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我国基层行政执法问题及对策分析

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摘要:近年来,随着我国经济的快速发展,依法治国有序推进,基层行政执法工作有了较大的发展。但是,目前我国基层行政执法工作仍有很多方面存在问题。由于长期以来“人治”观念的深入人心以及我国正处于法制建设完善阶段,基层行政执法的各领域均不同程度的存在着滥用行政裁量权、不文明执法、执法犯法、违法侵权等问题。这些问题很大程度上降低了基层行政执法部门的社会公信力,引发干群矛盾,甚至可能会演变成影响更大的社会冲突。随着网络传播媒介的发展,例如微博、微信朋友圈的转发功能的发展,行政执法工作呈现公开化,透明化的趋势,公众对行政执法工作也愈来愈关注。公众对行政执法工作的高度重视不仅反映依法治国推行成效显著,同时人民群众对依法行政的意识不断增强也拷问着行政部门依法行政与依法办事。基层行政执法工作代表了基层政府部门的形象,是人民群众权益实现的重要保障。因此,为了推进我国基层依法行政的进程,加强基层行政工作法制化,对基层行政执法工作的现状进行分析,抓住基层行政工作中的突出问题,分析这些问题产生的原因,并有针对性的提出相应的对策就显得十分迫切。

关键词:基层行政执法问题;原因分析;对策探究

一、基层行政执法工作存在的问题

基层行政执法是最贴近群众的行政执法活动,是行政执法的重点,基层行政执法工作中的问题严重地损害了广大人民群众的根本利益,激发了干群矛盾,降低政府公信力。改革开放以来,民主、平等观念深入人心,人民群众对于社会管理法治化的呼声日益高涨。我国行政执法工作的发展有目共睹,但基层行政执法仍存在较多的问题需要赶快解决。

1.基层行政执法队伍素质不高。从近期热点事件来看,基层行政执法队伍存在的主要问题是行政执法人员素质不高,法律意识淡薄,人治思想严重,官僚作风明显,导致执法不公,执法犯法等行政执法乱象。就目前看来,基层行政执法队伍中不乏素质不高,文化水平低,甚至不懂法的人。2016年“兰州警察暴力执法事件”引起全国人民的关注,兰州市和平民警粗暴执法,为夺证据视频,用警棍和耳光暴力对待大学生。近期,“城管在高考免费送水点索要矿泉水”的新闻在网络媒介上得到大众热切关注,被广泛转载分享。河南项城城管人员向高考免费送水点索要矿泉水,并以清理水摊没收矿泉水作为警告。目前,许多基层执法人员没有经过专业培训、无证上岗执法、对法律、法规、规章和规范性文件不熟悉,在行政执法中仍存在轻管理、重处罚的现象,严重损害了基层行政部门甚至是国家的形象,人民群众怨声载道。

2.基层行政执法人员滥用自由裁量权。行政执法自由裁量权是为了适应多样化的行政事务,依据宪法赋予行政执法人员的权力,并不是授权行政执法人员可以为所欲为,执法犯法。一方面,基层行政执法行为人在行使自由裁量权时,经常会受到多方面的影响,加入自己主观意识,致使行政执法行为产生偏差。例如,行政执法时,对不同身份、地位的行政执法相对人采取不同的行政措施,甚至倾向于袒护有权有势的利益主体,在利益的驱使下,与违反行政法规的群体相互勾结,使得自由裁量有失公平,造成基层行政执法人员自由裁量权的滥用;另一方面,基层行政执法部门常常为了业绩给执法队伍下达任务指标,导致基层执法人员为完成指标加重处罚,“钓鱼执法”现象屡屡不止,使得基层行政执法工作与人民群众的切身利益相对立,严重损害了政府在人民群众心目中的形象。

3.基层行政执法方式仍然落后。我国基层行政执法方式落后最突出表现为行政执法的不及时和被动性。基层行政执法部门抱着“小事不理,大事才管”的思想,直到发生了严重违法事件才进行行政执法活动,导致行政执法严重滞后。这种消极的行政执法方式,使违法者有机可乘,严重损害公众利益。目前我国基层行政执法出现一系列怪现象,“不举报不理”“不报道不理”“领导不批示不理”似乎已成为“常态”。行政执法依赖于举报、媒体报道大大加剧了行政执法的被动性,群众举报可以作为行政执法的参考线索,却不能成为行政执法的必要条件,如果行政执法部门不能积极发现违法现象并主动对违法者进行行政处罚,这就使得行政执法失去意义。虽然我国的网络媒介快速发展,但被报道并受到广泛关注的事件只是少数,如果行政执法部门不能主动出击,提前预防,将违法乱纪现象扼杀于摇篮,切实保护人民群众的利益。

