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海事行政许可中的审查义务

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摘要:文中通过分析“形式审查”“实质审查”“审慎审查”三种审查义务的基本内涵和适用现状,并结合现行海事法规体系的相关规定,论证海事行政机关在审查行政许可申请时,除法律、法规和规章明确规定应进行实质审查外,应履行形式审查义务,并对履行上述审查义务的注意事项进行阐述。

键词:海事;行政许可;审查义务

目前,行政机关对许可申请的审查义务主要有“形式审查”“实质审查”“审慎审查”三种类型。由于现行海事法规体系,尚未对海事行政机关在审查行政许可申请时应负何种类型审查义务做出明确规定,加之规范海事行政许可的规范性文件存在文出多头、内容不一,文件更新滞后等弊病,其严重影响到相关海事工作的开展和法律风险的防控。制度缺陷,不仅使相对人在提交许可申请材料时感觉无所是从,还使海事行政机关在审查许可申请时陷入审查标准不清、依据不明的尴尬境地。如何有效破解上述难题,进一步规范海事行政许可工作,明晰许可申请审查的标准和依据,成为海事行政机关当前亟待解决的问题之一。

一、审查义务类型

(一)“审慎审查”的概念及立法现状

审慎审查,是指行政机关根据法律规定,通过形式审查和实质审查的方式,对相对人提交的申请材料进行认真、细致的核查,以发现申请材料存在的形式瑕疵或实质问题。其审查依据为主、客观相结合的双重标准,即行政机关根据法定条件在对申请材料进行形式审查的基础上,依据自身专业判断,依法开展实质审查。根据法学主流学说观点,我国“审慎审查”义务的最早成文规定,源于《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》(2009年11月9日最高人民法院审判委员会第1476次会议通过)第十三条之规定:“被告已经依照法定程序履行审慎合理的审查职责,因他人行为导致行政许可决定违法的,不承担赔偿责任”。该司法解释明确提出了“审慎审查”这一概念,但未对其内涵、外沿和适用情形作进一步规定,其性质属于司法系统内部审理行政案件的指导性文件,并非行政机关审查许可申请的法律依据。根据《行政许可法》第三十四条规定可知,目前普遍适用的审查类型为“形式审查”和“实质审查”两种,并未将“审慎审查”作为行政机关审查许可申请的普遍适用规则。当前,虽然《公司登记管理条例》第五十二条第二款等法律条款对“审慎审查”进行了规定,但这类文件明显具有适用的局限性。故在某一特定行政许可领域,如若相关立法未明确规定行政机关负有“审慎审查”义务的,司法机关在审理相关案件时,不得以上述司法解释等文件要求,将“审慎审查”义务强加给行政机关,否则可能构成司法体制对行政体制的不当干预,亦有悖于依法行政的基本要求。

(二)“形式审查”的概念及立法现状

形式审查,是指行政机关依据客观标准——现行法律法规的明确规定,对许可申请是否属于本机关的管辖范围,材料是否齐全、形式是否符合法定要求等进行核查、确认,并对申请材料的真实性和有效性负一般注意义务。一般注意义务,通俗观点认为其是指一个社会普通人(即一般理性人)基于诚实信用原则、善良风俗和社会成文或不成文规则要求,对其负有注意义务的事项,所应达到的合理注意标准。具体就行政许可申请审查而言,其要求行政机关应根据行政许可法的基本原则及相关法律法规规定等要求,尽到一个一般合格审查人员应尽的排除对申请材料产生合理怀疑的可能性,并对明显违法情形尽到合理注意义务。虽然形式审查中的“一般注意义务”与审慎审查中的“实质审查”都是基于审查人员的专业判断而发起的,但二者在审查程度和方式上具有明显差别:前者审查的对象为申请材料本身的完备性,一般通过对申请材料本身谨慎、细致的核查、确认就能实现;后者审查的对象是申请材料所呈现“事实”的真实性,通常需要审查人员通过现场确认等其他方式实现。目前,相关行政立法普遍将“形式审查”作为审查许可申请的基本原则,并形成了一个相对完善的法律制度体系:不仅国家通过《行政许可法》第三十四条对“形式审查”做了一般适用性规定和制度构架,部分行政机关还通过单独行政立法的形式,将“形式审查”作为本机构法定的审核义务类型。

