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检察机关对行政执法的法律监督

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“人类政治文明发展的历史,实际上就是一部公权力运行方式不断文明化的历史”。而强化对公权力的监督与制约则是引导其迈向民主、文明的必由之路。行政执法权作为广泛渗透社会生活各个层面的行政权,具有天然的扩张性,在实践中亦可能出现有法不依、执法不当、适法错误、违法侵权、蔑法失职等现象。因而,必须受到相应的监督与制约,充分发挥检察机关对行政执法活动的监督作用,不仅有利于保障法律的正确实施,维护法制统一与法律尊严,且更能彰显出法律监督的原本意涵。恰如孟德斯鸠的经典名句所言,一切有权力的人都易滥用权力,直到有界限的地方为止。也正因如此,在文明的政治环境中,不应存在不受控制的绝对权力。

一、检察机关作为行政执法监督机关的应有意涵

(一)检察机关是中国唯一的专门法律监督机关法律监督是中国特色检察制度的标志。[2]不过,尽管法律监督已是中国法治建设中的常用术语,但学界对法律监督的理解却有着不同的版本。有的文献从“广义”和“狭义”的角度分别阐述法律监督,认为“广义的法律监督是泛指一切国家机关、社会组织和公民对各种法律活动的合法性所进行的检察和督促,甚或检查和指导。而狭义的法律监督则是专指国家检察机关(有的指称有关国家机关)依法定程序和法定权限对法的创制或实施的合法性所进行的检查、监察、督促和指导。”可见,“广义”和“狭义”的解释之间最大的不同体现在监督主体的范围上,因而,也有学者提出“法律监督权力一元化和法律监督权利多元化”的观点,并主张坚持法律监督权力的一元论。[5]有学者将法律监督视为检察机关的监督,也即只有检察机关的监督才能定义为法律监督,并认为“法律监督只有以权力为基础,才能赋予其有效性,才能真正发挥法律监督的作用。”[6]在此,尚且不究法律监督权到底应为检察机关独有或者应为更广泛的主体享有,但必须明确一点:检察机关是中国唯一专门的法律监督机关,检察机关作为专门的法律监督机关,在确保法律的正确实施,维护法制统一与法律尊严时有着明显的优势。其一,检察机关是唯一由《宪法》和《人民检察院组织法》明确规定的法律监督机关,当然这一规定并不排斥其他主体参与法律监督,因为当“监督”作为一种普遍的权利享有时是不应受到限制的,但是法律明确规定将检察机关作为国家的法律监督机关,那么就意味着这种监督不同于作为“权利”来理解的监督,这种监督的职责性更强。其二,检察机关履职的主动性和应为性乃至权力与责任的对应性与其他社会监督主体行使监督权利时的随意性与选择性乃至权利与责任的分离性截然不同,前者突出监督主体履职的专门性、主动性、必然性及严肃性,后者则更突出自发任意性。显然,前者更能凸显法律监督的法定效力,对于监督和约束行政执法活动中的违法或失职行为更具威慑力。其三,检察机关开展行政执法监督时有着更大的制度优越性,它不仅是专门主体,有着专门的履职程序、手段,并会产生特定的效果,并且其配备专职化的工作人员,具备专业化的法律知识体系,精通开展监督的相关业务。这种专门的法律监督机关能够更好地对行政执法活动进行深入和全面的监督及评价,主张法律监督主体的专门性,能够促进法律监督主体与其承担的监督职责的专业性有效结合。因为“在权力运行的过程中,特别是对法律的统一实施和执行,必然需要一个专门的法律监督机关,履行监督制约、制衡职能,以防止权力腐败,保证其正常的运行。”

