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我国电力行政执法问题及对策研究

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摘要:电力行业仍然受到传统体制的束缚,致使处于转型时期的电力行业的竞争秩序仍未确立,当前我国电力行业面临着严峻的挑战。长期以来,国家注重对电力行业的监管和控制,电力行政执法作为监控的主要方式受到推崇。当前我国电力行政执法实践存在诸多困境,在全面推进依法治国和深化电力体制改革的背景下,分析电力行政执法存在的问题,提出解决方案,具有重要的现实意义。

关键词:行政执法;电力;行政法

一、电力行政执法的主要内容

电力行政执法是指国家各级电力行政执法机构和电力行政执法人员根据电力法律、法规以及其他规范性文件的授权,按规定的程序,进行电力行业监管和行政检查,实施行政处罚和采取行政强制措施等特定类型的具体行政行为。

(一)电力行政检查指

为使电力法律法规规章得到遵守和执行,对电力行业相关公民、法人或者其他组织守法和履行法定义务的情况依法进行检查、了解、监督,比如用电检查等。因此,法律、法规、规章中规定涉及电力管理的内容,都可以作为电力行政检查的依据。

(二)电力行政监管指

以《电力监管条例》等电力行业监管法律体系以及相关法律法规中所规制的电力监管规则为依据,对电力行业实施监管的一种电力行政执法行为。当前电力行政监管最主要的内容是市场准入监管和价格监管。

(三)电力行政处罚

指行政机关和法律法规授权的组织对违反电力法律法规规定义务的公民、法人或其他组织所实施的法律制裁措施。违反电力法律法规的行为,包括违反电网和管网无歧视开放规定的行为、扰乱电力市场秩序行为、新能源领域发电并网接入问题等。

(四)电力行政强制

当公民、法人或者其他组织无正当理由不履行电力法律法规规定的义务,行政机关为实现电力行政管理目标,对其财物暂时性控制或者对其人身自由暂时性限制的行为。《电力监管条例》规定的查封、扣押、冻结等措施属于行政强制。

二、我国电力行政执法存在的主要问题

(一)电力行政执法主体方面的问题

一是电力行政执法主体分散。执法主体从部门利益考虑,将权利授权给不符合规定的部门,致使电力行政执法秩序混乱。基于部门利益的考量及部门信息鸿沟,导致各执法主体的标准和力度不一,难以保证执法的公正性。多部门分散执法使得执法所需成本大幅增加,但执法效率并不高,大大减损了执法效果。二是电力行政执法职能交叉。现行法律规定由国家能源局履行电力能源的监管职能,但具体的电力行政执法涉及多达十余个政府部门,如发改委负责电力价格制定和政策执行的监管,电力补贴涉及财政部,电力资源开发涉及国土资源部,电力安全监管涉及国家安全生产监督管理总局等。电力行政执法综合协调能力不强,各部门之间缺乏协同与配合,反而形成电力行政执法的盲区。三是电力行政执法力量薄弱。从中央层面的执法主体而言,根据国家能源局的“三定”方案,最主要的电力行政执法主体是国家能源局。然而,截至目前,国家能源局拥有18个垂直管理的派出机构,包括6个区域监管局和12个省(自治区)监管办,派出机构尚未覆盖到全国所有省份。从电力行政执法的现状而言,监管机构的设置以及人员的配置仍然无法满足现实需求,制约了地方电力行政执法力量的发挥。

(二)电力行政执法程序方面的问题

一是电力行政执法的程序执行不力。受“重实体轻程序”观念的影响,电力执法人员易出现滥用自由裁量权的现象,过分注重处罚结果,从而忽略了对法定程序的遵循。片面追求执法效率,将程序简化适用,损害法律的权威性。当事人主动与行政执法人员进行协商,以获得从宽甚至变通处理,可能出现法律禁止的权钱交易现象。二是电力行政执法公众参与不足。平常监督检查严重缺失,更多的是发生电力事故后进行集中和突击的整治,从而形成临时性的运动式执法。电力行业的运动式执法作为一种临时性方式,忽略了对公众的承受度和知情权的考量,更不能实现充分的公众参与,这对电力行政执法的合理性和正当性提出了挑战。三是电力行政执法权行使不当。行政执法必须经过法律的明确授权,是合法行政原则的要求。实践中超越法律规定的执法权限的现象屡见不鲜,执法人员以红头文件或批复文件作为执法依据,严重侵犯了相对人合法权益。不作为现象也比较突出,对电力违法行为不及时处理,不履行或不及时履行电力管理职责从而引发损害。

(三)电力行政执法内容方面的问题

一是电力行政执法内容不完善。立法体系方面滞后于电力发展和改革现状,不能完全适应电力行政执法的需要。《电力监管条例》规定国务院电力监督机构履行电力监管和行政执法职能,原国家电力监督委员会承担电力行政执法职能有法律明确规定,但2013年3月,原国家电力监督委员会和国家能源局的职责整合后,重新组建了国家能源局,对国务院电力监督机构的认定,各方在理解和认识上存在差异,现行法律没有明确的规定。二是电力行政执法机制不健全。电力行政执法体制未能根据社会发展及时更新,电力行政执法协同合作机制、信息收集和处理分析机制、投诉举报机制不健全。在现行电力行政执法运行机制中,电力设施保护主要由供电公司负责,执法效果大打折扣甚至不能实现执法目标。三是电力行政执法依据不完备。电力行政执法相关法律法规仍不完备,《能源法》尚未颁布,《电力法》制定时间较早,很多内容不适应现实情况。电力行业市场准入、价格成本、市场秩序等方面法律法规和监管标准有待完善。电力法律法规数量和具体规制的范围有限,导致电力行政规章在电力行政法律体系中占据重要地位。

