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完善我国城市管理综合行政执法机构探讨

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[摘要]城市管理综合行政执法局是我国城市管理中负责综合行政执法的部门。城市管理综合执法经过多年探索,已取得显著成效。行政执法局主要在市容市貌、城市规划、工商行政、公用事业、环境保护等城市管理方面进行综合行政执法。设立综合执法局对城市进行综合管理,有利于提高执法效率,降低行政陈本,促进城市管理。文章通过利弊分析,认为就目前中国城市管理发展的状况来看,综合执法局将会继续发挥其作用。

[关键词]城市管理;综合行政执法局;合理性

综合执法是相对集中行政处罚权的产物,依据《行政处罚法》,各地方政府设立了综合行政执法局。我国《行政处罚法》第十六条做了如下规定:“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”《行政处罚法》授权国务院在行政处罚方面进行试验,创新体制,减少重复处罚,提高行政执法效率,防止处罚环节的互相推诿。此后,经授权的部分城市成立了城市管理综合执法机关,统一行使城市管理领域的行政处罚权。譹訛自城市管理综合行政执法局设立以来,城市管理综合执法工作取得了显著成效,执法队伍得到整合,执法水平得以提高,市容市貌也发生了显著变化。但是随着改革的深入推进,综合执法也出现了一些弊端。

一、城市管理综合行政执法局概述

城市管理综合行政执法局,即俗称的“城管局”,是我国城市管理中负责综合行政执法的部门。城市管理综合行政执法局前身为“城管办”,其性质为事业单位。后经体制创新改革,组成城市管理综合行政执法局,纳入地方的行政编制,成为行政机构,以自己的名义行使职权。

(一)发展现状

1997年,北京市宣武区率先进行相对集中行政处罚权试点,成立城市监察大队,集中行使行政处罚权。之后,全国各地纷纷推广,开展综合执法试点。从1997年至2002年7月,全国共有23个省、自治区的79个城市和3个直辖市经批准开展了相对集中行政处罚权试点工作。譺訛城市管理综合执法这一名词,最早见于2002年10月11日《国务院办公厅转发中编办关于清理整顿行政执法队伍实行城市管理综合执法试点工作意见的通知(国办发[2002]56号)》,2003年2月21日中央编办、国务院法制办发布《关于推进相对集中行政处罚权和城市管理综合执法试点工作有关问题的通知》,正式提出城市管理综合执法的概念,并明确区分了相对集中行政处罚权与城市管理综合执法。譻訛经过多年探索实践,全国各地相继设立专门的城市管理综合行政执法局,城市管理综合执法取得了显著成效,机构实现了常设化,人员实现了稳定化,职权主要通过法律法规直接授权或者是政府文件概括授权的方式获得,行使的职权涉及到城市管理各个领域的行政处罚行为和监督检查。

(二)执法范围

城市管理综合行政执法局主要在环境卫生、市政管理、城市规划管理、道路交通、工商行政管理、环境保护管理、食品药品监管等城市管理方面进行综合行政执法。《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定(国发[2002]17号)》规定:“根据试点工作的经验,省、自治区、直辖市人民政府在城市管理领域可以集中行政处罚权的范围,主要包括:市容环境卫生管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权,强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施;城市规划管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政处罚权;城市绿化管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;市政管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权;环境保护管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权;工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权;公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权;省、自治区、直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权”。但是,在全国各地的具体实践中,综合行政执法局的职能范围并不完全相同,范围大小的确定由各省、市人民政府具体规定。

二、设立综合行政执法局利弊分析

城市管理综合行政执法局相对集中行政处罚权,即把原来多个行政执法部门的处罚权集中起来,由某个专门机构统一行使,其目的是要解决多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题,是我国行政体制改革中的一项重要举措。譾訛设立综合执法局对城市进行综合管理,有利也有弊。下文对综合执法局存在的合理性和不足之处进行具体的分析。

(一)存在的合理性分析

设立城市管理综合行政执法局,进行城市管理综合行政执法体制改革,已取得显著成效。城市管理综合行政执法局是我国城市管理发展过程中逐渐形成的、管理城市综合行政事务最佳的方式。通过设立综合行政执法局来集中统一行使行政处罚权,使得行政执法工作更加高效。所以,城市管理综合行政执法局的存在具有一定的合理性。其合理性具体表现在以下几个方面:

1.整合执法权限,提高执法效率城市管理综合行政执法权由综合执法局集中统一行使,将执法权限进行整合,综合行政执法局可以行使多种领域的执法职权,避免了以往多头执法、重复执法、重复罚款的现象,提高了执法效率,增强了执法的力度。

2.精简机构,提高行政执法的水平城市管理综合行政执法局统一行使卫生、市政、规划、园林、道路交通、工商、环保等部门的全部或者部分行政处罚权,这些部门原有的行政执法人员得到精简。成立综合行政执法局,整合执法力量,聘用具备城市管理专业知识、法律知识和较高素质的行政执法人员,在一定程度上,提高了行政执法的水平。

3.减少执法环节,降低行政成本城市综合行政管理执法局成立以前,针对一件事情可能出现由多个行政机构处理,多部门参与,各自独立调查、执行等情况。进行重复性工作,需要投入大量成本,造成人力、物力、财力资源的浪费。现在,由城市管理综合行政执法局统一处理,减少执法环节,大大降低了行政成本。

4.深化行政管理体制改革,打破现有的框架将若干行政机关分散行使的行政职能集中由一个行政机关行使,在观念上是一个重大改变,在体制改革上是一个重大创新,为有效解决行政管理上纵向的效率和横向的关系问题,解决主体资格乱、处罚依据乱和执法程序乱的问题,探索合理、科学行使行政处罚权的方式,提供了制度支持。