(三)“实质审查”的概念及立法现状

根据《行政许可法》第三十四条第二款之规定,实质审查是指行政机关在审查许可申请时,不仅应尽到“形式审查”所规定的义务,还应根据客观标准——法定的条件和程序,通过实地核实、现场确认或书面材料陈述等方式,对许可申请材料的真实性负有审查义务。“实质审查”与“审慎审查”,虽然都将“形式审查”作为对许可申请材料进行真实性核查的必经环节,但两者的审查依据截然不同:前者依据为客观标准,即基于法定条件和程序;后者为主观标准,即基于审查人员的自由裁量(即专业判断)。由于实质审查极易诱发公权力对私权利的侵害以及权力寻租等不法行为,为更好地规范和制约公权力、保护私权利,实现行政许可的公平、公开、公正和效率,现行立法对“实质审查”的适用作了严格的限制性规定:原则上只将其作为“形式审查”的补充类型,只在一些特殊许可领域和环节才将“实质审查”作为一般审查原则。如在发明专利申请领域,申请人提交请求后,案件会进入实质性审查阶段,行政机关将对申请材料是否属于《专利法实施细则》第五十三条规定的对发明专利应当予以驳回的情形进行实质审查。

二、海事行政机关的审查义务

目前,规范海事行政许可工作的规范性文件主要有《行政许可法》《海事行政许可条件规定》《船舶登记工作规程》《交通部海事局2014版海事行政执法政务公开指南》《海事行政许可裁量基准》《海事执法业务流程》等规范性文件。通过梳理上述文件可知,海事行政机关在审查许可申请时,除法律、法规或规章规定应进行实质审查外,应当履行形式审查义务,即以形式审查为原则、实质审查为例外,不负有审慎审查义务。现从法律位阶和司法判例角度作逐一分析、论述。

(一)法律法规规范

海事行政许可工作的法律法规主要为《行政许可法》。该法作为行政许可领域的母法,对行政许可作了统一的制度架构和原则性规定。这些要求同样也是审查海事行政许可申请应当遵循的基本规则。该法第三十一条和第三十四条规定行政机关应当对许可申请负形式审查义务,除非基于法定条件和程序不得启动实质审查。具体到海事许可领域,其要求海事行政机关不得要求申请人提交与行政许可事项无关的技术资料和其他资料,并对申请材料齐全、符合法定形式进行形式审查,除非依据法定的条件和程序不得启动实质性审查。需要特别注意,《行政许可法》仅将此处“法定条件和程序”中的“法”作为一个一般概念进行规定,其具体内涵和外延需要通过梳理海事法规体系中的其他下位规范性文件获取。

(二)部门规章调整

海事行政许可工作的部门规章主要有《海事行政许可条件规定》《交通行政许可实施程序规定》和《船舶登记办法》等。上述部门规章中关于许可申请审查的规定整体同《行政许可法》一脉相承,均在不同程度上对上位法做了进一步细化。其中,需要特别指出的是《海事行政许可条件规定》和《交通行政许可实施程序规定》,两部部门规章分别对“形式审查”和“实质审查”做了系统性细化规定,为整个海事审查义务法规体系构建奠定了坚实的基石。首先,《海事行政许可条件规定》统一和明确了海事“形式审查”的标准和依据。作为海事行政许可直接依据和纲要性文件的《海事行政许可条件规定》,其第三条、第五条规定,海事行政机关在审查行政许可申请时,应当遵守该规定第二章所列明的许可条件,不得擅自增加、减少或者变更行政许可条件;对不符合第二章规定条件的,不得做出准予的海事行政许可决定。这一纲要式规定,为海事“形式审查”法律制度的丰富和完善奠定了基石。需要指出的是,虽然该规定内容未对“实质审查”作出规定,但根据“上位法优先”原则,海事行政机关仍应执行《行政许可法》中关于“实质审查”的规定要求。其次,《交通行政许可实施程序规定》细化和明确了有权设定“实质审查”的规范性文件类型和实质审查实施程序。《交通行政许可实施程序规定》第十三条第三款将《行政许可法》第三十四条第三款规定的“依据法定条件和程序”进行实质审查的要求,细化为“依照法律、法规和规章的规定”,从而明确了海事行政许可领域,只有规章及其以上位阶的规范性文件才具有“实质审查”设定权。与此同时,《交通行政许可实施程序规定》第十三条第四款也将《行政许可法》第三十四条第三款规定的“实质内容进行核实的,行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查”的要求,细化为十个细项,对核查的对象、方式和手段等进行了详实的规定,提升了实质审查程序的操作性和规范性。

