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行政执法中自由裁量权的思考

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摘要:

鉴于政府行政事务的复杂和多变性,法律、法规在设定行政处罚时很难涵盖行政管理的方方面面,必然要赋予行政机关在行政执法中一定的自由裁量权。实践中由于法律、法规赋予的自由裁量空间较大,且缺乏必要的规范和制约措施等原因,常常出现处罚不公,以罚为主,“以罚代管”,甚至“只罚不管”现象。所以,笔者认为应当规范行政执法自由裁量权。

关键词:

行政执法;自由裁量权;规范

引言

鉴于政府行政事务的复杂和多变性,法律、法规在设定行政处罚时很难涵盖行政管理的方方面面,必然要赋予行政机关在行政执法中一定的自由裁量权。实践中由于法律、法规赋予的自由裁量空间较大,且缺乏必要的规范和制约措施等原因,常常出现处罚不公,以罚为主,“以罚代管”,甚至“只罚不管”现象。所以,笔者认为应当规范行政执法自由裁量权。

1行政执法自由裁量权的概念

行政自由裁量权是指行政主体依据法律、法规赋予的职责权限,基于法律、法规及行政的目的和精神,针对具体的行政法律关系,自由选择而作出的公正而合理的行政决定的权力。具体表现为:①行政处罚幅度和种类方面。即行政机关做出行政处罚时,可在法定的处罚幅度内自由选择,包括在处罚种类幅度的自由选择和处罚种类的自由选择。②行为方式方面。即行政机关选择具体行政行为的方式时,自由裁量作为与不作为。③做出具体行政行为时限方面。就听证问题行政机关可自行决定。④对事实性质认定方面。即行政机关对行政管理相对人的行为性质或者被管理事项的性质的认定有自由裁量的权力。⑤对情节轻重认定方面。如中国的行政法律、法规不少都有“情节较轻的”“情节较重的”“情节严重的”这样的词语,在没有规定认定情节轻重的法定条件时,行政机关对情节轻重的认定就有自由裁量权。

2行政执法自由裁量权的原则

1)自由裁量权的行使,应符合立法宗旨。任何一部法律法规,都有一个基本的立法宗旨。自由裁量权的行使如果偏离立法宗旨,必然导致行政不合理,自由裁量权也就成了个人私利、图报复的工具了。如为罚款而罚款等。2)自由裁量权的行使,应过罚相适应原则。过罚相适应是指行政执法机关对违法行为人适用行政处罚,所科罚种和处罚幅度要与违法行为人的违法过错程度相适应,既不轻过重罚,也不重过轻罚,避免畸轻畸重的不合理、不公正的情况。3)自由裁量权的行使,应坚持处罚决定标准一致原则。处罚决定标准一致原则是指行政执法机关对不同的违法行为人违反了同一法律、法规、规章规定且违法的事实、性质、情节相似,作出行政处罚时应标准一致原则。就是要求行政执法机关和行政执法人员在行使行政处罚自由裁量权时要以事实为依据,以法律为准绳,不偏不倚,做到相同或相似的违法行为应当受到大体相同的行政处罚。4)自由裁量权的行使,依法选择适用单处、并处原则。行政处罚单处、并处原则是指行政执法机关对违法行为人作出行政处罚时适用的处罚方式。行政处罚的单处是指行政执法机关对违法行为人仅适用一种处罚方式。并处是指行政执法机关对违法行为人的某一违法行为依法同时适用两种或两种以上的行政处罚形式。5)自由裁量权的行使,应按照上位法优于下位法原则。行政执法机关和行政执法人员在从事行政执法、特别是行政处罚时,对违法行为作出行政处罚适用法律、法规、规章依据。如果发现不同层级之间的法律规范对同一问题的规定不一致,上下矛盾、有轻有重,就应当遵循上位法优于下位法的原则,就高不就低,执行效力层级较高的规范性法律文件依据。6)自由裁量权的行使,应按照特别法优于普通法原则。特别法优于普通法原则是指行政执法机关和执法人员在作出行政处罚适用法律依据时,发现同一立法机关制定的相同层级的法律、法规、规章发生矛盾、规定不一致,应根据规范性法律文件效力不同,遵循特别法优于普通法原则,适用特别法。7)自由裁量权的行使,应按照新法优于旧法的原则。新法优于旧法原则,也称为后法优于前法,是指行政执法机关或行政执法人员在从事行政执法、行政处罚时,发现同一立法机关就同一问题制定的两个或两个以上的规范性法律文件前后矛盾,就应该执行颁布时间在后的新的规范性法律文件,而不能执行颁布时间在前的旧的规范性法律文件。8)自由裁量权的行使应坚持开裁量标准公开原则。自由裁量标准向社会公开,就是让公众了解有关的量罚标准。这样相对人可以对照自己的违法行为,得出行政机关将要给予他的量罚尺度。“裁量标准”的适当统一,不仅使执法者心中有了谱,也让群众看得明明白白。这样既能得到社会的认可、当事人的认可,也有利于社会公众、新闻媒体对行政执法的监督,使行政执法在阳光下运作,保证法律面前人人平等。