(二)控权护民是检察机关对行政执法开展法律监督的应然目的行政执法权本身具有腐蚀性,如若不受制约,必然会有被滥用的可能。现实中不乏存在行政执法行为失范的现象,如行政执法主体“以言代法、以权压法”或者实施了超越法定职权的行为;行政执法主体出于个人偏私恶意执法,随意行使自由裁量权;甚或行政执法主体错误适用法律导致行政相对人权益受损等。也因为如此,行政执法权的行使必然需要一项足以与之形成制衡的力量对其进行监督与约束,而检察机关对行政执法开展的法律监督正是这样一种制约意义上的行政执法监督,并且这种制约意义上的行政执法监督指向的是政治民主、行政合法以及国家、集体乃至公民个人合法权益获得保护。尽管执法和守法都是法律监督的对象,但相对于执法来说,守法更强调义务性,而执法则不仅仅是一种义务,更是一种权力。何况掌控行政执法权的行政机关及其工作人员并非都是天使,行政权的公定力和优益性决定了行政相对方的弱势地位。因而,控权护民是检察机关对行政执法开展法律监督的应然目的,是由行政执法权的侵权可能性所决定了的。其次,行政执法主体理应是法律监督的重点对象,因为拥有公权力的国家机关及其公职人员滥用权力才是对民主和法治的最大威胁和最大破坏,并且权力的普遍影响力更是强化了恶意行使权力的负面结果,因而,法律监督应更多地侧重对权力拥有者和行使者滥用权力进行防范,如此,才能更好地保护公共福祉。

(三)十八届四中全会《决定》赋予检察机关法律监督之新责党的十八届四中全会《决定》强调检察机关作为国家法律监督机关,应以高度的政治责任感投入到法治建设当中去,切实担负起实践者、推动者的角色和责任。《决定》从多角度对规范公权力和制约公权力做出了详细规定。其中就包括“努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系,增强监督合力和实效。”强调要推进法治建设,必须以约束和规范公权力运行为重点,检察机关要积极回应群众对限制、规范和制约权力及保护自身权利的期待,更加注重对行政执法活动的监督,指出“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正。”《决定》中关于检察机关法律监督的表述既赋予了检察机关监督行政机关之新的履职要求,也为检察机关开展行政行为检察监督充裕了政治基础。其一,《决定》中指明对行政活动进行监督属于检察机关的职责,应该主动而为。其二,《决定》中强调不仅要加强检察机关对公权力行使的监督,更着重强调对行政执法活动的监督。其三,检察机关对行政行为开展法律监督,既包括违法行政行为,也包括不作为行为。反映到行政执法活动中,则体现为检察机关既要监督行政机关违法执法行为,也要监督行政机关故意懈怠执法的行为。其四,检察机关对行政执法行为开展法律监督可涵盖行政行为全过程,而不局限于事后监督。且检察机关对行政执法行为的监督表现为督促行政执法机关纠正违法。《决定》提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”,但并未明确是否该向行政公益诉讼延伸,不过,检察机关这项新的法律职能的发展成熟必定能够为行政公益诉讼的发展提供参考。

二、检察机关对行政执法开展法律监督的现实瓶颈

(一)对行政执法开展法律监督的法律依据不充分目前我国宪法、法律、行政法规中都有内容涉及到检察机关法律监督,其中,《宪法》和《人民检察院组织法》中明确规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”无疑明确了人民检察院作为国家专门法律监督机关的特殊地位,也意味着承担专门的法律监督职能的检察机关有权对法律实施的各领域实施监督,自然也包括对行政机关执法活动的监督。《治安管理处罚法》中规定公安机关及人民警察办理治安案件时不严格执法或存在违法违纪行为的,任何单位和个人都有权向检察机关检举,而检察机关应当依据职责及时处理,但具体如何处理却并未予以进一步明示,同时也表明检察机关对行政执法的这一监督是被动的。在我国《刑法》和《刑事诉讼法》中也能为检察机关对行政执法开展监督找到依据,即当行政执法人员的违法行为构成犯罪时,检察机关可依法追究其渎职的刑事责任。此外,国务院制定的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中第十四条规定行政机关移送涉嫌犯罪案件,应当接受检察机关的监督。最高人民检察院制定的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中也明确了检察机关在发现行政机关对构成犯罪的案件不移送时有权进行监督,提出检察意见。以上这些法律文本皆可作为检察机关对行政执法活动开展法律监督的直接依据,但遗憾的是现有法律法规中的有关规定要么不够具体,缺乏可操作性;要么责任不明确,缺乏责任性;要么监督方式单一甚或乏力,缺乏制约力;要么限于事后监督,缺乏时效性。总的来看,涉及到检察机关法律监督的法律法规对于检察机关的监督工作大都是只言片语,因而欠缺可操作性,致使检察机关的法律监督工作在现实中往往被架空或被虚化。

