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行政诉讼被告的独立性拟制人格权研究

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摘要

本文通过现状分析,指出了我国现行政诉讼制度中由于被告资格确定引发的一些问题。在此基础上借鉴中外经验,深入思考,在认为行政诉讼被告具有独立性拟制人格权的基础上,试图以此对行政诉讼的被告资格进行更深入的研究,对现有理论进行完善,更好的维护和监督行政行为主体的行政行为,打击违法行政行为,保护公民、法人及其他组织的合法权益,加快我国法治化进程。

关键词

行政诉讼;被告;独立人格权;拟制人格权

1990年,《中华人民共和国行政诉讼法》的正式颁布,以极大的动力促使我国行政诉讼制度法治化前进,并在督促行政机关依法行使职权,维护公民、法人及其他组织的合法权益等多方面发挥了巨大的作用。但是,现行的行政诉讼制度由于多种外部因素的存在,有许多问题亟待解决。最突出的问题即是在确认行政诉讼的被告时,不时出现因被告缺乏相应的行政主体资格或者被告变动而丧失适格当事人,诉讼要求被法院拒之门外,致使当事人无法行使其诉讼权利,丧失获得救济的资格。有鉴于此,我国现行的行政诉讼制度需要引入更适当的确认行政诉讼被告标准的理论使其更加完善。目前学界在积极探讨建立新的行政诉讼被告确认标准,不少学者形成许多不乏有代表性的观点。其中较合适的观点是在行政诉讼中,行政主体具有现实意义上的独立拟制人格权。

一、如何确定行政诉讼被告资格

明确行政诉讼被告的涵义或范围是确定行政诉讼被告资格的基础,通常认为行政主体即是行政诉讼被告。

(一)行政诉讼被告的涵义

关于行政主体的涵义有多种观点。如胡建淼教授认为,“行政主体是指依法能以自己的名义,代表国家行使行政职权,履行行政义务、承担行政责任、担当诉讼当事人(包括行政复议被申请人、行政诉讼当事人、赔偿义务机关)的组织体”。姜明安教授则认为,“行政法主体即指行政法调整的各种行政关系的参加人——组织和个人。作为行政法主体的组织首先指国家行政机关。除了国家行政机关以外,也包括作为行政法制监督主体的其他国家机关、可与行政机关一道作为行政主体的社会公权力组织(如行业协会、社团、基层群众自治组织等),作为行政相对人的企事业组织和其他组织。行政主体是行政法主体的一种,行政主体可能在各种行政法律关系中存在,但在各种行政法律关系中,它只是关系的一方当事人(一方主体),与另一方当事人(对方主体)共同构成相应关系的双方”。

(二)国内外关于行政诉讼被告理论的差异

我国法律与国外法律关于行政诉讼被告的规定具有明显差异。德国法律中规定,为了达到诉讼便利这个目的,在公职人员为行使公权力而采取一定行为时,公民因为对该行为不服而提起行政诉讼的情况下,一般而言被告是公权力所属的行政机关。在某些特定情况下,如果没有适格的行政机关作为被告,出于保护行政相对人的合法权益的目的,被告由公职人员所属的行政主体承担。日本法律中规定,国家作为被告时,由法务大臣作为被告,代表国家参与诉讼。如果是地方公共团体作为被告时,则由行政首长作为被告,代表地方公共团体参与诉讼。日本的《行政组织法》中就规定了,“行政厅不具有权利能力,因此理所当然没有资格成为诉讼当事人,但出于诉讼的便利,在立法政策上,原则承认行政厅有被告资格”。根据这条规定,仅当没有法律规定必须以行政厅作为被告的情况之下,行政主体才能作为被告参与诉讼。在英国的司法体系中,司法审查诉讼的被告是灵活的,公共机构或者官员都可能被列为被告,其确定当事人的依据并不是当事人之间是否具有某些权利及义务关系,而是以诉讼关系作为确定标准。在司法审查中,被审查人一般是作出裁决或者被诉行为的公共机构,法院没有对被审查人作资格上的限制。

(三)公法人概念包括独立性拟制人格权

基于大陆法系理论中公法与私法分类产生了公法人理论。以德国法中的公法人理论为例,其认定公法人的关键在于,某法人的权力和组织是否如此地适应于国家管理制度,以至于它全部的、综合的法律地位表现为公法性的。根据德国法规定,在私法领域中实施行为的公法人应当确定其实施的是私法行为,而不是公法行为。在这中间,应当适用的是私法,法人依据章程任命代理人的行为被视为法人自己的行为。当公法人有破产能力时,该公法人的董事有申请该公法人进入破产程序的义务,否则就应当对因延迟申请破产而造成的损害对债权人承担责任。从上述内容可以看出,公法人在部分情况下具有了与民事行为中法人或者其他组织相类似的承担权利义务能力。可以这么说,从公法人能承担相应权利义务能力来看,公法人应当与法人及其他组织一样,具有独立性的拟制人格权,如此才能以自己的名义从事活动。我国法律规定作为被告的行政主体应当承担责任,因此就要求行政主体具有能独立以自己名义对外行使行政职权和承担责任能力,这与确定其具有独立的人格权相呼应。