3行政执法自由裁量权的现状

随着我国依法治国基本方略的深入贯彻实施,各级政府及其职能部门积极推进依法行政,大力加快法治政府建设步伐,行政执法机关努力为经济社会发展创造良好的法治环境且取得巨大成就。但是,在行政执法实际工作中,行政执法机关和执法人员还存在着乱用、滥用行政处罚自由裁量权的问题。1)存在滥用职权现象。滥用职权是一种目的违法,其导致的法律后果是所作出的具体行政行为无效。其特点是:自由裁量权的行使不符合法律授予这种权力的目的。它主要表现为行政执法人员假公济私、公报私仇、以权谋私,以实现种种不廉洁的动机。2)行政处罚显失公正。立法的一条重要原则是合理和公正的原则。就是通过法律形式固定下来的体现了国家意志并成为法定的合理和公正。如果行政处罚显失公正,就是违背了国家意志,即不符合立法本意,这实质上是滥用自由裁量权的又一表现形式。3)实践中存在拖延履行法定职责。由于有不少法律、法规未规定行政机关履行法定职责的期限,因而何时履行法定职责,行政机关便可以自由裁量。行政管理的一个重要原则就是效率原则,如果违反这一原则,或者出于某种不廉洁动机,而拖延履行法定职责,即是不正确地行使了自由裁量权。

4规范行政执法自由裁量权的建议

笔者认为应从源头上规范和控制自由裁量权使具有较强的可操作性。1)须建立回避制度。在行政执法时,如果执法活动与执法人有利害关系,该执法人应当回避。2)应建立执法责任制。执法责任应与个人的待遇和职务的升迁挂勾,真正把执法责任制落到实处。3)依据过罚相当原则,制定违法行为裁量标准。制定标准要结合本地区、本部门具体情况,在行政法律文件规定的处罚行为、种类和幅度的范围内予以具体化,(不能突破法律文件的规定设定新的处罚)根据不同情况给予不同的量罚。4)定期跟踪检查,不断完善裁量标准。裁量标准是在法律、法规、规章有关行政处罚的规定不特别明确而留有余地时,行政机关根据当地实际在其自由裁量权范围内合理细化确定行政处罚的原则标准。对此行政机关应当定期进行梳理,及时修改,不断完善裁量标准,使其日渐合理。5)加大法院的司法审查力度。人民法院应加大对滥用职权、拖延履行法定职责、行政处罚显失公平等自由裁量权的审查力度,以充分发挥法院的司法监督功能。

5结语

不管对自由裁量权如何进行控制和规范,都要掌握一个尺度,那就是:控而不死,用而不滥。调动自由裁量权高效灵活的积极因素,抑制它容易被滥用的消极因素,合法、合理地行使自由裁量权,公平、公正执法,进行人性化管理,以达到构建和谐社会的法制需要。

参考文献:

[1]应松年.行政法学教程(第一版)[M].北京:中央党校出版社,2008.

[2]罗豪才,行政法学(第一版)[M].北京:北京大学出版社,1998.

作者:张定乾 单位:河南省南阳市委党校

行政执法中自由裁量权的思考责任编辑:沈应婷    阅读:人次