4.基层行政执法工作缺位、错位、越位。由于行政事务呈多样化,多元化发展,基层行政执法法律法规、制度规章等又出现草率制定情况,导致各部门职能出现缺位、错位、越位现象,对于有好处的事情,多个部门争着管,而麻烦的事,部门之间就出现相互推诿不愿管。这就无法体现政府服务大众的功能,难以约束行政执法人员权力,地方法规、规章不能执行到位,有些甚至根本没有落实。基层行政执法越权的行为也时有发生,例如某些行政处罚只能由市级相关部门执行,而基层行政部门利用职务之便所产生的行政处罚就是越权行为,这大大损害了广大人民群众的合法权益。

二、基层行政执法问题产生的原因

1.“人治”观念根深蒂固。到现在为止,社会管理的人治色彩非常明显,通过近期的社会冲突事件我们不难发现,许多地方行政执法人员仍存在“长官意志凌驾于法律之上”的作风,将个人工作方式和思维方式投入对社会的管理中,不顾民意,不听取民声,不采纳意见,“拍脑袋”做决定,使得行政执法工作但不能朝良性方向发展,相反却可能陷入恶性循环。基层行政执法部门招收编制外的行政执法人员,未经培训,部分甚至根本没有从事过行政执法工作。在行政执法过程中部分人员靠自己工作经验来处理事务,并没有严格的执法程序。

2.行政立法缺失,配套法律法规不完善。首先,在我国,行政法律法规在许多城市出现“难适应”的情况,随着经济不断发展,行政管理事务多样化,许多行政法规、条例不能适应地方行政执法事务的需要,使得国家行政法律法规在地方出现行不通,落实难的情况。其次,由于行政事务的多样性发展,对配套的法律法规、规章制度要求也逐步提高,行政管理很多方面尚未制定相应的配套性法规、规章,行政执法部门只能依照经验进行行政执法工作,因此行政执法人员在具体执法过程中对新情况的处理无从着手,甚至发生行政执法不作为行为。行政立法部门以及被授权的其他部门在制定行政法规、条例的时候没有进行专家评估,也没有征询公众意见,以至于新法规、条例在执行过程中出现“不对口”、“不对味”的情况,侵害公众利益,也降低行政部门公信力。

3.对行政执法机关的执法活动监督力度不够。目前,我国基层行政执法监督力度不够,行政执法监督体制不合理,监督制度不够健全。基层行政执法的监督可以分为内部监督与外部监督。内部监督包括行政领导部门及其设置的监督部门对行政执法部门的监督。外部监督包括立法监督、司法监督以及社会监督等。因为内外监督部门种类繁多,职能交叉,经常出现职责不清,互相推诿等现象,严重影响了对行政执法行为的监督效力。一方面,我国基层行政执法行为仍有部分处于“黑箱作业”,未能实现全程公开,内部监督的局限性导致行政执法行为不能得到及时的纠正;另一方面,由于行政执法队伍中存在素质不高的行政执法人员利用执法者所拥有的权力,阻碍公众或媒体对行政执法人员的监督,严重阻碍了行政执法外部监督。

三、基层行政执法问题对策探究

1.提高行政执法人员法治意识。“没有规矩,无以成方圆。”目前行政执法人员大多在入职前没有进行思想教育或者正规的入职培训,法律意识淡薄,多以暴力的方式进行行政执法工作。必须加强对基层行政执法人员法治教育,促使基层行政执法人员思想观念得到转变,提高法律意识,增强工作责任心,依法行政。加强基层行政执法人员岗职业道德的培训,向行政执法人员灌输社会主义核心价值观,使得行政执法人员从自身做起,树立为人民服的务意识。在全国基层行政执法队伍中广泛开展教育活动,不仅保护人民群众合法权利,同时也奠定坚实的群众基础。

