文明执法现况与改进之策范文

一、基层政权行政执法文明基本解读

基层政权行政执法文明是基层政权行政执法中以科学的行政执法理念为指导进行的能够维护国家与公众利益、提高政府效能的行政执法进步与理想状态。基层政权行政执法文明就是科学化、合理化、民主化、服务化与效能化依法行政，是行政执法的基本规范与指导标准。

基层政权行政执法文明要求政府与公务员有法必依、有法会依、执法必严、违法必究，严格、公正地按照法律及其原则进行行政管理与服务。最高原则是依法服务、执法为公、执法为民。

亚里士多德指出：“已成立的法律（良法）应得到普遍的服从。”［1］“推进依法行政，建设法治政府，是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化。”［2］依法行政政府才有公信。“依法行政是政府公信力的生命线。政府公信力是社会公信力的基础，法律公信力是社会公信力的制度保障。”［3］政府要依法行政，使人们形成对法律制度的信仰，并通过法律和制度来提高政府公信力。树立政府公信必须依法行政。基层政权行政执法文明是基层政权行政文明的重要方面，它能够有效规范行政权力运用，改善政府与公众关系，促进社会和谐，提高行政效能。基层政权行政执法文明是基层政权民主行政的基石、效能行政的前提、和谐行政的诉求。

二、基层政权行政执法文明存在问题

党的十七大以来，党与政府更加重视基层政权行政执法，但由于诸多原因，当前基层政权仍存在严重执法本位、虚位，专横、不力，功利主义、形式主义，效率低、服务意识差等问题。不科学执法、不民主执法、不严肃执法、不合理执法、不公正执法、不程序执法、不责任执法、不效能执法以及不服务执法等轻法、压法、抗法、戏法、玩法现象仍司空见惯。执法目的利益化，执法行为不规范，“任意妄为、违法行政、以实用主义的态度搁置法律”［3］，“执法不公、行政不作为、乱作为等问题比较突出”［2］，“往往将依法行政视为发展羁绊”［3］，极大地制约了基层政权行政执法文明。有些基层政权行政执法人员“法律意识淡薄、信用意识缺乏”［4］，没有执法服务、执法为公、执法为民理念，对待群众傲慢无礼、横行霸道、趾高气扬，引起群众不满；有些基层政权行政执法人员有法不依，公然以权谋私、权力寻租，群众意见极大；有些基层政权行政执法人员素质不高、法理不明，不灵活执法，惹是生非、小题大做、不讲道理、不近人情，伤害了群众利益，甚至与群众对立；有些基层政权行政执法人员缺乏执法责任感，玩忽职守、推诿扯皮、不讲效率，置群众利益于不顾，甚至有缺位、空位，滥为、不为，渎职、失职现象，极大地影响政府公信、社会和谐。基层政权行政执法文明建设刻不容缓、任重道远。

三、基层政权行政执法文明建设基本对策

（一）科学进行人员选拔，以合理人事保证基层政权行政执法文明

行政执法人员是基层政权行政执法文明建设的主体，行政执法人员素质影响行政执法文明。行政执法人员素质主要包括知识、能力等技术性素质与理念、作风等道德性素质。知识素质是基础性素质，决定着行政执法文明程度，因此要严格行政执法人员选录，创造条件让高素质人才进入行政执法领域，这是行政执法文明的基本保证。“适时完善公务员制度”[5]，进行制度创新，限制不合格人员从事行政执法，奠定行政执法文明基础。行政执法人员应全部通过考试方式产生，不经法定考试任何人不得进入行政执法领域。应限定教育程度、限制招考范围，原则上只允许具有高等学历或同等学力以上人员参加考试，以保证行政执法人员整体较高的知识素质，避免因知识欠缺而造成行政低效，影响行政执法文明。要“提高公务员考试质量。在考试内容上，因需设考，考用一致，从实际出发，建立、健全笔试试题评价机制，提高笔试的标准化水平；尽快改革面试内容，提高面试考官素质，使面试更科学合理。合理确定笔试、面试以及考核成绩在录用中的比重，防止出现‘博士生考不过硕士生，本科生考不过专科生，社会生考不过应届生’的情形”［5］。最好从具有较高法律知识人员中选拔。改革考试科目，增设法律科目，一般科目与法律科目考试都合格者才能录用。“推行法律知识测试制度。公务员录用考试要注重对法律知识的测试，对拟从事行政执法的人员，要组织专门的法律知识考试。”［2］严格人员选拔，保证基层政权行政执法文明。