(二)对行政执法开展法律监督的方式单一乏力检察机关对行政执法活动的法律监督主要存在以下几种方式:一是于行政诉讼中,通过监督行政诉讼审判行为的同时,间接实现对行政机关执法活动的监督。修改后的《行政诉讼法》第十一条、第九十条不仅明确了检察机关可对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定进行法律监督,还增设了检察机关开展法律监督的具体方式,即地方各级人民检察可选择向同级人民法院提出检察建议,也可选择提请上级人民检察院向同级人民法院提出抗诉。并明文规定“地方各级人民检察院对审判监督程序以外的其他审判程序中审判人员的违法行为,有权向同级人民法院提出检察建议。”这种变动无疑赋予了检察机关开展法律监督时更大的灵活性,但这毕竟是一种间接监督,而非检察机关直接对行政执法活动进行监督,因而这种监督方式是被动和滞后的。二是于刑事诉讼中,通过侦查和起诉相结合的方式来实现对行政执法行为的监督。三是通过督促行政机关移送涉嫌犯罪案件的方式对行政执法案件进行监督。不过,这两种监督均为事后监督,缺乏及时矫正违法,预防违法的价值功能。更何况,由于《行政处罚法》中并未明确检察机关的法律监督地位以及检察机关开展法律监督的具体方式,因而是否督促行政执法机关移送涉嫌犯罪案件取决于检察机关的主动性以及行政执法机关的配合意愿,如此,难以杜绝行政执法领域“有案不移,以罚代刑”的问题。[8]四是通过提出检察建议的方式来进行监督,但建议的效力是有待商榷的,因为建议本身并不具有要求对方执行的强制力。因为检察机关可以通过检察建议履行其法律监督的职责,但却不能完全替代行政机关作出行政处理决定,因而检察建议仅适合用作参考。但检察机关作为国家唯一专门的法律监督机关,其在开展法律监督工作时行使的是宪法赋予的检察权,这一权力的行使必须有与之配套的强有力的法律手段来确保实效。而检察建议显然没有强有力的法律手段来确保其被采纳或尊重,因而不免在实践中陷于尴尬境地,有损检察机关的监督威信。五是通过发出纠正违法通知的方式进行监督。亦即检察机关认为行政机关实施了损害国家和社会公共利益的违法行政行为时,通过及时向行政机关发出书面通知,要求其在规定期限内予以纠正。但这种方式与检察建议存在相似的弊端,因为通知的效力尚无定论。

(三)对行政执法开展法律监督的独立性未获保障“独立、廉正和称职都是一个要厉行法治的司法制度的标志。”[9]尽管宪法明确规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”十八届四中全会《决定》中也强调“各级党政机关和领导干部要支持检察院依法独立公正行使职权。”但实然的法治实践与应然的法规文本之间往往存在差距。一直以来,地方人民政府对同级检察机关人事权和财政权的事实掌控,致使法律地位并不低于同级人民政府的检察机关在行使检察权时其影响力不仅弱于行政权,而且实际的政治地位也低于同级人民政府甚至逊色于政府的某个组成部门。除了人事权和财政权,行政机关的人员队伍乃至其所掌握的资源都是检察机关所不能媲美的,因而检察机关在对行政执法开展法律监督工作时往往居于博弈的劣势。故而也就出现了一种失衡的局面:一方面,行政执法活动潜在的侵权和寻租性决定了现实中的确需要强有力的监督来确保执法权的正确行使,如工商、物价、烟草、质监等等行政单位的执法权几乎涵盖了人民日常生活的各个方面,执法活动的社会影响力不言而喻,但“野蛮执法”与“怠于执法”现象并不鲜见,激发了各种社会矛盾。而另一方面,检察机关在试图对行政执法机关的庞杂执法活动进行监督时,客观上却存在着力量薄弱,受制于人,独立性不足以及资源匮乏的问题。总的来说,不论是检察机关对行政执法开展法律监督法律依据不足的问题,还是监督方式单一乏力的问题,抑或检察机关独立性未获保障的问题,当然还包括检察机关自身可能存在的积极性不高,信息流通障碍或专业能力不足等问题都致使检察机关这一唯一的专门法律监督机关在履行职责时遭受桎梏。不过,造成行政执法法律监督诸多瓶颈的一个极为关键的原因是现有制度设计不合理,难以确保检察机关法律监督的权威性和实效性。如现有法律在规定检察机关的法律监督权时没有设定被监督者接受监督的义务以及违反该种义务可能引起的法律后果;而《人民检察院组织法》虽然规定检察机关发现行政机关违法时可通知其予以纠正,但是同样未规定行政机关在接到相关纠正违法通知后应如何行动。因而,制度缺陷是致使检察机关对行政执法活动开展法律监督效果不理想的重要原因。