2.加快促进基层行政执法全程公开化。近年来,基层行政执法人员与公众矛盾冲突大多来源于政务公开、执法透明的问题。基层行政执法人员在进行执法活动时,有责任有义务向社会公众公开行政执法过程,接受群众的监督。据调查报告显示,政府行政执法工作公开透明化,更能得到公众的支持与理解,不仅提高政府公信力,而且更能减少行政执法的阻碍。在大数据时代,互联网+思想深入社会各个领域,随着互联网平台快速发展,行政执法部门应该紧跟时代的步伐,构建电子政务平台,创建专门的行政执法网站,将行政执法处理结果公布于世,并实现行政执法全程公开化。行政部门更应公开监督部门的电话,接受群众的投诉,并对群众反映的问题严肃对待,确保基层行政执法工作公开、公正、透明。

3.建立高素质的基层行政执法队伍。基层行政执法队伍的建立决定了行政执法工作的成败,行政执法人员既要具有较高的素质,较强法律意识,又要具备专业技能。基层行政执法人员选拨必须依照严格的制度,让真正适合的人才加入到基层行政执法队伍中。基层行政执法人员在上岗之前必须经过严格的岗前培训,学习法律条例,对那些思想觉悟不够,法律意识淡薄的人员,应及时采取行动,暂停其一切职务,将不适合基层执法队伍的人员清除出去,保持执法队伍的先进性,建成高标准的执法队伍。在基层行政执法队伍中,必须定期开展思想教育活动,端正每位行政执法人员的思想,将“从群众中来,到群众中去”的思想灌输到行政执法队伍中,严格贯彻行政执法的法律法规、规章制度,坚决严肃处理执法犯法、滥用权力等违法乱纪行为。

4.健全基层行政执法监督机制。我国基层行政执法存在许多问题,主要是由于缺乏有效的监督机制,因此,制定完整的监督程序、明确监督主体,采取有效的监督措施来保证公正、有效的执法就显得十分迫切。

4.1建立完善的内部监督制度。首先,建立和实施行政执法责任追究制,行政执法部门领导层要积极开展内部监督活动,促使行政执法工作制度化、高效化,全面提高基层行政执法水平。其次,把行政执法监督与行政执法人员的考评相结合,明确考评标准,对行政执法人员起到激励与威慑并存的作用。最后,要充分发挥行政机关内部监督部门对行政执法工作监督作用,及时发现并严肃查处违法乱纪行为,整顿行政执法内部的不正之风。

4.2突出检察机关监督重要作用。检察机关代表最高权力机关的监督机构,检察权成为独立于行政权和审判权的国家权力并监督和制约行政权、审判权。为了保证国家权力不被滥用,只有突出检察机关监督的重要作用,才能保证行政执法权力不会演变为侵害人民权利的力量。正因如此,为了保证基层行政部门为社会服务,保证行政机关权力真正地成为服务于公民的权力,确保行政执法权力不被滥用,检察机关作为我国人民代表大会制度下单独设立的国家机关,代表人民行使法律监督职权,可以对行使国家权力的国家行政机关和国家工作人员进行有效监督。

4.3加强社会舆论监督特殊作用。社会舆论监督是现代社会中极为重要的民主监督形式。在我国,社会舆论监督作为人民的民主权利之一,已经成为人民群众保障自身利益,监督政府机关的主要渠道,它对促进行政执法工作有效推进有着重要的作用。近年来,在热点事件发生后,我们不难发现,采取内部处理行政违法乱纪的方法并没有多大的效果,反而会使得行政执法人员更加松懈,依旧我行我素。但事件一旦被微博、微信朋友圈、电视台等传播媒介曝光后,违法事件跃于公众眼前,引起广泛的关注,相关部门会立即组织介入调查处理,违法者受到舆论的谴责,负担相关法律责任。此外,行政执法部门也会迅速采取措施进行整改,缩小事件的影响。因此,社会舆论监督是促进行政执法工作健康发展的重要途径,要大力支持新闻媒体对行政执法工作中违法乱纪现象的揭露,发挥舆论监督的特殊作用。

四、结语

基层行政执法问题不再仅仅是行政部门内部需要注意的问题,更是社会所关切的重要问题。积极发现和纠正基层行政执法中的问题,是我国依法治国有序推进的需要,更是富强、民主、文明、和谐社前进的需要。

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作者:武晓慧 单位:南京工业大学法学院

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