内部工作程序性文书,只保留有法律效力的文书,增加反垄断执法专用文书。新的文书格式不再区分“必备文书”和“备选文书”,把《文书格式》更名为《示范文本》。国务院价格主管部门仅向各级价格主管部门提供文书格式的模板和参考,各级价格主管部门在实际执法过程中,可以从实际情况出发,根据地方性法规和地方政府规章,对文书进行适当修正,并对其负责。反价格垄断执法在程序上有一定的特殊性,比如中止调查、恢复调查和终止调查等程序,但在立案、调查取证、集体讨论、处罚决定等执法环节上与一般价格违法案件的程序区别不大。因此,在示范文书中,我们对反价格垄断专有程序编制了6项专用文书。

(三)案卷归档实行“一案两卷”。《价格行政处罚案卷管理规定》最重要修改内容是“一案两卷”。过去,价格行政执法案卷不分正副卷,所有文书均编排进同一案卷,既不利于保护当事人的商业秘密和个人隐私,也增大了我们的法律风险。根据修改后的规定,对于按一般程序实施价格行政处罚的案件,将其所有应当入卷归档的文书材料分正卷和副卷分别立卷、归档。主要考虑是:一是正卷和副卷所含文书材料的法律性质不同。正卷材料一般针对行政处罚对象或者其他相关单位、人员,具有对外法律效力或者法律意义;副卷材料是价格主管部门内部工作流程的体现,不具有对外的法律效力。二是“一案两卷”有利于做好政府信息公开工作和行政复议、行政诉讼应诉工作。由于副卷材料所含的材料都属于行政机关内部工作流程性文书材料,不涉及当事人权利、义务。因此,副卷内容一般不属于可申请公开的政府信息;在行政复议或者诉讼过程中,当事人也不能查阅。

三、做好新规定实施准备工作

新的《价格行政处罚程序规定》及三个配套文件即将于7月1日起正式实施。在此之前,还有很多事情要做,请大家抓紧落实。

(一)高度重视执法程序各级价格主管部门,特别是价格主管部门的负责同志,要高度重视此次行政处罚程序的修订,以此为契机,进一步增强程序意识,提高依法行政水平。要严格遵守管辖、调查、集体讨论审议、告知、听证等各项程序制度,真正把程序看作提高办案质量的保证,真正把程序当成防范法律风险的保障,真正把程序视为整个价格行政执法工作的红线。

(二)认真组织学习培训这次修改工作,涉及的文件多,条款内容变化大,大家要认真学习。这次培训仅仅是开了一个头,全国有4万多价格行政执法人员,国家发展改革委不可能培训到每一个人。地方各级价格主管部门要抓紧时间,一级抓一级,层层做好培训工作。务必在新规章7月1日生效之前培训到每一个执法人员。

(三)抓紧制定贯彻文件这次修改程序规定,一个重要立足点就是充分考虑地方实际情况,防止一统就死。除了对一般性程序制度作出规定外,还授权各地制定实施细则。一是根据《价格行政处罚程序规定》第九条的规定,各省级价格主管部门制定辖区内级别管辖的具体分工;二是根据该规定第四十条的规定,各地要进一步明确集体讨论的案件范围和讨论程序。这些文件应当在7月1日前制定出台,请大家务必抓紧。

(四)做好现有案件法律衔接各地目前正在处理的案件,很多调查工作会延续到今年7月1日之后。大家要特别注意程序法律适用问题。按照“实体从旧,程序从新”的原则,案件处理过程跨7月1日的,7月1日前的调查过程应当适用旧的程序规定和文书格式,之后应当适用新的规定。通过这次执法程序的修改完善,各级价格主管部门之间的事权划分更加科学,地方的执法权限得到扩充,工作任务更加饱满;地方在文书制作等方面的自主性加大,有利于鼓励各地不断创新工作方式,提高监管效能;进一步理顺了执法程序,减少了风险点,必将进一步推动依法行政工作。

作者:张光远 单位:国家发展改革委价监局副局长

综述执法程序与依法行政责任编辑:陈老师    阅读:人次