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土地规划中行政监督论文

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一、英国规划督察署的准司法性

(一)相对独立的地位

司法机关作出公正裁判的基本保证就是其独立的地位,而对于行政权内部的监督机构来说,若不具有一定的独立性,则很难确保其监督和裁决工作的公正性。为此,英国法律从机构设置和自主权等方面进行了明确规定。规划督察署是一个相对独立的行政机构,隶属于社区与地方政府部,对国务大臣和威尔士议会下议院负责。它由一个七人的督察战略管理董事会直接管理,下辖英格兰分部、威尔士分部、战略发展与财务部、政策部以及首席执行官顾问团体五大分支。英格兰分部和威尔士分部是其主要的业务部门。分部内按区设置案件受理团队,下辖若干地方工作组。④规划督察署享有很大的财政和人事管理自主权⑤,经费由财政部拨付,每年向议会做工作和财务报告,报告公开,接受公众的审查。督察署可以在内部自行选任管理规划督察员。成员实行职业化管理,其普通正式工作人员是国家公务员,由国家统一进行招聘,而内部职级的提升由其自主决定,受国家公务员法律制度以及规划督察署制定的职业守则约束。在职级管理上,分为规划督察员、高级规划督察员和首席规划督察员三级,另外还聘有计件领酬的督察员⑥;工作方式有全职和非全职之分,除现场调查、审理等工作外,督察员通常是在自己家里,按照规定配置相关工作设备。总体来说,督察署的财政和人事皆不受地方政府的制约,保障了其相对独立的地位。

(二)专业化的裁断人员

行政机关内部的监督机构在进行层级监督和行政裁决的工作时,须从专业角度对行政行为进行判断,而这有赖于拥有职业背景和工作经验,熟知法律和政策,并且秉持统一标准的工作人员。英国的规划督察署从成员的选任、培训和管理等各方面保证并实现了这一要求。规划督察署自行选任督察员,在遴选上,实行公开招录,要求申请人具备专业资格,如城市规划师、建筑师、律师等,录用需经过申请表详细审查与集中评估两步,后者要求候选人参加一系列的能力测试,还包括分组讨论、分析练习、面试等,之后将在入职的12-15个月内接受新员工培训⑦。具体到规划督察团队队伍的专业背景,包含多学科的组合,如城市规划、经济、地理、建筑和法律等专业。督察员必须具备组织调查和质询的能力。目前,英格兰和威尔士规划督察机构聘任的员工已经有830多人,其中300多人为督察员,还包括100名带薪顾问督察员。

(三)司法化的运作程序

司法化的运作程序是指从程序启动、答辩、证据调查、辩论到最后决定作出的整个过程中大量借鉴了法院的裁判程序。在准司法制度的运作中,法庭式的审理可谓最能体现其司法“外壳”的特征。②司法化的运作程序改变了以往行政机关“自上而下”的执法方式,转而采用一种使裁断者和申请人之间地位较为平等的执法方式,即行政机构处于居中裁断的地位,申请人及其他利益相关人得以充分参与其中,裁断过程变得更加透明。英国法律规定规划督察署的运作采取类似于司法程序的规则,申请人拥有提出主张、举证等各项类似诉讼的权利,保证了程序和准司法活动的公正性;另一方面,由于其职责范围之广,又赋予了督察员工作程序一定的灵活性。英国的规划体系是政策制定、规划许可申请和规划督察裁决相结合的。规划督察包括了事前参与和事后救济,既可被动处理申诉案件,也可主动参与规划编制和规划许可。在2004年以前,规划督察署的主要工作为受理规划申诉,申请人若不接受地方规划部门对其规划申请的拒绝批准,则可以向规划督察署申诉,规划督察署在接到申诉并受理后,派遣规划督察员进行裁断。其他利益相关人(包括环保组织)若受到地方规划部门之规划的影响,也可以作为第三人向规划督察署提出申诉,要求审核地方规划部门的决定。规划督察员对于申诉一般的受理方式有书面审、举行听证会与正式质询三种,只有在简单案件的书面审过程中,督察员与当事人不需见面,而通过文件邮寄和信件往返进行讨论并做出裁决③,当情况需要,督察员将进行实地调查(sitevisit)。在听证会与正式质询程序中,规划督察员居中主持,申请人、被申请人(地方规划部门)及第三方(如受规划影响的居民和环保组织)共同出席④。当事人皆可聘请专家作为代表参加⑤。听证过程类似法庭辩论,各方都阐述自己的观点,并进行举证。只是听证会的参与人员比正式质询更少一些,裁断时间也更短。总的来说,程序的每一步都有相应的法案规章可供遵循,程序进展到某一步的时长是一定的,比如听证会一般在受理后12周内举行,任何一方进行拖延,都需支付费用;审理过程中的信息和材料当事人完全互通共享。规划督察署的工作内容还包括参与审查中央政府或威尔士议会“介入”的规划项目,《城乡规划法》(1990)第77条授权二者介入可能对全国规划政策产生影响、在区域内引起争议、或涉及国家安全利益等作用范围超出地方的规划项目,这是一种法律保留的中央规划决定权⑥。在实际执行中,当中央政府和威尔士议会决定介入一个规划项目,则正式书面通知地方政府,并由其转给规划申请方和相关部门;规划督察署选派一名督察员代表议会或大臣进行审查并举行听证会听取各方的意见,查阅证据和文件,之后直接向国务大臣或威尔士议会提交报告,给出建议,最终由国务大臣或威尔士议会做出裁决。在对一般申诉的裁断过程中,规划督察署运作的程序司法化更强,因其并非主动介入案件进行裁断,处于相对消极的地位;而在介入项目中,它是作为中央政权的代理主动地进行规划申请的审查,其作为中央直属的土地规划行政层级监督机构的作用凸显。而无论审查是如何启动的,进入审理听证阶段后,程序的运行都具有司法化的外观,与法院的审理模式相仿;另外,介入项目的数量在规划督察署的工作中所占比重是相当低的。所以总体来说,规划督察署的运作程序是具有准司法性的。

