基层行政执法难点及策略探索范文

认真落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》和《关于加强法治政府建设的意见》，推进政府法治建设，实现法治政府的目标。重点在基层，难点在基层，关键也在基层。需要从基层政府做起，从基础工作抓起。

一、基层政府的依法行政是政府法治建设的难点所在

各级政府作为国家权力机关的执行机关，在社会生活中的极端重要性，决定了依法治国的关键在于依法行政。而县乡级基层政府的依法行政是其基础和关键，其依法行政的好坏，决定着政府法治建设乃至依法治国方略的实现与否。

首先，基层政府是贯彻执行国家法律、法规的“终端”政府。我国有1735个县级政府、48000多个乡（镇）政府。各级政府贯彻执行国家法律法规的途径基本上都是通过基层政府去具体落实，因而，基层政府依法行政法治状态如何，直接关系着国家法律法规的贯彻落实的好坏。依法治国如果离开了基层政府的依法行政则必然失去其基础。

其次，基层政府是连接国家与人民群众的“桥梁”政府。基层行政权最经常、最广泛、最密切地关系着和影响着社会公共利益和公民个人的利益，直接影响国家政权同广大人民群众的关系。人民群众与人民政府的密切关系通过基层政府的行政行为体现出来，人民政府在人民群众心目中的形象通过基层政府的“窗口”展示出来。因此，基层政府的依法行政在很大程度上对依法治国基本方略的实现具有决定性的意义。

再次，基层政府是转型期中各种社会矛盾交汇的“焦点”政府。基层政府由于直接与人民群众面对面地发生各种具体行政行为，各种社会矛盾大多集中于基层政府。行政复议、行政诉讼、国家赔偿等各种行政救济与纠纷的责任也将大部分直接由基层政府来承担。基层政府的依法行政和公务员的严格守法，直接关系着国家的长治久安和社会的和谐发展。

从行政实践看，近年来，国务院关于依法行政的一系列规定，地方政府依法行政的法治理念在逐渐增强，法律制度在逐步落实，监督机制在不断完善，政府法治取得了长足进步。但是，目前基层政府在依法行政方面，离依法行政的法治要求尚有距离，依法行政工作从中央到地方呈逐级递减之势，到了基层，已是强弩之末。主要表现在：

民主与法制一是行政法治理念极其淡薄。强权行政、命令行政和管制行政的封建主义与计划经济的习惯势力还大有市场。评价一个干部，仍然习惯使用“党性强、政策水平高”的术语，而极少有人使用“法治意识强”的概念。许多人对“依法行政”嗤之以鼻，认为束缚手脚，影响工作。普遍奉行法律可以不执行但领导的意图不可不执行，普遍奉行“有法而无法，无法而有法”的“摆平”“、搞定”的非法手段。乡镇干部中许多人至今尚未认真学习过国务院《纲要》和《决定》等关于依法行政等重要文件。

二是政府直接作为市场活动主体或者暗中截取群众利益的利益政府现象还较严重。一些地方大肆出卖土地，大量非法以租土地，尽量截留和拖欠土地补偿款。一些乡镇政府直接代替村集体经济组织与开发商签订失地农民安置房合同，以便从中获利。一些基层执法部门虽然没有了直接罚款任务，但政府财政拨款仍然根据上年度行政罚款额做了扣除，实际上并没有取消罚款指标。

三是规范性文件的自我赋权，甚至依法“打架”等现象还未根本解决。市县乡级政府无权设置行政许可了，便在规范性文件中设置备案规定的变相许可，有的备案比许可还麻烦。尤其在土地的征用拆迁补偿标准中，几级政府几个阶梯式标准，甚至一个乡也有几个标准。群众意见极大。

四是重大行政决策的公民参与和听证、专家论证等机制尚未落实。目前的听证会群众戏称为“涨价会”。而涉及群众利益的重大的行政规划、行政决策和项目投资，在基层少有公民参与和听证、专家论证等决策程序的进行。

五是多头执法，野蛮执法，违法执法，散漫执法，显失公正，暗箱操作，利益驱动，程序不当，不作为等执法行为时有发生。非法实施对行政相对人的侵益性行为的滥罚款，滥收费，滥检查，滥强制等现象并不鲜见，恣意增设行政相对人的义务的现象还普遍存在。

六是行政监督制度没有形成合力，现行监督制度的作用没有充分发挥。依法行政的考核指标体系尚缺乏具体化与操作性；规范性文件的强制备案制度并未真正落实；法院行政诉讼的受案率依然较低且对执行问题束手无策。

由此可见，基层政府的依法行政是我国法治政府建设的基础、难点和关键所在。

二、基层政府法治建设的“二难”矛盾分析

基层政府常常处于发展与法治等“二难”矛盾关系中，基层干部是一个处于各种尴尬地位而且极其辛苦的群体。

（一）立法不足与政府法治的“二难”矛盾

纵向看，我国的立法建设在各方面基本有法可依了。但横向看，美国每年要通过500部法律，而中国人大通过12部法律，其比例是它们的0.1到0.5%之间。①我国现有法制体系尚有许多空白、有的过于粗疏和难以操作，使基层政府法治建设面临许多“二难”矛盾。