(三)交通运输部海事局规范性文件

首先,在实质审查方面,根据上文论述可知,以交通运输部海事局名义发布的文件,原则上属于规章以下规范性文件,其对行政许可审查义务只有细化权而无设定权。即该类文件应遵循以形式审查为原则,实质审查为例外的规则要求,在上位法规定的范围内对海事行政机关的审查义务作出细化规定。其次,在形式审查方面,需要特别指出的是交通运输部海事局颁布的《海事执法业务流程》,其在形式审查义务设定方面具有标志性意义。该文件作为统一和规范海事执法工作的重要指导性规范性文件,其在开篇第一个业务流程——“水上水下活动许可业务流程”中明确规定:“受理人收到水上水下活动许可申请后,进行形式审查”,审查的内容为申请事项是否属本机构管辖范围,申请人是否符合申请条件、申请材料是否齐全等。虽然该文件仅有一处规定海事行政机关对申请材料负有形式审查义务,但通过梳理整个《海事执法业务流程》可知,其他业务流程的审查内容整体上均与第一个流程规定的“形式审查”的审核范围一致。根据体系解释可知,整个《执法业务流程》中许可申请审查均为“形式审查”。故可以进一步推导出,交通运输部海事局以规范性文件——《执法业务流程》的形式,对海事行政机关对于许可申请原则上负“形式审查”的义务进行了确认。

(四)司法判

例如前所述,法院审理行政许可相关案件时,通常将行政机关是否依法履行相关法定类型的审核义务,作为认定行政机关是否充分履行审查义务的标准。故笔者以海事行政机关为当事人的行政裁判文书为研究对象,通过分析司法机关对海事行政机关是否依法全面履职所采用的认定标准,从反面论证海事行政机关对许可申请应履行的审查义务类型。为全面、有效地检索到以海事行政机关为当事人的行政诉讼案件,笔者分别以“海事局”“行政案件”作为“理由”和“案件类型”的关键词,以2017年3月为检索时间截止点,通过“中国裁判文书网”的“高级检索”栏,检索获取历年相关一、二审裁判文书共计36份,其中涉及海事行政许可事项的裁判文书共计14份,纠纷争议主要集中分布在船舶登记领域。从上述裁判文书的分析结果来看,各级法院在审理海事行政机关是否全面履行审查义务时,整体均采用海事行政机关是否尽到法定的“形式审查”义务为标准。其中最具代表性的是《原告林串不服被告中华人民共和国广东海事局船舶所有权登记一审行政判决书》((2015)广海法行初字第3号),该判决书明确指出,船舶登记机关(海事行政机关)对《船舶登记条例》第十三条规定的申请材料的真实性和有效性仅负“形式审查”义务,不具有实质审查义务,且该案二审判决((2015)粤高法行终第407号)维持了一审这一判决结果。综上诉述,该结论从反面论证了海事行政机关对许可申请原则上应负“形式审查”义务。