(四)行政裁决和认定事实的效力

行政监督机构具有准司法性特征最有力的明证即其裁决和所认定事实的司法效力。经过类似法院审理程序后作出的行政裁决具有相当于法院一审判决的效力,则该机构对于其管辖范围内的事务就具有了第一审法院的法律地位,不服行政裁决的当事人只能向高级别的法院要求司法审查。而行政监督机构在行政裁决中认定的事实,有实质证据证明时,对于法院具有约束力,即证明该机构享有事实认定权,法院应尊重。行政机关在专业领域的知识和经验,使其对争论事实的判断具有证明力。法院不能用自己的判断代替行政机关的判断,法院只审查行政机关的判断是否合理和公平。《规划与强制购买法》(2004)拓展了规划督察署的工作内容,除了被动接受规划申诉之外,也要根据地方政府的要求,负责审查地方发展框架文件和社区的参与资料。审查有九道程序,重点为文件的制作过程及文件内容本身的实质正义和程序正义问题。相关当局必须进行配合①。该项工作内容使规划督察员的身份更加丰富,如今其不但是行政决定争议的裁决者,也是地方发展规划的整体评价者。经过听证会等严格的审查程序,督察员将向地方政府作出有拘束力的报告,并提出建议②。若地方规划部门同意被审查的文件和资料,则必须依据督察员的报告修改规划,并进行公示③。在规划督察署有权自行裁决的大部分规划申请案件中(中央政府和威尔士议会政府介入的案件除外),规划督察员对申诉做出最终裁决,各方应当遵守④。在2014年4月6日之前,若申请人不服裁决,可以向高等法院的行政法庭(AdministrativeCourt)提起司法审查;而在此之后,关于土地规划的司法审查管辖权都归于新设立的规划法庭(PlanningCourt)。该法庭由2014年3月14日通过的《民事诉讼2014第三号修正案》设立,隶属于高等法院。这是英国推进司法审查制度改革的重要一步,回应了开发商等当事人对于司法审查程序拖延和费用昂贵造成潜在的重大建设计划崩溃的指责。法庭设立的目标在于加速规划案件司法审查的速度,排除无效审查申请,减轻提起司法审查的财务风险。根据《民事诉讼程序规则》54-12、相应的《诉讼指南》(PracticeDirection)54E及《民事诉讼程序规则》第54部分的整体规定,高等法院规划法庭不是一个上诉法庭,其针对土地规划案件的司法审查仅限于法律的适用错误、程序不当或滥用权力的情况,而并不对事实认定进行审查,因为“总体上,对于事实的判断是公共行政机构决策者的工作。”⑤而任何关于土地规划司法审查申请的提交,都要先经过规划联络法官(PlanningLiaisonJudge)的筛选,只有“意义重大”的案件才能进入审查程序。即使进入司法审查程序,法庭最终宣布撤销行政裁决,也不会自行做出判决,而是将案件发回规划督察署重新进行处理⑥;规划督察署将选派新的督察员对案件优先进行重审⑦。从规划督察署的职能来看,其行使土地规划的层级监督和地方土地规划评价权力时,以作为中央派出的行政监督执行机构之性质为重,并不涉及司法化的行政裁决行为;而在督察署有权自行裁决的绝大部分案件范围内,其决定效力相当于第一审法院,做出的事实认定也被司法权所尊重。司法审查制度改革后,相关的司法审查规则和民事诉讼程序也没有实质更改,只是加快了审查进度,这说明司法权一如既往地对规划督察署的行政裁决效力保持尊重。