(二)城市综合行政执法体制的不足

随着行政执法体制改革的推进,城管综合行政执法体制逐渐成熟,但同时也暴露了一些问题。由于质疑综合行政执法局的声音开始出现。最典型的例子是广东省东莞市,于2014年撤销综合执法局。在2014年的机构改革中,东莞市综合执法局,不再保留原有建制,职能分配给卫计局、食药监局等部门,仅以城管局内设的综合执法支队形式存在。东莞市城市管理综合执法局作为广东省仅有的城市管理综合执法全国试点,被摘牌不再保留,意味着近十年的行政执法相对集中处罚权探索终止,重回“谁审批谁监管”的路子。2002年10月,国务院正式确定在广东省和重庆市开展城市管理综合执法试点;2005年1月,广东省政府确定东莞市为城市管理综合执法试点;2007年11月9日东莞市综合执法局正式挂牌成立。当时,其集110多项执法权于一身,包括规划局、城管局、环保局、卫生局、工商局、质监局、经贸局、食品药品监督管理局等8个行政部门的部分或全部执法职能,80余个执法事项全部或者部分移交给了综合执法局。此次综合执法局被“摘牌”,原因是为了实现“谁审批谁监管”的目的,重新回到了2007年之前综合执法局尚未成立时的原点-行政职能部门集审批、管理、执法于一体。结合东莞市撤销综合执法局的原因,分析综合执法局存在的一些执法问题,具体探讨质疑声音存在的原因。

1.缺乏法律地位城市管理综合行政执法局从成立至今已有近二十年的时间,但全国目前还没有一部与综合行政执法局有关的独立、系统的法律法规。行政执法主体地位并没有从法律意义上予以确认,用一支没有执法主体资格的队伍去执法,本身是否合法是个问题。讀訛长期以来,城市管理综合行政执法局都是在“借法执法”。目前,我国宪法和行政组织法没有对综合行政执法局的地位进行确认,以致其合法性受到质疑。由于立法的空白,行政执法人员在日常工作中的处境尴尬,开展工作存在较大的困难。

2.体系缺乏系统构建城市管理综合行政执法局在市、县层级设立,其全国监督部门为中华人民共和国住房和城乡建设部城市管理监督局,其省、自治区级部门为住房和城乡建设厅。可见,在中央与省级层面未设立相应的主管部门。形成“上无领导、下不统一”的局面,导致各地综合行政执法局各行其是。在综合行政执法过程中,由于职能交叉、职权分散,使得管理效能低下,给依法管理城市带来诸多障碍。

3.执法人员素质不高成立城市管理综合行政执法局,聘用具备城市管理专业知识、法律知识和较高素质的行政执法人员,在一定程度提高了行政执法的水平。但在实际工作中,综合行政执法局工作量大,需要解决大量琐碎的问题,而编制内的人员数量不足,需要招聘协管进行辅助执法工作。这些协管人员没有进行过专业的培训,缺乏城市管理专业知识、法律知识,导致一些执法不文明现象的发生。

三、完善城市管理综合执法机构的建议

“综合执法更有优势,集中审批是大势所趋。”中国政法大学教授马怀德认为,审批、处罚相分离会导致管理过程中出现推诿、扯皮等诸多问题,应当适当集中。尤其是像城市规划、市容、环境等部门,应当本着便民高效的原则,集中审批,认定违法事实,然后由综合执法部门或城管局进行集中高效执法。所以,综合执法局存在的合理性大于其弊端,就目前我国城市管理发展的状况来看,综合执法局将会继续发挥其作用。推行综合执法权的相对集中,应坚持循序渐进、科学合理的原则。讁訛充分发挥综合执法局集中行使执法权的作用,关键是如何兴行利除弊。

(一)完善相关立法

行政权力的设置是权力的第一次分配,行政权力的整合是权力的第二次分配,应该由组织法来规范。行政综合执法的实质是行政权的整合,即行政权力的再次配置,所以完善综合执法必须从行政组织法入手。輥輮訛当前,国家层面进行综合行政执法统一立法的条件已经具备。城市管理综合行政执法已经推行多年,积累了一定的立法经验,同时,域外国家也有许多先进经验值得借鉴。因此,可以针对综合执法的问题进行全国统一立法。从法律上确认行政执法主体地位,让拥有执法主体资格的队伍去执法。

(二)加强与其他部门的沟通与协作

行政处罚权与其他行政职权多是相互依存、相互制约的,处理得当,可以提高管理效能,否则,可能会增加行政成本。因此,城市管理综合行政执法局要加强与其他部门的沟通与协作。建立信息交流平台,实现信息资源共享完善协作制度。

(三)提高行政执法人员素质

城市管理中有大量问题等待解决,而招聘协管进行辅助执法工作能有效缓解工作压力,由于协管人员没有经过专业培训,导致执法不文明现象时有发生,因此,必须加强综合执法队伍的培训,提高行政执法人员的素质。在社会上公开招聘协管时,应提高门槛,要求具备相应的城市管理专业知识与法律知识,一旦聘用之后,在进行执法工作之前,邀请专业人士对执法人员进行培训指导。

四、结语

解决城市发展中的新问题往往需要不断改革创新,探索前进,需要各部门与社会公众的共同参与。輥輯訛在我国,城市管理综合行政执法局集中统一行使行政处罚权依然存在着不足。因此,要深化行政管理体制改革,获得社会认可,民众支持与信任,从而打造和谐的环境。

作者:侯广红 单位:山东农业大学文法学院

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