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行政许可的公益原则研究

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摘要:

公益原则是一项被多国公认的、重要的法律原则,在行政许可法上如何体现关系到法的完整性和社会安定。遗憾的是我国的行政许可法不但没有对公益原则予以明确规定,而且鲜有文章对行政许可公益性原则进行深入研究。通过对其概念、内容概述,提出在行政许可法中树立公益原则意义。

关键词:

行政许可;公益原则;内涵;意义

行政许可作为一种重要的国家行政管理的手段,从设定开始,经过实施、监督检查程序,最后到法律责任的追究,有着自己一套完整的体系,在行政管理实践中发挥着不可替代的积极作用。2016年是《中华人民共和国行政许可法》实行的十二周年,也是中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要,简称“十三五”规划开局之年。在政府职能从管制型向服务型、法治型转变、极力推进简政放权的背景下,对行政许可公益原则的研究就非常有必要。

一、公益原则概述

(一)问题的提出

行政许可是行政机关进行事前监管的重要手段,通过行政许可这种具体行政行为,对公民、法人和其他组织的利益进行协调。既然是对行政相对人的切身利益进行平衡,因为行政许可往往是对公共事务的处理,所以就涉及到了公权力与私权利的平衡。那么到底应该怎么掌握这样的一个平衡点呢?不同的国家、不同的法律制度之间是不是有相同的原则对这种具体行政行为进行指导呢?通过对德国、日本、美国的行政许可原则汇总、比较,我们可以看出公益原则是共通的。在美国,所有的行政许可必须遵循公益原则;在德国,公益原则是许可的基础;在日本,行政均应从公益的角度进行判断①。反观我国的《行政许可法》可以看出,虽然我们并没有公益原则肯定为基本原则,但是我们法律条文中却有关于公益原则的表述。那么对于我国的公益原则应该怎样理解?

(二)公益原则的内涵

公益原则,是被法学界公认的一个不确定的法律概念。正因为如此,许多学者对公益原则的概念内涵有自己独特的见解。归纳下来,主要有以下三种观点:第一种观点认为公益等同于公共利益。以“公共利益简称公益”②观点为代表,这也是绝大多数学者支持的观点。因为将公益归结为公共利益的简称,这样就可以将行政许可法法与宪法的公共利益概念统一,从而体现出行政法与宪法在法律体系上的紧密关系。即使认同公益是公共利益的简称,但是,对于公共利益的理解也不尽相同。有人则认为公共利益是“社会共同的、整体的、综合的和理性的利益”;有人认为“公共利益是集体利益,集体可大可小”;有的人认为“公共利益是每个个人利益的总和”。第二种观点认为公益具有两种涵义:一是“公共安全、社会秩序等公共利益的事项”。二是对“以实现公益为目的对行政相对人权利和自由的解禁”③。从行政许可的内容和意义两个不同的方面对公益原则概念进行了表述,让我们更容易理解,也对于第一种观点进行了升华。第三种观点是与前苏联刑事诉讼中的公益原则相关联。认为公益含义是“国家和社会的公共利益”。这样一来,公益原则把国家、社会和个人利益都进行了融合,范围更加宽泛。三种观点相比较而言,第一种结合宪法这一根本大法中关于“公共利益”的概念内涵,使这一法律概念显得更系统,但是并没有体现出“公共利益”在行政许可法原则中的特点;第二种观点除了吸收第一种观点的同时,突出对行政相对人利益的保护,更加全面,缺点就是略显笼统;第三种则显得更没有说服力,有照搬刑事诉讼中公共利益概念的嫌疑。结合上述三种观点,笔者认为确定公益原则的概念内涵应该从以下三点入手:首先,应该从字面意义的层次进行解析。法律是由句子来表达,而句子都是由词语构成。我国汉语文化博大精深,同样的词语放在不同的法律环境下会有不同的含义。公益,从字面上理解,公为公共、大家而与个人相对,益为利益、权益,公益即为社会公共的利益。其次,应该从《行政许可法》立法背景和立法目的层次进行理解。加入WTO后市场经济变化为立法背景;《行政许可法》对于立法目的也有准确的规范。最后,应该以《宪法》对于相关原则的规定为依据。宪法是我国根本大法,是其他部门法立法的根据。应该根据宪法中公共利益的相关立法精神确定公益原则的内涵。综上所述,笔者认为公益原则概念有以下三点;第一,公益原则包含公共利益而不限于公共利益,还应包含社会秩序以及行政相对人的权益在内;第二,公益原则应该是一个具有浮动性的原则,根据行政许可的设定、实施、监督等不同程序而有所变化。不能将公益原则限定在一个范围而通用整个行政许可行为;第三,公益原则应该更加体现社会主义“以人为本”的法治理念。