二、英国规划督察署的准司法性对我

国土地规划行政监督的启示英国规划督察署的行政监督权有两类职权,二者的性质也有所不同。第一类职权侧重于层级监督,作为中央政府派出的行政执行机构,审查地方总体规划并对其作出评价;同时作为国务大臣和威尔士议会的臂膀,对影响重大的建设项目进行调查并帮助行使中央规划审批权。这类职权的根本性质是中央对地方土地规划权的限制。第二类职权则为行政裁决,作为土地规划申请之行政决定的救济机关,通过司法化的程序居中裁断,做出具有司法效力的决定,其根本性质是司法权对行政权专业范围内进行的司法委任。但两类职权之间是互相促进的,层级监督是对土地规划过程中地方做出规划的抽象行政行为的事前和事中控制,准司法化的行政裁决则是对地方土地规划部门的具体行政行为的事后救济。英国规划督察署的准司法性对我国土地规划行政监督具有重要的启示意义,是解决我国目前土地规划中部分现实问题的途径之一。

(一)我国土地规划行政监督存在的问题

1.土地规划行政监督力量弱化从法律文本上看,我国《土地管理法》和《城乡规划法》设计的土地规划利用体系也是集中控制型,体现出垂直管理的特征,由中央政府进行总体规划决策,地方政府据此实施规划,基层政府对规划部门进行配合。各级人民代表大会在土地规划问题上的监督权非常受限,也不具有立法权。单看制度设计,中央对地方的规划控制是非常严格的,然而在实践中,中央出台的土地利用总体规划不断被地方突破。按照2000年第二轮土地利用总体规划,2010年耕地保有量为1.28亿hm2,但该规划实施第一年,就有19个省、市、自治区提前10年跌破规划指标;建设用地总量规划2010年为0.37亿hm2,但到2002年全国建设用地总量就已达到0.39亿hm2,提前8年突破规划。据2008年的相关统计,有15%—20%以上的用地属于违规用地或违规批地。①说明中央对土地规划的监督调控是滞后的、效力递减的,一方面,这是由于《土地管理法》和《城乡规划法》对土地规划权的设置是原则性的,中央和省一级的高层指导性土地规划既不具有法律效力,也在制定过程中存在着严重的信息不对称,与地方实际情况相脱节;另一方面,对地方土地规划权的监督缺失是现实状况。完全依靠行政权力配置土地资源的手段,反映在规划过程中就是规划的单向性和信息不足,公众参与互动的缺失,立法上的不完备,而这只是硬币的一面。在对土地规划权监督的问题上,人大无法发挥作用,土地规划作为抽象行政行为无法成为司法审查的对象,公民权利受到侵害时救济途径有限,是另一面。对于中央和省一级的土地规划,作为抽象行政行为,体现了政府对土地宏观管理和计划控制的公共管理职能,其作为指导性的原则被地方落实,需要对地方土地规划编制的全程进行合理的监督。由于土地规划本身的专业性和政策性等明显的行政权特征,司法权的监督是次要的、被动的,主要着眼于对规划过程中各方程序性权利和行为合法性的判断;而行政机关内部进行监控,启动对土地规划行政决定的救济才是第一位的。2.行政复议作为土地规划中行政裁决制度的不足我国目前关于土地规划行政裁决之救济的主要制度设计是行政复议,在地方主要由规划部门负责对申请人的规划申请进行审核,颁发行政许可,若对相关具体行政行为不服,可以向本级人民政府或该部门的上一级主管部门申请复议。复议机关为首长负责制,并不具有独立地位。行政复议制度设计的基本定位就是行政系统内部的自我纠错、自我监督的层级监督功能导向,对公民权利的保护是自我纠错的副产品。①学者对行政复议的定位及未来发展方向早有争论,部分学者主张将行政复议向准司法化的路径上引导②,认为行政复议机构要独立出来,采用司法化的程序进行运作。然而,新的《行政诉讼法》修改,行政复议机关在复议前置的行政诉讼中绝大部分时候将成为被告或被告之一③,从一个侧面否认了行政复议制度司法化的可能性———准司法化的行政机关标志之一就是做出具有司法效力的裁定,其作为居中裁决者的地位使其不会在司法诉讼中成为被告。进一步来看,即使行政复议机关成为相对独立的准司法化行政裁决机构,也无法在土地规划领域发挥全部作用,因为对土地规划决定的合理性与合法性进行判断,这项工作本身就存在着极强的专业性。在行政裁决的职能之外,行政监督机构还具有贯彻中央土地利用总体规划的层级监督职能,这都要求对土地规划本身的特殊性予以正视,采用特设的监督制度。