（二）广泛进行理论教育，以先进理念促进基层政权行政执法文明

基层政权行政执法文明不仅需要行政执法人员具有较高的知识、能力素质，而且需要行政执法人员具有高尚的道德素质和科学的行政执法理念。“根据法的合理性来制约行政的随意性是依法行政原则的内在要求和价值所在。”［6］通过培养先进执法理念促进执法文明。“要提高行政人员特别是领导干部依法行政的意识和能力，高度重视行政人员依法行政意识与能力的培养。”［2］行政人员要“学法、遵法、守法、用法，牢固树立以依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导为基本内容的社会主义法治理念，自觉养成依法办事的习惯”[2]。依法行政不仅需要依法律条文，更需要依法律原则，需要正确行使行政裁量权，既要坚持行政合法性原则，更要坚持行政合理性与公正性原则，这对行政执法提出了更高更难要求。行政执法人员不仅要通晓法律条文，更要理解法律本义、宗旨。行政执法人员必须铭记，行政基本原则是“行政法定原则、行政均衡原则与行政正当原则”［6］。

（三）系统进行业务培训，以优良技术实现基层政权行政执法文明

基层政权行政执法文明需要建立科学的行政执法业务培训与学习制度，使行政执法人员懂法律、懂技术。行政执法人员只有通晓法律、具有深厚的法律知识与相关知识才能有效地行政执法。行政执法“绩效的提升不仅依赖于公共组织职能配置的优化，更取决于公务员的专业素养和专业精神”［7］。要对行政执法人员进行系统、普遍的基本法律、经济、管理技术培训，同时结合专业分工进行专业培训。对执法人员除进行严格的准入考试外，应继续对之进行基本法律与相关业务知识培训并形成制度。培训要分层次、分类进行，以提高执法人员实际执法能力为目的。要特别重视法律知识培训。公务员培训机构要把依法行政知识纳入教学内容。要“建立法律知识学习培训长效机制。完善各级行政机关领导干部学法制度。要通过法制讲座等形式，组织学习宪法、通用法律知识和与履行职责相关的专门法律知识”［2］。定期组织执法人员参加通用法律知识培训、专门法律知识和新法律法规培训。培训内容应包括宪法、通用法律、专业法律三方面，以宪法为中心，以专业法律为主，以通用法律为辅。实行组织培训与个人培训相结合，以组织培训促进个人培训。严格培训制度，将培训与考核结合起来。“把培训情况、学习成绩作为考核内容和任职晋升的依据之一。”［2］培训不合格者不能正常晋升。一次不合格诫勉，两次不合格停职，三次不合格坚决辞退或调离行政领域。只有进行长效的业务技术与法律知识培训，才能提高行政执法人员的技术品质与行政执法能力，为基层政权行政执法文明建设提供技术保障。

（四）规范进行执法活动，以公正程序捍卫基层政权行政执法文明

基层政权行政执法文明建设必须实行行政执法程序民主。行政执法程序民主可以保障行政执法行为规范化、执法责任明确化、执法结果高效化，真正实现有法必依、执法必严、违法必究，减少行政执法错误。行政执法程序化促进行政执法文明。要坚持程序本位主义，克服程序虚无主义。行政执法必须恪守程序正义即程序中立性、程序参与性和程序公开性。避免偏私、行政参与和行政公开是程序正义实现的重要保障。要“严格规范，公正文明执法”［2］。规范行政执法程序，有利于实现行政执法公正，保证行政执法面前人人平等；有利于缓和行政执法矛盾，减少行政执法腐败；有利于进行行政执法监督，使公众参与行政执法文明建设。行政执法必须以严格程序做保障。“规范行政执法行为。要强化程序意识，严格按程序执法。加强程序制度建设，细化执法流程，明确执法环节和步骤，保障程序公正。要平等对待行政相对人，同样情形同等处理。建立行政裁量权基准制度，科学合理细化、量化行政裁量权，完善适用规则，严格规范裁量权行使，避免执法的随意性。健全行政执法调查规则，规范取证活动。严格执法人员持证上岗和资格管理制度。”［2］

（五）优化执法评价体系，以严格考核指导基层政权行政执法文明

基层政权行政执法文明建设需要科学有效的行政评价，要制定科学可行的考核标准，指导行政执法文明建设。行政执法“评估必须有利于增加政府的回应性。借此引入先进的公共服务标准，改进公共服务流程，为公众提供有效率的公共服务”［7］。要科学设计考核指标，界定考核范围，明确考核方向，建立行政执法量化考核评价体系，进行理性、系统考核，提高考核质量，克服考核泛化、不实现象，形成良好的激励环境。以考核促从法，以评价定奖惩。行政执法“评估要促进评估主体的多元化，改变目前政府主导并由政府主持的评估格局”［7］，“第三方的评估更客观公正”［8］。人大应特别设定行政执法领导评价方式。行政执法领导评价实行群众评价与上级领导评价并重的形式，形成行政执法领导对上级亦对群众负责的机制，保证行政执法文明。执法考核应坚持平日考核与年终考核相结合，注重平日考核，力求评价全面；坚持成本考核与结果考核相结合，注重成本考核，力求评价科学；坚持个人考核与系统考核相结合，注重个人考核，力求评价客观；坚持领导考核与群众考核相结合，注重群众考核，力求评价公正；坚持定性考核与定量考核相结合，注重定量考核，力求评价准确；坚持评优考核与评劣考核相结合，防止考核虚化，力求考核真实。考核包括德、能、勤、绩、廉而以绩效考核为主。要特别关注执法品德、作风考核。对于行政执法腐败、执法冷漠、执法蛮横、执法不为者实行“一票否决”，严重者要问责。要重视执法程序考核，不按程序执法者，原则上不允许考核合格。“充分利用信息化手段开展执法质量考核、满意度测评，加强执法评议考核，评议考核结果要作为执法人员奖励惩处、晋职晋级的重要依据。”［2］通过考核警示基层政权行政执法人员行政执法文明。