(三)公益原则的意义

行政许可法公益原则的确立和完善,在我们中国特色社会主义法律体系已经初步形成的今天,意义是非常重大的。

首先,从行政法的作用来讲,有利于限制行政权,维护公民个人权利。行政法有“规范和控制行政权”、“保障个人自由和权力”的作用。④不管是“控权论”对控权作用的推崇还是“平衡论”对平衡双方权利作用的强调,两者都不否认的是:公权力和私权利本身就是一对矛盾关系,任何一方的扩大必定以另一方的削弱为代价。也就是说,行政主体为了公共行政事务的顺利开展,一定会对公民个人的权利有所限制。正是为了防止对公民个人权利的无限度的侵犯,需要行政法对行政权进行规范从而维护公民的私权利。公益原则的确立和完善,正是对行政权的规范给予原则性的指导,划定公权力与私权利之间合理的界限,从而实现公权力与私权利共同和谐发展。

其次,从行政许可法法律体系来讲,有利于行政许可法法律体系的完善。现行行政许可法的法律原则体系中,没有一个原则是从公共利益和社会秩序的角度入手,对公权力和私权利的平衡进行规范。确立公益原则就补上了这一漏洞,有利于促进行政许可法律原则的完善。现行行政许可法的法律规则体系中,很多法律规则已经不适应现在市场经济发展的实际情况。如果此时能够用公益原则对政府管制与市场经济发展进行权衡,适应社会公共利益的需要,并结合实际情况对市场经济适当放宽约束,必定能够促进社会经济的长足、有效的发展。再次,从政府的角度来讲,有利于转变政府职能,践行社会主义法治理念。新一届国务院深化行政审批制度改革,不管是在市场监管方面、社会管理方面还是公共服务方面继续简政放权,积极推动政府向有限型、服务型、法治型转变。更加凸显了政府放权服务于人民群众、切实以人为本的方针与理念。这对于行政许可这一行政行为也有很大的指导性意义,尤其是市场监管和行政审批制度改革,以公益原则为指导切实进行行政许可就符合政府职能转变的要求和趋势。“执法为民”作为社会主义法治的本质特征。其实就是公益原则的要求,政府遵循了公益原则也就实践了社会主义法治理念。在这样的大背景下,公益原则的确立的确能够促进社会主义法治理念扎根于具体法律条文、践行于具体行政行为、推动和谐社会建设。

最后,从国际角度来讲,有利于推动全球化进程。全球化不仅表现在经济上,也表现在法律制度上。法律制度具有相对独立性,当然可以表现为属于不同社会形态的国家法律制度之间的相互借鉴、吸收和移植。行政许可作为一种行政行为,或者表现为一种政府宏观调控的法律手段,并不是为我国所独有,如上文所述美国、德国、日本的行政许可中都有公益原则。虽然这三个国家的行政许可的公益原则表现不尽相同,但是,大同小异的原则足以给我们以启发,真的需要用公益性原则来促进《行政许可法》的完善,更好的适应社会主义市场经济的发展。行政许可不仅仅是行政程序法不可或缺的一种重要的具体行政行为,还是链接政府与群众的重要桥梁。在民众求逐渐多样化的今天,相对“死板”的行政许可制度的落后性越来越被放大,只有在《行政许可法》中明确公益原则的地位,从民众角度出发,更有利于全面深化改革,全面依法治国,为实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定坚实基础。

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作者:张增旗 单位:天津市西青区人民检察院

行政许可的公益原则研究责任编辑:沈应婷    阅读:人次