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基于管理制度的行政效能论文

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一、提升行政效能的现实要求

为什么要提升行政效能?这里涉及到的首要问题是政府是做什么的?在人类历史上,政府存在三种形态,即统治型政府、管理型政府和服务型政府。无论何种形态,都有内部要求和公共职能,这意味着三种形态的政府都必须追求行政效能,区别在于追求的方向和追求的方式不同。追求方向上,统治型政府为统治者追求效能,管理型政府为利益集团追求效能,服务型政府为社会公众追求效能。追求方式上,统治型政府靠暴力专制,管理型政府用利益诱导,服务型政府以服务为荣。当前,服务型政府的构建已经成为当代中国政府模式的建设方向。党的十八大报告明确提出:要按照建立中国特色社会主义行政体制目标,深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开,建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。这意味着我们政府的当代存在意义不仅要提升行政部门的效能,而且是为社会公众提供指导和服务,提升社会正能量。行政效能不仅仅是行政机构本身的效率、效应、效果和效益,更主要的是通过政府的行政行为,提供各种机会,造就各种条件,让整个社会产生效率、效应、效果和效益。如登哈特所言:“公务员的首要作用乃是帮助公民明确阐述并实现他们的公共利益,而不是试图去控制或驾驭社会。”目前,我们已经具备了提升行政效能的有利条件。首先是政府对自己的明确定位,党的十八大明确定位于建设服务型政府;其次是经济实力的大幅提升。国民生产总值已居世界第二位,当前正面临经济结构转型的历史机遇;再次是社会主义文化的广泛普及,这为政府行为的后续支持提供了强大支撑;最后是市民社会的逐步形成,城市化人口已超过人口总数的50%。

二、选择政府管理制度创新的比较优势

在政府管理各个方面和各个环节,都可以找到提升行政效能的路径,其中,制度创新因制度在政府管理中的作用尤其是制度创新所能成就的意义而具有比较优势。制度是什么?新制度主义中的制度变迁理论认为,制度是为约束在谋取财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德行为规则。其作用在于提供人类在其中相互影响的框架,使协作和竞争的关系得以确定,从而构成了一个社会特别是构成了一种经济秩序。制度对政府管理中行政效能的发挥主要具有指明方向、降低成本、配置资源、提供规范等以下几个方面的优势。

第一,制度对政府管理中行政效能发挥方向具有指导作用。制度告诉政府人员和可以做什么,不可以做什么,以及作为和不作为的后果。作为公认的明确文本,能为每个文本的阅读者提供战略蓝图。

第二,制度降低行政成本乃至社会成本。制度在一个社会中的主要作用是通过建立一个人们相互作用的稳定结构来减少不确定性,它包括人类用来决定相互关系的任何形式的制约。制度通过对政府和公众行为的规制,减少机会主义行为,从而形成稳定互信的社会秩序,降低交易成本。

第三,制度能合理配置社会资源。制度能对具有同样偏好的人产生聚合力,引导其资源方向。例如,政府通过信息公开制度,一方面使行政机构自身依照这些信息来运行,另一方面也使社会经济主体依据这些信息从事社会经济活动,进而促使政府乃至整个社会的资源得到合理配置。

第四,制度为行政主体和受众的行为提供规范。人类是通过制度选择和设计来塑造着制约其行为的约束因素。规范制度主义认为,制度可以被看作是“规则”,但是这里的“规则”涵盖了包括惯例、程序、习俗、角色和惯例的信仰、范式等在内的更为广泛的范围。这些规则可以通过政治组织的权威施加和强制,也可能是恰当的行为规则的一部分,它们通过社会化途径来习得并进行内化。制度在制定出来后,由于环境的变化或制度本身的不合理,会出现制度失灵,表现为制度的超前或滞后、制度的错位与缺位等现象。为了使制度发挥其应有的作用,政府应适时进行制度创新。制度创新是一种目标更高的制度对起始制度的替代或完善过程,是政府提升行政效能的内在要求。这种要求直接体现在对制度本身的影响上,其成就的意义我们也可以归纳为引领制度变迁、优化制度实施、厘定制度裁定、覆盖制度漏洞等四个层面。

首先,制度创新引领制度变迁。政府的制度总是处于制定一执行一失灵—创新的循环过程。在这个动态的过程中,制度创新是对环境的充分认识和对旧制度的彻底反思的结果,也是新制度走向何方的主要起点。制度创新不仅可以触碰制度变迁,而且可以逐步掌握制度变迁的规律,引领制度变迁。郴州市工商管理局为确保“四型”(“学习型、服务型、创新型、实干型”)机关创建工作落到实处,成立了“四型”机关创建工作领导小组,定方案、分步骤、明责任,把“四型”机关创建与把郴州打造成“发展环境最优、市场秩序最优、消费环境最优地区”工作为核心的工商业务工作同研究、同部署、同推进。