（六）严肃执法吏治，以明确责任表达基层政权行政执法文明

基层政权行政执法文明建设期盼良好吏治。行政执法文明，必须严惩行政执法腐败，整顿行政执法吏治与行政执法环境，明确行政执法者责任，对违法者严惩不贷，依法追究责任。“严格行政问责。坚持有错必纠、有责必问。对因有令不行、有禁不止、行政不作为、失职渎职、违法行政等行为，导致发生重大责任事故、事件或者严重违法行政案件的，要依法依纪严肃追究有关领导直至行政首长的责任，督促和约束行政机关及其工作人员严格依法行使权力、履行职责。”［2］“问责法治化成为深化我国行政问责的必然选择。”［9］只有严格行政执法问责才能克服行政执法滥为、不为。实行行政执法问责，根据行政执法责任大小追究有关行政执法人员特别是领导人员的责任，进行相应的处分和惩罚，以防行政执法人员特别是行政领导轻法、违法与犯法，保证行政执法文明。问责应“由过错问责发展到过失问责，由严重影响到一般行为问责”［9］，“完善行政问责的程序规则”［9］，防止问责专横。“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，违法要追究”［9］。问责要避免同事不同罚、同责不同罚现象，必须“权责罚相一致”［9］，完善退出机制。对于问责对象，根据问题严重程度，分别予以不同惩治。对于存在一般问题者，先教育再诫勉，降级降职，必要时留用察看，严重的辞退开除。严格行政执法责任，严厉行政执法奖惩，保证依法执法，促进基层政权行政执法文明建设。

（七）全面实施控约制衡，以有效监督辅助基层政权行政执法文明

基层政权行政执法文明建设需要严格行政执法监督。要“进一步深化改革，加强对行政权力运行的监督和制约”［2］。要科学设计行政执法监督制度，以全方位行政执法监督控制、规范行政执法权力运行，防止行政执法权力滥用、异化。监督效益决定行政执法文明。“政府要自觉接受人大及其常委会的监督、政协的民主监督和人民法院依法实施的监督。拓宽群众监督渠道，依法保障人民群众监督政府的权利。完善群众举报投诉制度。高度重视舆论监督。对群众举报投诉、新闻媒体反映的问题，要认真调查核实，及时依法作出处理，并将处理结果向社会公布。加强政府内部层级监督和专门监督。保障和支持审计、监察等部门依法独立行使监督权。”［2］要转变行政执法监督观念，提高监督质量，防止监督虚位。要通过建立与完善立法质询制度、执法问责制度、公开制度、听证制度、评议制度等提高行政执法监督者权威，充分发挥立法监督、专门监督、民主监督、新闻监督等作用。

（八）完善执法体制机制，以创新制度优化基层政权行政执法文明

基层政权行政执法文明建设需要健全的制度保障。要“推进行政执法体制改革，合理界定执法权限，明确执法责任，推进综合执法，提高基层执法能力，切实解决多头执法、多层执法和不执法、乱执法问题。改进和创新执法方式，坚持管理与服务并重、处置与疏导结合，实现法律效果与社会效果的统一。加强行政执法信息化建设，推行执法流程网上管理，提高执法效率和规范化水平”［2］。“加强行政复议工作。加强对复议受理活动的监督，坚决纠正无正当理由不受理复议申请的行为。及时依法公正作出复议决定。完善行政复议与信访的衔接机制。”［2］“完善行政应诉制度，支持人民法院依法独立行使审判权。对人民法院受理的行政案件，行政机关要依法积极应诉，按规定提交作出具体行政行为的依据、证据和其他相关材料。对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉。尊重并自觉履行人民法院的生效判决、裁定，认真对待人民法院的司法建议。”［1］健全、推进依法行政的领导体制和机制。建立由主要负责人牵头的依法行政领导协调机制，统一领导推进依法行政工作。“明确行政首长作为推进依法行政第一责任人的责任。”［2］“加强依法行政工作考核，科学设定考核指标并纳入政府目标考核、绩效考核评价体系，将考核结果作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。”［2］基层政权行政执法文明制度建设至为重要。要从实际出发，改革、创新有关制度，有效保障基层政权行政执法文明。基层政权行政执法文明关系基层社会主义现代化建设全局、影响极大。要在人事、理念、技术、考核、监督、制度诸方面统筹兼顾、循序渐进，以科学发展观为指导进行基层政权行政执法文明建设，为基层政权改革与发展提供服务与支持。