一是形式法制与实质人治的矛盾。比如我国《村民委员会组织法》规定“：乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”“，村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。由于没有《乡镇政府组织法》的配套规定，乡镇政府在什么职责范围内“指导、支持和帮助”，村委会在哪些方面“协助”政府工作都很不明确“。村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，而村民委员会在什么范围内对村民进行自我管理、自我教育、自我服务，由谁来监督其“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”缺乏具体化，这种看似超前的形式规定，实际上难以执行。基层政府由于与村委会没有了行政隶属关系，面对日益复杂的“三农”问题，就只能依据《中国共产党农村基层组织工作条例》，发挥党支部的领导核心作用，一切工作主要依靠村党支部书记去完成；或者仍然采用传统的行政命令手段指令村委会工作。

二是改革需求与法治原则的矛盾。城乡统筹、综合配套的改革势在必行。但改革必须在法制的轨道上进行而又必须突破现行法制的束缚的“二难”问题使改革步履维艰。由于国家法制的不足，有立法权的地方人大、政府立法动力不足，人们习惯于用政策进行改革，或者习惯于用层级较低的内部规范性文件搞改革，甚至用“只做不说”的办法搞改革。由于没有法律规范的依据，出现的大量产权等问题的纠纷，法院也只好用内部文件规定一概不受理。这些社会矛盾由于缺少法治的宣泄和化解机制，当事人只好走信访渠道。而信访问题更是基层政府人力、财力的巨大压力，许多信访问题只能非法化解。

三是法律空白与执法需求的矛盾。近年来，群众的法治意识在不断增强，但我们的《行政程序法》、《行政强制法》、《行政收费法》等只听“楼梯响”。纵观现行法制，乡镇级政府除国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》授予乡级人民政府的罚款权外，无任何行政执法权力。而县级以上人民政府的执法部门往往眼睛盯着城市，不愿涉足农村执法；派驻乡镇的行政执法机构不健全、行政执法主体不规范、职权不明确、人员少、素质低、且经费不足。行政执法人员依法行政观念不强，习惯于“人治”代替“法治”。而基层政府在“上级千条线，下面一根针”的情况下，却要承担大量的行政强制拆迁、行政检查、行政收费、行政许可等公共管理工作。农村的行政执法工作实际上是乡镇政府（街道办事处）在越俎代庖，无执法主体资格或有职无权使他们时常处于十分尴尬的地位。

（二）传统势力与法治理念的“二难”矛盾

一是领导意志与法治原则的矛盾。邓小平同志说“：旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法制传统很少”。长期占统治地位的封建主义人治传统仅仅把法制当作“驭民防民之具，政治权谋之术，治国理政之末”，缺少控权保民、人权保障、公平正义、人格平等、程序理性等现代法治理念，而这种传统的人治文化的长期积淀对我国当代人们仍然有着极其深刻的影响。基层公务员时常遇到长官意志与法律规定的矛盾，上级指示与法治原则的矛盾，行政效率与行政程序的矛盾，政绩外显与群众权益的矛盾，服从上级与法律约束的矛盾，因而架空法律而行政、无视法律而行政、规避法律而行政、曲解法律而行政、突破法律而行政、替代法律而行政等情况时有发生。

二是固化思维与法治原则的矛盾。政府管理活动中计划经济的传统思维方式根深蒂固。长期形成的“全能政府”思维方式使一些地方政府仍然充当分配资源、照顾社会的“家长”或“守夜警察”的作用，缺乏“服务行政”理念；长期形成的“神秘政府”思维方式，使一些地方政府从机构设置、人员安排、职责权限到权力运行规则仍然处于一种“暗箱操作”状态，缺乏“公开行政”理念；长期形成的“任性政府”思维方式，使一些地方政府的管理行为缺乏稳定性和可预期性，政策朝令夕改，行为欺上瞒下，缺乏“诚信行政”的理念；长期形成的“权力政府”思维方式，使地方政府及其职能部门惯于在其规范性文件中自我赋权，导致抢夺处罚权、审批权、收费权等立法和执法的交叉和冲突，而该管的未能管理到位，缺乏服务社会，承担责任的“责任政府”理念；长期形成的“利益政府”思维方式，使地方政府习惯于与地方经济效益甚至直接利益挂钩，政府办经济实体，政府官员兼任实体法定代表人甚至直接办实体的现象仍然变相或隐蔽地存在着，缺乏“中立政府”的理念。