(二)准司法性因素引入我国土地规划行政监督制度

1.我国现行的土地利用规划体系及行政监督制度在我国,土地利用规划的制定和监管分属国土资源和城乡建设两个部门。从总体上来说,前者负责国土总体规划,宏观调控土地用途,保障国土资源合理利用;后者负责城镇体系规划,进行地方城乡规划的审批。二者基本共同形成了我国土地总体规划利用体系的建构。国土资源部门负责编制国土规划,省、市、县等各级制定自己的规划,将国土利用目标进行分解。其主要法律依据是《土地管理法》,规划目标主要是控制土地的用途,保护耕地,保证土地的使用单位和个人严格按照土地利用总规划确定的用途使用土地。2006年《国务院办公厅关于建立国家土地监督制度有关问题的通知》(国办发[2006]50号),根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)设立了国家土地总督察办公室,由国土资源部部长兼任总督察,向地方派驻9个土地督察局。督察局的主要监督对象是省级和计划单列市人民政府对于耕地保护的落实情况,对于土地利用管理、土地执法、土地管理审批和土地政策的执行管理情况进行主动监督。地方督察局在督察范围内发现的问题,要向国务院和总局汇报,在30个工作日内对违法违规问题向相关省级和计划单列市人民政府提出整改意见。整改不力的由全国总督察依照有关规定限期整改,并暂停农地转用和土地征收的受理与审批。各督察专员依照《国家土地督察专员派出工作规范(试行)》(国土督办发[2009]2号)开展督察工作。国家土地总督察办公室的级别设置比较高,人员编制、财政等方面也较为明确,但是其监督手段仍然是行政体系内部封闭的行政纠错,且处理程序也并不清晰,督察管辖范围比较有限。建设部门负责编制城镇体系规划,省、市、县等也依法编制各级规划,其主要法律依据是《城乡规划法》。2005年,建设部成立了稽查办公室,目的是监督地方政府按照既定规划实施本地规划,查处违规事件;从2006年起,以行政层级监督的形式向国务院审批城市总体规划的城市派驻规划督察员,对地方城乡规划的制定、审批和实施情况实时监督。目前该制度的依据是《建设部关于建立派驻城乡规划督察员制度的指导意见》(建规[2005]81号)和《建设部关于开展派出城市规划督察员试点工作的通知》(建稽[2006]187号),这两个文件是对城乡规划行政监督的试水。规划督察员仅仅具有层级监督的职能,督察城乡规划审批权限、城乡规划管理程序等问题,其权力的行使方式为主动介入,依照设立的文件依据甚至不具有部门规章的效力。即使发现问题,也只能依照规定向当地政府或有关部门提出督查意见,同时将意见上报省级政府及城乡规划行政主管部门;如果市政府、县政府拒不改正,也只能请求省级人民政府及其城乡规划行政主管部门责令改正。这使得督察员地位模糊,不具备产生法律约束力的机制和手段。从权力结构上看,规划行政主管部门具有一定的独立性,不管是向人大备案还是政府审批规划,其工作过程都要以规划部门为主体。《城乡规划法》第5条规定:城乡规划的编制应当依据国民经济和社会发展规划,与土地利用总体规划相衔接,体现主体功能区划的要求。这说明国土资源和城乡建设两方面的工作要协同起来,要遵守全国土地利用总规划所确定的各项指标及土地用途限制。然而,《城乡规划法》第9条也规定:任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划,服从规划管理,并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或控告,应当及时受理并组织核查、处理。这一方面说明,作为总体规划和地区规划的抽象行政行为不受司法审查,公民即使对规划的制定和内容不服,也无处申诉;另一方面,对于规划审批不服的救济途径有限,对公民私权被规划部门具体行政行为的侵害并无具体救济规定。我国规划体系中高级别的土地总体规划之监督由行政机关内部行使,而关于规划的具体行政行为并没有专业明确的救济途径。