(四)电力行政执法责任方面的问题

一是电力行政执法追责力度不够。电力相关法律法规年代较为久远,其中对电力行政执法中法律责任的规定力度不够,不足以对违反电力行政管理的行为进行足够的震慑。电力行政执法部门和人员在执法中,一罚了事,不能起到真正的电力管理的作用,不符合能源管理和电力管理的要求。二是电力行政执法监督机制缺失。电力行政执法监督机制并没有真正建立,内外部监督流于形式。在实施电力行政检查和行政处罚的过程中,对电力行政执法人员的监督制约机制和责任追究机制缺失,执法效果大打折扣。我国社会监管机制仍不成熟,社会力量对电力行政执法难形成有力监督,助长了电力行政执法中的偏差行为。

三、我国电力行政执法的完善对策

(一)完善电力行政执法法律体系

一是制定相关的基础性法律。尽早制定和实施《能源法》,以完善电力等能源行业的立法体系。不失时机修改《电力法》及《电力调度管理条例》等相关实施细则等,对原则性强而操作性差,政策性强而规范性差的条款要进一步修订或增加法律解释,使其更加严谨和可操作性。二是完善电力行政执法监督的立法建设。拓宽监督渠道,增强电力消费主体、市场监管主体的立法,对各外部监督主体的权利和义务进一步加以明确。将电力行政执法的相关情况予以公开透明化,调动外部监督主体的积极性。调动电力行政的各级主管部门的执法监督积极性,加强电力执法的事前监督和事后监督。三是加强电力生产主体和消费主体的立法建设。明确其权利和义务范围,着重强调其作为市场主体的身份,增强其市场主体意识,为电力行政执法提供更良好的社会环境,同时有利于对电力市场进行全面有效的监管。

(二)健全电力行政执法程序和机制

一是制定基本的电力行政执法监督程序规范。确定国家能源局及其派出机构的主要职责和职权分工。确定电力行政执法分工和主要职责。制定处理程序和规定,包括举报、投诉、现场检查、处罚等。二是建立协同执法工作机制。建立行政执法与行业管理之间的协调工作机制。建立内外衔接的行政执法工作机制。根据执法结果,综合运用信息披露、限期整改、行政处罚等手段,纠正违法违规行为。三是综合运用多种执法手段。加强多种措施的综合运用,运用检查评估、监管报告、约谈约访等手段。加强制度建设,如政策执行监督制度、电力审计和第三方评估和听证制度等。

(三)规范电力行政执法的主要内容

一是强化政策性监管。加强电力安全监管,注重跨部门的电力应急联动,开展电力安全大检查。加强收购可再生能源电量的监管,促进绿色发展。强调电力监管与电力企业同步走出去,加强国内企业对外投资电力项目监管。二是完善经济性监管。落实电力市场准入监管并健全相关的执法要求,完善进入和退出市场的机制。抓好电力价格执法的各项工作,加大力度履行电价成本监审、电网企业成本监审职责。抓好电力服务尤其是售电企业的服务质量的执法。三是加强公平性监管。严格对电力市场进入和退出实施管理,加强厂网电力交易合同履行、电费结算监管。加强风电、光伏发电有关监管工作,注重与电网互动和协调发展。

(四)增强电力行政执法的效能

一是增强执法机构信息获取能力。建立覆盖面广、安全性高的电力执法信息系统,为电力行业监管提供数据支持。制定完备的电力执法信息强制性接入制度,明确电力企业的信息报送义务。形成电力信息战略统一规划,依托电力信息数据,健全科学的应急和决策机制。二是增强执法机构制定政策的能力。建立电力政策规划与行政执法的配套机制。加大行政执法政策制定过程的透明度。建立行政执法政策听证制度。加强与国外电力行政执法机构的立法合作。三是增强执法机构依法监管的能力。加强电力执法队伍培养,规范执法标准流程,引入中立机构联合执法。完善与电力产业链上下游企业沟通协调工作机制,创新电力企业政策辅导机制,深化与行业协会的合作。

四、结语

建立健全电力行政执法机制,规范电力行政执法行为,对实现电力行业的可持续发展从而维护国家能源安全都具有重要意义。需要完善电力领域的相关法律法规,增强执法人员以及整个社会的法治思维和法治意识,做到电力行政执法有法可依,有法必依,从而推进法治政府建设。

[参考文献]

[1]夏德峰.综合行政执法改革的难题及其破解[J].中国行政管理,2016(6).

[2]肖虎,刘冬丽.电力行政执法的完善及其落实[J].管理科学,2015(7).

[3]杨军,王君安,廉高波.现行体制下电力行政执法难题解析[J].电力技术经济,2014(3).

作者:向一1;彭梦飞2 单位:1.国网电动汽车公司,2.国网荆州供电公司检修分公司

我国电力行政执法问题及对策研究责任编辑:张雨    阅读:人次