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行政许可后续监管问题探讨

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行政许可后续监管属行政许可监管权的一部分,是指有权机关对行政被许可人进行督促和检查,确保被许可人履行其法定义务的行政执法行为。实践中行政许可后续监管的低效率阻碍了行政许可制度的有效运行。本文将从行政许可后续监管的意义出发,探究实践中的不足和成因,寻求完善的对策。

一、我国行政许可后续监管的不足及其成因

行政机关重许可,轻监管甚至只许可,不监管的现象是多年来始终影响我国行政许可制度有效运行的难题之一,受到了理论界和实务界的广泛关注。《行政许可法》设专章对行政许可后续监管进行了规范,但大部分规定过于含糊和原则,内容争议大,可执行性弱。同时部分制度本身设计的不合理也使得现有监管体制的作用大打折扣。具体而言,我国行政许可后续监管低效的原因主要在于现行制度中存在的诸多缺陷:

(一)行政许可后续监管的程序性规定过于模糊《行政许可法》仅对行政许可的授予程序进行了规定,对后续监管的程序并未有涉及。该法规定的后续监管结果包括撤回、撤销、注销、吊销行政许可、罚款等,但法律并未规定作出这些决定的程序。第80条规定,行政许可监管机关对被许可人的违法违规经营有作出行政处罚的权力。此处只规定了行政机关的监管权力,但对权力行使的程序并未加以规范。这一立法空白使得监管对象在接受监管时都无法得到程序方面的保护,行政机关有滥用自由裁量权的空间,在实践中可能表现为过分监管和随意监管两个极端,并最终导致后续监管或是过犹不及或是轻描淡写,不仅使得行政许可后续监管无法真正落到实处,同时被监管人利益,尤其是程序利益无法得以实现。相关配套性法律法规,特别是行政许可后续监管程序方面有关制度的设定刻不容缓。

(二)多头监管体制缺乏协调“九龙治水”的多头监管模式在行政管理体系中颇为常见,甚至已然成为主流的行政监管模式。如若各监管主体间能够彼此协调,真正形成监管合力,则能发挥良好的效果。然而,现实中“九顶大盖帽管不了一顶破草帽”的情形比比皆是,这主要是由于各主体间没有良好的协调机制,最终导致各部门为了各自私利或是相互推诿,或是彼此争夺情形的出现。如何优化监管分工,协调部门利益,是今后监管制度设计过程中不得不考虑的问题。

(三)监管职能沦为“创收”工具在许多监管部门的理念中,行政许可已异化为一种“恩惠”,而其所肩负的授予申请人行政许可职能则异化为一种“特权”。这就使得行政许可的授予与管理成为有些部门权力寻租的利器,在批准和监管过程中恩威并施、敲诈勒索申请人和被许可人似乎成为增加部门经费,甚至工作人员收入的有效手段。虽然《行政许可法》禁止在行政许可监管中收取除法律、行政法规另有规定之外的费用,但一些部门的办公经费和人员福利很大程度上仍依赖上级部门返还的收费罚款。公权力来自于公民的让渡,政府行使职权的唯一目的只能是为公共利益服务,增加公民的福祉,任何谋取私利的企图和行为都是应该备受指责,并坚决予以杜绝的。

(四)后续监管未能制度化、常态化《行政许可法》中仅原则性地规定了“行政机关应当建立健全监督机制”,对于是否应分别制定事前监管机制和事后监管机制、对后续监管机制设计的具体要求、对不建立健全监督机制的责任未有涉及,这就使得“运动式执法”成风:行政机关并不制定并执行有计划的后续监管制度,只在各种特定节日到来之前或是发生重大事故之后进行行政许可的事后监管,规律性过于明显,使得所谓的监管流于形式。短时间内突击执法虽然能带来一定的社会效果,但其未做到制度化和常态化,使得其有效性大打折扣。

(五)行政许可机关后续监管责任承担机制不合理其一,责任承担主体无法确定。在现行多头监管体制下具体由谁承担责任时常难以认定,直接导致了责任承担机制的无效化。况且,有时即使确定了责任人也很可能是为了平息社会怨气而寻找的“替罪羊”。其二,监管机制疲软。《行政许可法》确定的有权追究责任的主体是“上级行政机关和监察机关”,这种内部的、自我的监督机制有内化矛盾的倾向,“大事化小,小事化了”时常发生。此外,由于社会分工的日益细化,行政许可领域的专业化要求与日俱增,监察机关是否真正具有监管专业领域、专业问题的能力令人怀疑。其三,处罚的严厉程度不足。现有法律对于处罚措施仅原则性地规定了行政处罚和刑事处罚两种,且仅适用于“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”。一方面,行政处罚的严厉性不强。另一方面,对于行政机关自身没有规定处罚措施。故不得不说现有行政许可机关后续监管责任承担机制的有效性有待提高。