采用行政复议进行土地规划行政监督的道路目前看来走不通,现有的较优选择就是在规划督察制度中引入准司法因素,对制度本身的内容进行丰富完善。2.准司法性的“强”与“弱”英国的规划督察制度,本身因职权种类的不同而具有准司法性的“强”、“弱”之分。当规划督察署作为土地规划的行政裁决机构对不服地方土地规划部门的行政决定申诉进行处理时,实际上是代行了部分的司法职能,以司法化的程序做出具有一定司法效力的裁决,可以说是司法权在土地规划领域对其进行了委任。此时,该机构的准司法性是较强的。而当督察署作为中央派出机构参与评价地方规划体系,或被动接受中央指令介入调查具体规划项目时,在行政调查过程中维持程序的公正公开,准司法性在此仅表现为程序表征,是较弱的。职能性质的区别决定了司法化程度深浅的不同,但不论是何种职能,都建立在规划督察署本身相对独立的地位上,财政权和人事权不受地方制约,是发挥其行政监督功能的基本保障;而具有专业背景的裁决调查人员,是结果公正的基本前提;司法化的程序“外壳”,则保证了裁决过程的透明度和争议各方的参与权。就我国当前的规划督察制度而言,一蹴而就地实现行政监督的准司法化,是不现实的,然而逐渐在制度中引入司法化因素,从“弱”到“强”地增加行政监督的能力和水平,却是题中应有之义。3.对我国规划督察制度的完善在土地规划行政监督制度中引入司法化因素并非妄言,实际上,国土资源部的国家土地督察派出专员制度,已经隐现路径的可能性。《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》(国办发[2006]50号)中明确表示,对土地利用情况进行督察的权力是由国务院授权的,派驻地方的国家土地督察局代表国家土地总督察———国土资源部部长———履行监督检查职责,这从权力来源上对土地督察专员的地位进行了肯定;土地督察员具有正式的行政编制,单列在国土资源部行政编制总额之外;其所需经费列入中央财政预算,按照国家规定管理。这保证了人事权、财政权与地方政府无涉。督察专员实行异地任职,定期交流,也保障了其工作的公正性。这些具体的规定,为土地利用规划情况的督察制度向准司法性的方向发展提供了基础。虽然城乡规划督察员和土地督察专员目前都不具体查处案件,也不改变、取代地方人民政府及其主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权,但对行政规划的行政监督,以及对公民不满土地规划中具体行政行为进行救济是无法回避的发展趋势。从依法行政和纠纷解决的专业性角度来说,打开公民对土地规划具体行政行为进行申诉的救济专门途径,是必然的。从职能的复合性上来说,可以考虑把城建部的城乡规划督察和国土资源部的土地督察办公室合并,成立一个统一的土地规划行政监督机构,直属于国务院,既行使中央派出机构的层级监督职能,又成为土地规划行政纠纷处理的专业机关。这样的设置,可以使土地利用规划方面相对分隔的事权得以合并,使城乡规划更好地与国土利用总规划相衔接。当土地利用规划行政监督机关具有了行政裁决权,就意味着占有了相当的执法资源,只有对其进行司法化的改造,才能督促监督过程的公正性和程序的透明度;司法化的程序和机构建制,意味着对行政相对人参与权、抗辩权和意见表达自由的充分保证,从而扭转行政裁决和层级监督的封闭性,改变信息不对称,从下往上地改善土地利用规划的编制水平和落实情况。引入司法因素,可以从监督机构的地位、人员结构、裁决程序等方面加以把握。在行政机关内部,要设立专门的审理人员,由具有法律或土地规划方面知识的专家组成;为了保证该监督机构独立行使职权,其财政权和人事权相对独立;制定司法化的裁决和审理程序,即使对土地规划具体行政行为的救济尚且不能大规模放开,也要从目前的事实调查、公开听证和证据规定等方面入手,先把层级监督工作的司法化外观建立起来,为将来的发展铺平道路。当土地规划的行政监督机构具备了准司法化的特征,它所作出的裁决,自然将对法院有约束力。

作者:叶秋华黄蓉单位:中国人民大学法学院

土地规划中行政监督论文责任编辑:林冰洁    阅读:人次