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浅谈政策因素与行政诉讼的关系

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摘要:政策因素在行政诉讼中主要表现为其他规范性文件,在作为行政诉讼司法裁判中必不可少的判决依据,虽然在理论上还没有被法律所接纳,但在实践中已经被普遍认可。政策因素在行政诉讼中的运用并非是没有限制的,只有当法律空白或出现法律冲突的情形时才有适用的必要。政策因素的合理运用是连接行政与审判的恰当途径,随着时代的发展,社会的进步,政策因素会成为行政诉讼中的新星,得到普遍的重视。

关键词:政策因素;抽象行政行为;具体行政行为

政策因素与行政诉讼的关系主要从以下两个方面来进行深入探究。

一、从抽象行政行为角度分析

从抽象行政行为角度来分析政策与行政诉讼的链接,主要考虑政策是否具有行政法的法源地位。政策有不同的分类,例如:科技政策、文化政策和环境政策等,在行政法领域中,我们对行政法的法源和非法源的划分主要是根据制定机关的不同。行政法的法源包括行政法规、部门规章和地方政府规章,它们都具有法的效力,也都具有强制执行力,法院在审判案件的过程中可以直接引用而作为裁判依据。而行政法的非法源主要是指有关行政机关制定和发布的决定、命令和通知等文件,在我们实际生活中通常为“红头文件”。我们称这类非法源为“其他规范性文件”,政策就主要体现在其他规范性文件中。其他规范性文件没能获得行政法的法源地位,这与其制定主体、制定程序、制定方式等的不完善有极大的关系,由于其他规范性文件的制定主体层级多而且分工不明确,滥用职权制定突破上位法界限的决议、命令随处可见,任意为行政相对人设定不合理的义务责任,以及不规范的制定方式,不严谨的制定程序等,使得其他规范性文件在行政法的众多规范形式中处于最低效力的状态,让行政相对人以及社会其他公众对其他规范性文件的信任程度降低,甚至完全不信任。这也就导致了政策不能或者很少进入行政司法裁判的领域。

二、从具体行政行为角度分析

政策究竟是如何走进行政诉讼的领域?对于这一问题,我们很难在《行政诉讼法》上找到依据,只有行政诉讼法司法解释中有一处有过“政策”字样。但我们却不能否认政策因素在行政诉讼案件审理中的重要作用。根据目前的法律规定,政策虽然不具有行政法的法源地位,但是在行政机关执行公务中,其他规范性文件往往是运用最广泛的,特别是在法律、行政法规、规章没有确定规定或规定比较模糊,无法可依时,政策可以起到临时保护的作用,以保持行政的高效便捷,所以政策已经成为行政机关贯彻执行法律的重要举措,是行政机关在对行政相对人采取具体行政行为的依据。如果行政相对人对行政机关依据政策而为的具体行政行为不服时,诉至法院,那这就关系到法官是否会适用政策的问题了。

(一)从政策形式上来分析

其他规范性文件是政策在行政法领域的主要表现形式,实际目前在我国对其他规范性文件还没有统一的调整规范,在不同的法律规定中有不同的称谓。《行政诉讼法》中表现为“决定和命令”,《行政复议法》中表现为“规定”,《行政处罚法》中称为“其他规范性文件”。实际上,其他规范性文件是指没有行政法规和规章制定权的行政机关为了维护社会公共秩序、保护社会公共利益而制定的具有一定约束力的决定、命令等规范文件。法律是基于社会而产生的,社会中的政治、经济、文化等都会对法律的形成产生深远的影响,可以说社会孕育了法律,政策对法律的形成具有一定的指导作用,是法律制定的重要考量因素,政策主要表现为有权行政机关及其工作人员制定的命令、决定等,是公共利益的体现,而法律是为了维护公共利益和公共秩序,当政策在发展的过程中不断成熟时,也会以法律的形式固定,得到严格的遵守。鉴于政策与法律之间的密切的形式联系,这就使得在行政诉讼案件中不得不考虑政策的独特价值,恰当地予以适用,保证案件的公正处理。

(二)从政策实质上来分析

法律以其固有的稳定性,得到了最高强制力的法律效果,并保持了强大的权威,但法律经常不能及时调整社会问题,特别是它的稳定性也是它本身存在的根深蒂固的缺陷,在面临新发生的并且条文中没有规定的案件,法律就完全无计可施、无从下手了,这种僵化的体系模式无法全面维护社会的安定有序。目前高度密集的人口以及特殊的地域环境决定了中国是以“行政”为主导的社会调控模式,瞬息万变的社会每天都会出现复杂多样的事件等着国家行政机关来解决。行政法中将具体行政行为分为羁束性行政行为和裁量性行政行为,羁束性行政行为要求严格按照法定程序依法行政,不得进行主观的自由裁量,而裁量性行政行为让处理机关和处理人员有很大的裁量空间,如果行政机关及其工作人员的裁量行为使行政相对人产生了很大的异议,进入了司法程序,那就需要由法官来具体考量,一般说来,政策是对法律的重要弥补途径,当法律缺乏相应规定的时候,政策是最好的潜在规范,它能反映社会的主流价值导向,从而实现实质正义,也能得到很好的社会效果。瞬息万变的社会让我们更加强调以“行政”为中心的社会管理体系,行政机关要积极主动地解决社会问题,并保持行政行为的高效,所以行政机关在具体行政过程中就会将政策作为处理问题的重要考量因素,所以在法院审判的过程中,不可避免地会涉及政策合法裁判的理由。

[参考文献]

[1]张弘,赵方圆.政策在行政诉讼中的适用研究[J].北方法学,2014(1).

[2]周永军.公共政策的法律理解与司法运用[J].金陵法律评论,2012(1).

[3]朱忠裕.其他规范性文件的规范化问题及其规制[J].福建公安高等专科学校学报,2012(1).

[4]彭华.司法与行政的博弈之道[J].研究生法学,2012(5).

作者:苏荣 单位:黑龙江大学研究生院

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