二、改善我国行政许可后续监管的对策

(一)建立多头监管主体间的协调机制在现有行政许可后续监管中多头监管模式无法在短时间内完全改变的背景下,必须建立起行之有效的沟通协调机制以明确各监管主体在监管职责、监管标准、监管对象、监管程序等方面各自的范围和界限。通过该机制厘清现有监管体系,明确各部门机构权限功能和监管的侧重点,建立起高效的配合机制,避免交叉监管、模糊监管的现象发生,做到谁监管谁负责,从而真正使多元监管模式的优势得以充分发挥。同时应注意要及时将有关制度安排向社会公布,使被监管人和社会公众充分知悉,以确保行政公开原则的落实。另外还应设置有效的社会监督制度,使社会公众能对其进行有效监督,做到“权力在阳光下行使”。

(二)保证行政许可后续监管与监管部门经济利益脱钩一是要增加对监管部门,尤其是基层机构资金、人员和福利的保障力度,改善其生存环境和条件。二是要进一步规范对机关内部资金流动的审计和监管,加强对行政罚没收入的监督和管理,杜绝任何形式的罚款返还、“坐收坐支”,以彻底使罚款与部门利益分离,堵住部门通过后续监管“寻租”的通道。三是要充分发挥监察职能,并加大对部门利用后续监管权“创收”的整治力度,增加违法成本。

(三)建立固定检查和随机检查相结合的监管方法制度化和常态化决不能指监管时间的制度化和常态化,否则无异于提示被监管者可以在不进行监管的时间内可以为所欲为,无视行政许可的标准和要求。合理的做法是,一方面,在相对固定的时间进行监管,如在一个季度、半年度、年底对被监管者进行检查,年检为其适例;另一方面,监管机关可以随机选取适当的时机进行“突击检查”,以督促和确保被监管者时刻符合行政许可设定的要求。

(四)充分发挥行业协会的自律监管作用行业自律虽然存在着自我监督的种种弊端,但其优势也是明显的,如专业性强、关注行业的整体利益和长远发展、活动开展灵活、监管成本较低、与被监管者联系紧密等。行政许可的后续监管主体不妨可以尝试与有关行业自律组织建立某种联动或者合作机制。这在一定程度上解决了现有监管主体专业性匮乏、人手不足的“硬伤”,又有利于降低在长期监管过程中为解决信息不对称问题而带来的监管成本。与此同时,行业协会的自律监管能力也能够不断得以强化,充分发挥其实现并保障经济主体私权利、制约公权力的良性运作和构筑社会经济秩序的自我调控机制的内在价值。而行业协会的不断发展又可以提高公民自我协商、自我管理、自我约束的意识,有助于公民社会的培育。

(五)加大处罚力度1、针对被许可人现实中许多行政许可机关的惯有思维是行政许可的重点在于严把准入关,如果被许可人不再符合授予许可的条件直接撤销许可即可,嗣后如其又能满足许可条件则可进行再次申请。但这种做法在事实上降低了被许可人持续保持许可条件的动力,故只有加大对此类在取得行政许可后恶意不保持许可条件的被许可人的处罚力度才能更有效地确保行政许可的效果,如建立完善社会征信体系,将类似行为记入被许可人的诚信档案并成为其再次申请许可时的不利条件,又如引入市场禁入制度,即对有关人员或者单位处以一定时期的市场禁入。只有增加违法成本才可能真正有效地杜绝类似违法行为的出现。2、针对监管主体通过建立健全严格的责任认定机制并增加处罚力度才能有效抑制权力行使的越界倾向。可从以下两个方面着手:其一,制定对有关后续监管人员处以行政处罚的实施细则,明确不同行为对应的不同行政责任。其二,明确后续监管机关的责任承担。此处又应解决好两对关系:一是后续监管机关和其工作人员间的关系;二是后续监管机关和与其有共同故意和过失的被许可人之间的关系。对于前一对关系,建议构建“双罚责任机制”,通过加重现有对后续监管机关责任,在更好地约束机关的行为的同时,通过“倒逼机制”来督促机关中的工作人员认真履行职责,起到“敲山震虎”的效果。而后一对关系,引入“行政连带责任”,建立起后续监管机关和被许可人之间的连带关系。行政机关或其直接责任人在承担全部赔偿责任以后,依法以共同侵权人各自在共同侵权中所起的作用确定各自应分担的份额,并向其他共同侵权人追偿。这种将后续监管机关和被监管者绑定的机制将有效促使行政机关积极有效行使其行政许可后续监管职能,保护社会公众的利益,从而实现行政许可的目的和价值。

作者:殷飞 单位:上海交通大学博士生 上海市发展改革委

行政许可后续监管问题探讨责任编辑:杨雪    阅读:人次