三是党政不分与职权法定的矛盾。党委政府实际存在两个“一把手”的现象，使基层政府工作在实际运行中面临很多矛盾。在乡镇党委、政府的实际工作和相互关系中，乡镇党委是事实上的决策主体。乡镇重大决策一般通过两类会议作出，一是党委会议。政府领导干部一般以党内兼职的党委副书记或党委委员的身份参加会议，然后以政府干部的身份去落实党委会的决定。其二是党政联席会议。党政会议表面上由党政干部联合作出的决定，但实际上是党委扩大会议。可见，乡镇政府实际上成了党委的执行机关而不是立法机关的执行机关。依法行政要求行政机关具有行政主体资格，法律责任的不明确使乡镇政府难以独立地依法行政，难以完全依法行使职权和独立地承担法律责任，政府职能难以根本转变。

（三）发展冲动、应急措施与程序法治的“二难”矛盾

一些上级领导为了加快发展，以优化投资环境或者稳定为名，不顾拆迁主体、程序等法律规定，下令基层政府限期解决各种拆迁问题及其各种稳定隐患，使基层公务人员在领导意志与法治原则的夹缝中左右为难。

近年来自然灾害频发，社会稳定问题突出。基层政府在非常事件中需要采用一些必要的非常手段。但非常规的应急手段又需要遵从通常伦理，需要遵从法治精神。总书记强调“：越是工作重要，越是事情紧急，越是矛盾突出，越要坚持依法办事”。②由于处理非常事件需要当机立断，这就与程序法治可能发生矛盾。某镇党委书记被推举为某地杰出贡献奖候选人，就有群众递交了“反对信”。称其为强拆的“武断”书记。认为这样的干部，没有资格参评建设杰出贡献奖。评选活动监督组经调查确认，震后拆除危房是新兴镇政府的集体决议，并非该书记的个人“武断专行”。

三、基层政府法治建设的基本路径

第一，应当增强良法为治，恶法非法的理念。不仅需要关注形式意义的法制建设，加强对空白领域的国家立法，做到普遍的有法可依；而且应当坚持能得到人们普遍遵守的实质意义“良善”法治标准，加大对现行法制的清理和修改与废除，做到法制的可操作性。不仅需要加快国家法律和行政法规的制定；而且应当鼓励在坚持“根据”和“不抵触”原则和针对基层实际基础上的地方性法规、规章的立法和规范性文件的制定。不仅注重立法的民主性和科学性；还应当注重立法的效率性和针对性。不仅注重民生问题的立法；而且应当加强社会热点、难点问题的立法。不仅应当有规范性文件备案的强制性规定；而且应当加强县市级政府法治工作机构的队伍建设，使他们真正有人力和能力审查协调全部规范性文件。只有这样，才能解决“为什么会无法（律）而有（办）法，、有法（律）而无（办）法……这些看似幼稚而实关重大的问题”。③

第二，应当加强法治政府建设的宣传和教育。通过各级党校、行政学院，加强对党委干部依法执政的教育，加强对行政机关依法行政法人教育。培育民主法治理念，摆正主仆关系；培育法律权威理念，摈弃人治权威；培育控权保民理念，控制权力滥用。以树立依法行政的现代法治观念为内容，以提高干部的依法政和依法行政能力为目的，加强行政立法能力、行政执法能力、服务行政能力等方面的训练，增强其有限政府、服务政府、阳光政府、责任政府、诚信政府、廉洁政府和效能政府等行政法治理念，自觉践行法律优先、法律保留、职权法定、行政适当、正当程序、信赖保护、权力监督和权利救济等行政法治原则。

第三，应当努力营造基层法治政府建设的法治环境。法治政府的建设是依法治国系统工程中的核心工程，它还需要与执政党的依法执政、司法机关的公正司法和全社会公民的守法意识相互配合，相互作用。可以说，执政党的依法执政是领导行政机关依法行政的关键，立法机关的科学立法和钢性监督是保障行政机关依法行政的前提，司法机关的公正司法是促进行政机关依法行政的保障，全社会公民的守法意识是奠定行政机关依法行政的基础。因此，在推进政府行政权法治化的过程中，必须同时营造执政权法治化，立法权法治化，司法权法治化和公民守法意识的法治环境建设。

第四，应当加强基层政府依法行政的监督制度建设。一是切实扩大各级党委、人大的监督权。切实解决监督部门缺乏应有的独立性，地位偏低、权力不足、权威性差的问题。二是完善政府内部监督制度。包括：执法管辖权制度、调查取证制度、公示制度、听证制度、回避制度、时效制度、审查决定制度、重大行政处罚决定备案制度、行政救济制度、错案责任追究制度、群众评议制度等等。四是应当强化行政复议和行政审判的法治权威，改变长期形成的“官官相为”的世俗偏见。五是鼓励新闻媒体为有权监督的国家机关及时提供各种违法行政的信息，鼓励人民群众通过报刊、杂志、电台、电视等舆论工具，对重大违法行政行为予以曝光、揭露，从而实现社会的有效监督。