三、检察机关对行政执法开展法律监督的制度设计

(一)明确检察机关开展行政执法监督的范围如前所述,控制权力是检察机关对行政执法活动开展法律监督的应然目的,因为“法治的精髓就是制约和监督国家行政机关及其工作人员”[10]。所以,检察机关的监督重点应放在避免行政执法权滥用上,且应发挥检察机关主动监督的特点。但同时,需避免检察机关妨碍行政执法机关在应对纷繁复杂的社会管理事务时的能动性与自主性,毕竟行政执法权的专业性和技术性以及为确保行政执法实效所需的独立性决定了检察机关应当给予行政执法机关之必要的尊重。因此,就需要为检察机关行政执法监督框定范围,对于涉及国家利益、公共利益乃至公民切身利益的行政执法活动无疑应确定为法律监督的重点对象,如涉及国家利益、社会公共利益的行政许可行为;社会影响较大涉及公民人身权和财产权的行政强制行为;严重侵犯公民人身权和财产权不属于行政诉讼受案范围的行政执法行为;对行政执法中发现涉嫌犯罪案件应当移送而不移送的行为。[11]依据十八届四中全会《决定》的规定,除以上提到的四类行为外,检察机关对行政执法开展法律监督还应当包括行政机关故意懈怠执法的行为,因为执法机关不作为同样可能对国家及社会公共利益造成重大影响。在明确行政执法监督范围的基础上,侧重从三个方面对行政执法活动开展法律监督:一是监督执法主体的身份是否合法以及执法主体所采取的具体执法行为是否在其法定职责内;二是监督行政执法的内容与依据,确定行政执法主体赋予权利和撤销权利的行为,设定或免除义务的行为是否适当且合法;三是监督行政执法是否遵循了法律规定应严格遵守的程序。

(二)完善检察机关开展行政执法监督的途径现有法律对检察机关开展行政执法监督的规定过于抽象且缺乏相应的配套措施是致使检察机关监督手段乏力的重要原因,因而积极探索并完善行政执法活动监督的途径和方式,为检察机关法律监督提供明确具体的法律依据,如适用条件、对象、步骤以及配套措施等等,即是赋予了检察机关更好地履行监督职责的先决条件。就督促行政机关移送涉嫌犯罪案件而言,尽管检察机关可以通过此种方式对行政执法案件进行监督,但前提是检察机关必须有效获取到相关的执法信息,亦即需要畅通检察机关与行政执法机关之间的信息沟通,应“着眼于两者衔接的程序机制,建立和完善涉嫌犯罪案件的移送、受理与处理机制,证据收集与转换制度以及相配套的信息交流机制、联席会议机制和提前介入制度。”[12]就检察建议而言,需进一步明确检察建议的法律效力及使用范围,由于检察建议不带有强制性,因此更适宜于行政执法行为损害公共利益或弱势群体利益程度较轻的情形,或者针对可以弥补损失的情形以建议的方式督促行政执法主体纠正或停止违法行为,或者针对行政执法中存在的漏洞,给与行政执法主体相应的完善建议,并且行政执法机关收到《检察建议书》后需在一定时限内答复检察院。就纠正违法通知而言,其可适用于行政执法机关明显违法,后果较为严重的情形,如主要证据明显不足、适法错误、超越职权、违反法定程序或滥用职权等情形,并且应对执法机关到期未予回复的情形做出具体处理规定,提升执法机关对《纠正违法通知书》的重视程度。就督促执法机关履行职责而言,其主要适用于执法机关怠于执法及疏于职守的情形,但这种监督方式需要与其他监督方式相结合以强化其督促作用,譬如可考虑将督促执法作为提起行政公益诉讼的前置步骤。虽然目前尚未建立起行政公益诉讼制度,但十八届四中全会已提出要积极探索公益诉讼制度,这必将为建立行政公益诉讼制度铺设道路。而要强化检察机关的法律监督职能,那么逐步探索建立检察机关提起行政公益诉讼制度亦将是今后法治道路中不可回避的问题。

