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惩防合一行政效能论文

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一、国内外理论研究与实践现状分析

1.国内方面

目前,全国很多地区围绕加强行政管理、提高行政效能,因地制宜地开展了行政效能监察工作。其中很多可圈可点之处,如北京市实行的“全程办事代理制”,主要特点是:一门受理,全程代办;有机运作,及时反馈。福建省的机关效能建设对行政效能进行赋分,并设立了专门的行政效能投诉渠道。四川省的行政问责工作,对于违反首问负责制、限时办结制的部门及人员严肃处理,以儆效尤。深圳市的政府绩效管理,科学建立绩效评估指标,充分运用科技平台,对行政效能行为进行全过程全天候监察,效果显著。这些地区的有益探索,对于进一步优化行政效能、改进监察手段,无疑都是具有积极作用的,可以说,我国行政效能监察工作已经走上了一条全面发展的良性轨道。

2.国外方面

20世纪80年代以来,国外的政府绩效研究由传统的“效率途径”向“绩效途径”迈进,研究关于绩效预算公共管理的技术与方法等著作和论文大量涌现。西方学者通常特别注重吸收经济学、管理学的基础原理和实践经验,这是西方绩效管理研究的显著特点和成功之处之一。当前,政府绩效管理已经成为资本主义国家普遍实行的一种政治管理制度,建立专门的行政效能监察机关,实行与民众进行行政对话制度,普遍设立了行政审议会,在保证政策的科学性和提高政令高效运行方面发挥了积极作用。

二、行政效能监察工作存在的问题及原因分析

1.制度建设相对滞后。

目前,我国行政效能监察专门法律仍很缺失,尚未颁布专门的行政效能监察法律法规,没有形成比较系统和完备的法律体系。对于行政效能监察的界定和范畴,对于行政效能监察行为的实施,对于行政效能监察的考核和评判,普遍存在规定不具体、不全面的问题,没有形成系统的行政效能和行政效能监察制度体系,这在一定程度上严重地影响了行政效能监察工作的发展和开展。

2.工作机制尚未健全。

虽然对于行政效能问题都重视都想管,但是在组织领导层面上仍然存在漏洞,没有成立行政效能建设常设性机构的情况普遍存在,也没有一个明确的统管领导部门。行政效能监察相关的工作部门和机构在开展工作中往往各自为政、各行其是,有情况不沟通,有问题不交流。由于缺乏统一组织领导,缺少加强联系的工作平台,所以普遍存在职责不清、分工不明、信息不通等问题,这些都直接影响了行政效能监察作用的进一步发挥。

3.工作模式单一。

目前开展的行政效能监察工作,一种是开展现场监督检查,另外一种方式是通过电子监察系统进行实时监控。这一模式归纳起来是一种事中和事后监督,监督的是已经发生的问题,但是对于如何防范问题的发生,无论是从顶层设计还是从实践探索上都处于相对滞后的状态。这一模式往往使监督部门和人员忙于纠错纠偏,工作性质基本属于被动型,难以从根本上、制度上防范失职渎职和贪污腐败现象。

4.惩处手段失之于软。

这主要指追究和惩处力度不大。长期以来,很多部门对于违反行政效能行为的危害性和严重性认识不足,忽视对待和处理发生问题的人员特别是主要负责人。一般情况下,对于发生问题的部门和人员,能不处理则不处理,能组织处理则不给予党纪政纪处分,能给予党政纪处分则不移送司法机关。这种相当普遍的处理原则和方式直接影响了行政效能监察的权威性,也根本体现不出行政效能监察的强制力。

三、建立惩防合一行政效能监察模式

1.完善制度体系。

“法律法规是人类社会一切行为的判断依据,是社会管理层所实施的制约和监督发生在人与人之间的社会行为的最高制度设计。”因此,按照建立“结构合理、配置科学、程序严密、制约有效”的权力运行机制的要求,加强法规制度建设,使行政效能监察工作“有法可依、有章可循”势在必行。一是加强行政效能制度建设。各级行政机关应根据合法性、合理性、完整性和公约性原则,不断加强行政效能制度建设,建立完善岗位目标管理和绩效管理考核、行政执法责任、内部监督制约、奖惩激励等制度,努力实现以制度来管权管事管人,为经常性地开展效能监察工作创造良好的制度环境。行政效能制度建设最主要的是从评估和考核两个方面入手,量化相关标准。对政府部门和公务员的岗位职责做出具体规定,确定具体的工作目标,定期或不定期对履行岗位职责和完成工作进度情况进行评估。此外,还要对工作态度、工作效率、工作作风等进行评价,按照优秀、良好、称职、不称职的档次进行确定。完善效能评估和考核制度的关键是考评指标的科学合理。考评指标既要保持相对稳定,体现政府职能和绩效管理的基本定位,又要动态开放,适应不同年度政府工作任务调整的需要;既要尽可能做到全面系统,又要抓住关键,力求少而精,避免面面俱到、繁琐复杂;既要利用现有各种考核评价指标,又要自成体系,尽可能设置数据周期短、便于采集的指标;既要反映不同单位工作的共性,增强可比性,又要兼顾各地区以及政府各部门的个性,体现差异性。二是推进行政效能监察立法。首先由全国人大制定出台专门的行政效能监察法,将其确定为行政效能监察方面的“基本法”。行政效能监察法重点要解决行政效能监察范畴、行政效能监察机构及人员的职责、行政效能监察工作的方式、行政效能监察的程序以及行政效能监察结果运用等问题。其次,也可以发挥地方立法的作用,因地制宜、有的放矢地出台一些符合地方实际的法规。这些法规可以围绕地方一个时期的工作重点来制定,哪方面薄弱就抓哪方面,什么问题突出就解决什么问题。第三,政府相关部门可以根据具体情况制定一些工作制度,这些制度的标准是管用、配套和可操作。以以上三个方面的法律法规制度为基础,构建全面系统的行政监察法规制度体系。