其次,制度创新优化制度实施。政府管理行为通常也是实施制度的行为,其行为的优化,也是行政效能的优化。任何制度的实施都是联动的、系统的,在变幻莫测的社会生活中,从来没有完全重复的生活。因此,每个制度实施的细节都需要不断的制度创新,才能保证制度实施尽可能地准确、及时、到位。今年10月1日至7日,汝城县工商局和汝城县消费者委员会的工作人员节日不休,在九龙江国家森林公园、热水温泉、县城区主要街道等游客流量较大的区域设立“流动维权服务岗”,现场开展消费咨询、受理申诉举报,并向游客提供咨询服务,由“坐等维权”变“主动维权”,受到了群众的交口称赞。

再次,制度创新厘定制度裁定。私营企业注重效果,因为如果关键的数据出现负数,他们将会停业。但是政府非为政治斗争,通常不会停业。政府的失败,不是由于未能取得效果,而是由于未能重新当选。并不是政府做的每一件事所产生的效果都能测定,所以我们曾经有“交学费”一说。但是,西方发达国家企业家式的领导人正在从令人惊讶的种种公务活动中指定测量效果并给予奖励的新办法,比如:美国联邦职业培训合伙法案规定了一种制度,一切活动几乎完全根据业绩合同进行。主持培训的人的报酬,不是根据登记的参加职业培训的人数,而是根据受训的人得到就业的人数来计算。

最后,制度创新覆盖制度漏洞。小的制度漏洞是可以靠填补完善的,而当漏洞多了和漏洞大了的时候,我们可以看到制度漏洞本身滋养着反对修补制度漏洞的势力,会导致“制度惰性”,这时候靠制度本身的修修补补定然无济于事,唯有靠制度创新,创设新的制度,覆盖原有制度漏洞。江华县工商局在创新完善企业联系制度,由以往的每人联系一户企业转变为每一户企业都要有联系人,保证无一疏漏。通过示范带动、入户走访、帮扶指导等方式,切实为企业发展服务。

三、以政府管理制度创新提升行政效能的基本路径

行政效能是制度创新的必然结果,以政府管理制度创新提升行政效能,关键的问题是做好制度创新,这需要我们做好几个方面的工作。

(一)投入制度创新成本。

政府管理和企业经营对成本的态度区别在于:企业为了获取利润或超额利润,必须在技术和管理上领先于同类企业,这使企业在全面创新过程中不惜加大成本,甚至孤注一掷,而政府之间不存在此类竞争,政府经常考虑的问题是,花费同样的成本是否可以做更多的事。排除掉偶然因素,投入与回报通常成正比例。这需要我们转变观念,同样的成本,可以有不同的配给方式,在制度创新上的投入,提升的行政效能不仅仅是眼前的,也不仅仅是政府自身的,而是社会的整体长期效应。湘潭市工商局,为积极推介诚信经营户,专门制作了《韶山旅游?温馨提示》宣传册15万份,在高速收费站免费发放。评定一年后,“韶山人家”仅2012年国庆节就接待游客700余批次。其中,手拿“韶山旅游?温馨提示”宣传册的游客占了30%。

(二)提高制度供给能力。

制度供给的动力和基本模式可以划分为诱致性供给和强制性供给两大类。诱致性制度供给是人们在回应由制度不均衡引致的获利机会时所开展的自下而上供给;强制性制度供给是由政府通过国家强制力的自上而下供给。如果诱致性创新或强制性供给是制度供给的唯一来源的话,一个社会中的制度供给将由于其单向性而少于社会最优。因此,既要注重各级政府的推动,又要充分发挥公众的首创精神。常德市工商局开通常德市“12315”短信平台,强化信息交流和互动,确保做到第一时间受理、第一时间转办、第一时间办结、第一时间回复。

(三)完善制度创新方式。

制度创新方式本质上是一个程序科学和实质正义的问题,既要考虑实质上的价值选择,又要考虑方法上的科学性。既避免行为主义的所谓价值中立,也不因为价值偏好而忽视了制度创新的“路径依赖”可能带来的困局。近年来,湘潭市工商局以诚信体系建设为抓手,在全市市场主体中营造诚实守信的良好氛围。为确保诚信经营户的“出炉”公平公正,湘潭市工商局特别制定了“诚信经营企业、诚信经营个体工商户”评定办法和评定计分标准,并邀请行业协会、湘潭市文明办、以及其他第三方组织进入评定领导小组。评定结束后,评定结果还在报刊、电视台、网站等媒体进行公示,接受社会监督,确保“公正参评”和“公示监督”到位。使得社会创新工作走上了一个新的台阶,有效地树立了工商系统的权威和良好形象。2012年,韶山市诚信经营单位、个体餐饮户“韶山人家”的营业额比往年同期增长了20%。

(四)扩大制度移植内容。

我们还是一个发展中国家,在列强林立的当今世界,在后发优势已经得到充分体验的开放中国,依据制度移植中国化的基本准则,扩大对世界各国尤其是发达国家的政府管理制度的学习和引入,来从事我国政府的制度创新,提升行政效能,已经可以被广泛接受并实际运用。例如,美国提出的排污交易权,它是环境保护的一项制度,主要用于限制企业的大气污染和河流污染。我国山西太原引进后进行多方面的调适和相关配套制度的建设,已经取得一定成效。

作者:谭咏梅刘雪丰单位:湖南师范大学

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