(三)强化检察机关开展行政执法监督的独立性十八届四中会全会《决定》中指出“各级党政机关和领导干部要支持检察院依法独立公正行使职权。”重申了检察机关独立行使职权的重要性也就是说应强化检察机关的独立性以提升行政执法检察监督的制约力。但是独立性的强化并非简单地将检察机关人事权和财政权从地方政府独立开来,因为理想的独立需要多方努力才能实现。一方面,检察机关应坚决抵制一切妨碍检察监督的不正当干预,但另一方面,检察机关也应以公正与高效的履职面貌树立自身权威。也就是说,在赋予检察机关开展行政执法监督更多独立性的同时,强化检察机关的责任感以及使命感,加强对法律监督的监督,以督促检察机关积极履职。而人大作为检察机关的领导机关和监督机关,应积极维护检察机关的独立性,在人大行使监督职能时避免对检察机关横加干涉,加强并改善人大对检察机关的领导与监督,使其对检察机关依法积极开展法律监督工作形成必要的压力,同时给与必要的支持。此外,应改变检察机关人、财、物受制于人民政府的现状,适当强化上级检察机关在决定检察长人选中的作用,逐步降低检察机关对地方财政供给的依赖,将中央财政作为检察机关的主要经费来源,并以具有约束力的规范性文件将检察机关的经费供给体制予以确立。

(四)营建检察机关开展行政执法监督的保障体系1.完善法律法规,强化检察机关监督行政执法活动的权威性。尽管毫无疑问,检察机关是国家的专门法律监督机关,但是《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等相关法律法规中并未明确规定检察机关有权对行政执法活动实施法律监督,与此形成鲜明对比的是在《行政诉讼法》和《刑事诉讼法》中却分别规定了检察机关有权对行政诉讼和刑事诉讼实施监督,并同时规定了检察机关对诉讼活动实施监督的具体步骤。这对于检察机关开展行政执法监督工作来说不能不视为一种缺憾,因而有必要在相关法律中逐一明确检察机关对行政执法实施监督时所享有的权利,如对行政处罚享有知情权,对行政处罚案卷材料享有调取权等。不仅如此,还应同时设定被监督者接受监督的义务以及违反此种义务所应面对的法律后果,如通报或向组织人事部门制发检察建议等,对违反义务人造成一定的负面影响以督促其接受和配合监督。2.建立行政执法信息共享与通报制度。依据四中全会《决定》中的指示,检察机关既要监督行政机关违法执法行为,也要监督行政机关故意懈怠执法的行为,并且法律监督可涵盖行政行为全过程,而不局限于事后监督,也就是说检察机关需对行政执法活动进行全面监督,而实施全面监督的前提是检察机关必须获取到相关的执法信息,故此,应建立行政执法信息通报与核查制度。畅通行政执法程序材料的移交,建立检察机关与行政执法机关之间的执法信息共享平台,使得检察机关得以定期或者不定期地了解和掌握行政执法情况。此外,应建立信息通报制度:一方面,行政执法主体应主动通报可能涉及国家利益和公共利益的执法情况,以便于检察机关及时充分地掌握执法信息。另一方面,检察机关应及时向行政执法机关及其上级主管部门乃至其他具有行政监督权的机构、部门通报行政执法法律监督的情况,共同协商与化解行政执法过程中可能遇到的难题。3.构建沟通协调机制,形成监督合力。由于现有法律法规中并未明确规定行政执法机关必须接受或采纳检察机关发出的检察建议或纠正违法通知,因而,在实践中,往往会出现检察机关实施监督后,却没有收到行政执法机关的任何反馈信息,这相当于间接否定了法律监督的效果,故此,应当构建相应的沟通协调机制,以形成对行政执法机关的监督合力。一是应在检察机关与行政执法机关之间建立沟通协调机制,督促行政执法机关在一定的时限内对是否采纳检察建议给予答复。二是应强化检察机关与纪检监察机关的沟通协作。对于行政执法机关在接到纠正违法通知后拒不矫正违法行为的情形,检察机关可建议纪检监察机关对行政执法机关忽视法律监督的行为做出处理。三是应加强检察机关与组织人事部门的沟通协作。对于滥用行政执法权或者怠于执法的人员,检察机关可以检察建议的形式向组织人事部门建议不予提拔或者暂缓任用。尽管检察机关应当在监督行政执法活动的过程发挥着举足轻重的作用,但是唯有加强检察机关与各部门间的协调配合,才能形成一个良性的权力互动与制衡机制。

作者:许中缘 颜克云 单位:中南大学法学院

检察机关对行政执法的法律监督责任编辑:杨雪    阅读:人次