三、海事行政机关审查义务的履行

根据前文论述可知,除非法律、法规或规章规定应进行实质审查外,海事行政机关应对许可申请负有形式审查义务,且两类审查义务的开展均应依据法定的条件和程序。因而,海事行政机关审查义务全面、有效履行的关键,在于对现行相关海事法规进行有效梳理和适用。现分别从“形式审查”和“实质审查”两个角度对审查义务的履行作逐一梳理。

(一)形式审查义务的履行

目前,规范海事“形式审查”的规范性文件虽然整体数量较多,但根据调整对象不同可以分为“对内效力文件”和“对外效力文件”两部分。前者是海事行政机关内部开展许可审查的指导性文件,主要有《海事行政许可裁量基准》和《海事执法业务流程》等;后者是相对人提交申请材料的法律依据,主要有《海事行政许可条件规定》《权力清单》和《交通部海事局2014版海事行政执法政务公开指南》等。虽然两类文件在制度构架上做了明确区分,但由于编制主体及文件“立、改、废”进度不一致等因素影响,实务中对内和对外效力文件内部及其两者间冲突或不一致的现象时有发生,甚至在一定程度上难以避免。这也是造成形式审查依据不清的最主要原因。为有效化解这一制度缺陷,现从论述对内、对外效力文件冲突适用规则的角度,化解当前形式审查履行中存在的审核依据不清问题。首先,对内、对外效力文件内部条款冲突适用规则。当对内效力文件和对外效力文件内部发生不一致或冲突时,海事行政机关应根据《海事行政许可条件规定》第十条第一款和第三条的规定,将《海事行政许可条件规定》第二章规定的许可条件作为审查下位规范性文件合法性的度量尺度,并结合“上位法优先原则”和“新法优先原则”等冲突适用规则,对各自效力范围内的规范性文件进行梳理和适用;对于本机构权限范围内无法决定适用问题的疑难事项,应上报有权解释机关进行解释和适用。其次,对内和对外效力文件间条款冲突适用规则。根据《海事行政许可条件》第五条第一款的规定,行政相对人应当提交的许可资料,应以海事行政机关对外统一公示的材料目录为准,即各级海事行政机关颁布的“政务公开指南”和“权力清单”(本文以部海事局的颁布的《政务公开指南》和《权力清单》为例)等对外效力文件为提交材料的依据。故在两者间出现冲突或不一致时,海事行政机关应根据“法无授权不可为”的原则,首先对对内效力文件进行梳理,并及时修订《政务公开指南》和《权力清单》等对外效力文件,确保相对人提交的申请材料与行政机关应当审查的法定条件相一致。

(二)实质审查义务的履行

由于有权设定实质审查的文件为规章及其以上位阶的规范性文件,故以规章为分水岭,对涉及实质审查相关法规进行分析和梳理,促进“实质审查”义务全面履行。首先,规章及其以上规范性文件规定的实质审查义务的适用规则。根据《交通行政许可实施程序规定》第十三条第三款的规定可知,仅规章以上位阶的规范性文件才有权设定实质审查条件和程序。因而,海事行政机关在审查许可申请时,本着“法定职责必须为”的原则,根据规章以上文件的具体要求,并按照《交通行政许可实施程序规定》第十三条第三款的具体实施程序要求开展即可。其次,规章以下(不含规章)规范性文件规定的实质审查义务的适用规则。如若规章以下位阶的规范性文件对启动实质性审查进行了规定,在适用相关条款时,工作人员应首先对该条款的合法性进行审查,审查该规定是否具有法律、法规或规章上的立法依据。

对于符合上位法依据的条款,应按照《交通行政许可实施程序规定》第十三条第三款规定的实施程序要求开展;如若发现条款明显存在违法事由或无上位法支撑的,应层报有权主体,由其决定是否实施,避免因直接适用不法设定的实质审查条款而陷入双重违法的被动局面。具体行政行为违法:承担因直接适用不法条款而做出的具体行政行为被司法机关或复议机关认定为违法的不利后果;抽象行政行为违法:由被诉具体行政行为引发的规章以下文件的附带审查中被认定违法的不利后果。

作者:刘全财

海事行政许可中的审查义务责任编辑:张雨    阅读:人次