2.构建行政效能大监察工作格局。

前提是必须坚持党的领导,由党委统领政府相关部门,特别是行政监察部门。在加强内部监督的同时,积极吸收外部监督,形成内外兼具、相辅相成、齐抓共管、统一合力的监督格局。一是建立行政效能监察联席会议制度。实行这一制度的目的在于充分调动和发挥各职能部门的积极性,搞好必要的分工和协作,进一步完善信息交流制度和案件移交制度,推动各部门加强联系,及时沟通情况,共同研究解决工作中遇到的重大问题,确保行政效能监察各项工作任务落到实处。二是完善行政效能监察专门机构。从机构设置、人员编制等方面入手,将行政效能监察职能从案件检查、执法、党风、纠风、预防腐败等部门分离出来,设置专门的行政效能监察室或绩效管理室,专司行政效能监察职能。在管理公务人员较多的政府部门纪委(纪检组)、监察室(处)下设行政效能监察机构。同时要建立一支专门的行政效能监察队伍,其组成人员应该既具备一定的行政管理经验,又熟知行政法律法规。三是完善行政效能社会监督网络。“在治理网络里,政府只是参与者;他们与其他参与者联合治理。”一切从群众中来,到群众中去。人民群众是党和政府工作的最终评价者。近年来,各地普遍开展了民主评议政风行风工作,开通了政风行风热线,开展比较深入的明察暗访活动,建立了比较专业的特邀监察员队伍。实践证明,这些做法对于强化群众监督,督促政府部门转变工作作风,促进政府工作效率持续提高,都起到了非常明显的积极性作用。同时,一些新闻媒体也通过专栏、专题等方式,不断报道有关行政效能方面的突出问题,及时曝光违反行政效能的典型案例。

3.实行惩防合一行政效能监察模式。

惩防合一行政效能监察模式是基于“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”防腐倡廉方针提出的。一方面要治标,及时发现、处理影响行政效能的行为;另一方面更要治本,研究探索事关政府机关和人员不作为、慢作为、乱作为问题发生的根源,进而加强管理、堵塞漏洞、建章立制,从根本上防止和杜绝影响行政效能问题的发生,从而达到最终实现行政组织及其公务员勤政的目标。一是构建行政效能风险防范机制。行政效能风险防范机制是行政组织按照规划、实施、监测、改进的PDCA循环环节,对组织机构、行政流程、激励机制、行政成本、行政战略、行政目标和行政质量要素,制定明确的准则、程序和监控办法。如制定本单位、本部门的质量手册、程序文件、工作指导书、职位说明书,编制质量方针、工作流程等,并以文件化的形式加以确定。构建行政效能风险防范机制的重要工作,就是要排查行政效能风险点,风险点包括职能设定的缺陷、履行职责过程中的漏洞、工作程序中可能出现的疏漏。排查必须深入具体,可以采用“沙盘推演”的方式进行,针对的对象不仅包括具体工作人员,也包括决策和监督执行的领导者。二是构建行政效能监察日常审查机制。行政效能监察审查,是加强和改进行政效能监察工作的重要举措。这一机制的主体是各级行政监察部门,同时还可以吸收中介机构和人民群众以及新闻媒体参与。审查内容涵盖行政决策、行政执行、行政实施等三个主要方面,主要包括决策是否符合实际、要求是否具体可行、程序是否全面合理、绩效是否突出明显、时限是否紧凑以及工作记录是否完整等。审查的手段可以是查看资料、实地检查和备案报批等。对于行政机关和人员,如果未通过行政效能监察日常审查机制,则意味着需要进一步修正,否则不能继续开展行政工作。三是构建行政效能监察考评机制。行政效能监察考评是行政效能监察的落脚点,强化行政效能监察就是为了奖优罚劣,促进行政部门及其人员高效勤政。考评的方式可以多样化,在自评的基础上,实行互评、普评。评价可以从两个方面进行:一方面是纵向的上级机关和下级机关的评价;另一方面是横向的政府相关部门以及接受服务的企业和市民的评价。评价手段也应多样化,既可以进行述职述勤,也可以召开座谈会,发放调查问卷,统一收集意见建议。对于监察的结果,应该综合利用。既要作为个人从政行为的直接评价,也要作为其领导者管理能力水平的评判依据;既要作为其个人遵守纪律情况的认定结论,也要作为其所在部门单位政风行风情况的评价要素;既要给予党纪处分,也要给予政纪处分;既要给予身份惩戒,如降级、停职、撤职、开除等,也要给予物质惩戒,如停薪、减薪、罚款、削减和取消退休金等。对于社会影响恶劣或是造成严重经济损失的,也要按照失职渎职案件线索移送司法机关处理。同时还要处理好行政效能监察考评与行政机关目标责任制管理考评以及其他单项工作考核的关系,充分发挥行政效能监察考评的综合作用。依据其结果,还可就行政组织在行政效能中存在的问题,提出改进意见和建议,督促指导行政组织强化教育、建章立制、加强管理、堵塞漏洞,从源头上预防和治理行政不作为、慢作为、乱作为等影响行政效能的行为。

作者:朱玉芳 单位:辽宁对外经贸学院

惩防合一行政效能论文责任编辑:林冰洁    阅读:人次