二、人权、人格权以及拟制人格权的概念

(一)人权与人格权

《世界人权宣言》中说到,“在权利方面,人人与生俱来而且始终自由与平等,非基于公共福祉不得建立社会差异”。生而为人即具有权利,法律将关于人的生命、身体、健康、精神自由、行动自由等方面的权利加以法律明文规定开始,逐渐人权的精神及理论得到人类文明的普遍认可以及法律上的认知和保护。人格与人权密不可分,人权是“人所以为人享有的权利”。作为历史范畴的人格,表现出人的法律尊严,体现人在宪法上的法律地位。“人格权渊源于宪法理论,人格权是一种宪法权利”。人格权在宪法中,天然就是宪法权利的一类,并且,人格权在宪法基本权利体系中处于核心位置,公民所享有的其他基本权利都是以人格权作为基础的,是由人格权衍生而来的。在民法上,人格权是一个独立的法律人格所必须具有的,由法律所赋予的,以人格利益为内容的,与主体不可分离的权利。

(二)拟制人格权

首先应当说明的是人格权因人格的存在而存在,而人格又是人所独有的。因此,文中所述拟制人格权,则是由于法人、组织或行政主体因其具有一定程度的人格属性而产生的,因此仅称之为拟制人格权。以民法中法人为例说明:从我国立法与司法实践中可以出:法人享有独立的人格权,其人格自由,其意志依照法律或章程而产生并受其约束,其人格权独立且平等存在。但法人并非生物学意义上的人,所以可以说,法人所具有的是拟制的人格权。“法人的一般人格权包括人格独立、人格自由和人格尊严三大权利”。1.人格独立。法人制度的产生是为解决组织或集体、团体的法律地位,使其能够成为民法上的主体,享有民事权利并承担民事义务。“虽然法人与自然人一样作为民事主体享有民事权利义务,但法人意志的独立表达是建立在法律条文的设定之上的”。2.人格自由。法人的人格自由主要是经济方面的自由,其意志独立,不受外来压力的制约。3.人格尊严。法人取得经济效益的同时,由于提供产品、服务的质量良好,就能取得社会效益,受到政府、社会、消费者的肯定,这就是法人良好信誉、声誉的来源,也是法人的财富之一。反之,如若法人实施欺诈、以次充好等行为,或者他人实施诬陷行为,则法人会受到批评,声誉也会受到损害。法人的人格权具有经济属性,比如《民法通则》中就规定法人的名称权可以依法转让。

三、行政诉讼被告的独立性拟制人格权从前述内容来看,行政诉讼被告与民法中的法人及其他社会组织类似,是具有独立性的拟制人格权的。

(一)从法律规定中可以推导出行政诉讼被告具有独立性拟制人格权

通常认为,行为是由人做出的,承担行为产生的责任,要求人具有人格,享有承担责任的独立的人格权。行政行为是由行政人员做出,而行政人员是行政主体实施行政行为的媒介。我国法律规定行政行为产生的责任由行政主体承担,而不是由行政人员承担。行政主体通过公务人员(公务人员在其中起到工具的作用)实施行政行为,与法人从事相应活动类似。行政主体就如同法人及其他组织,有独立的拟制人格,从而享有独立的拟制人格权。

(二)现实要求确定行政诉讼被告资格的确认标准

在实践中,由于法律规定的不明确,行政相对人在很多情况下苦于无法去顶行政诉讼被告资格而无法提起行政诉讼。其合法权利受到侵害却救济无门,因此许多人寻求非常规的救济途径,比如上访。相关部门为维稳耗费大量人力、物力,还容易引起民众情绪反弹,造成社会秩序混乱,如此情况屡屡见诸于媒体。因此,确定行政诉讼被告资格成为法学界的热门课题,学者们都致力于寻找一个合适的标准解决这一难题。我国法律不承认行政主体独立承担外部责任的资格。在内部,行政主体仅仅向其上级或权力机关负责,在宏观上则只向宪法负责。多数学者认为,行政人员以该行政主体的名义行使职权,其行为属于职务行为,因此应当代表其所属的行政主体。并且,行政人员本身并不具有独立的行使行政主体享有的职权的资格,因此,因行政人员实施行政行为而产生的后果就应当由其所属行政主体承担。引入行政诉讼被告具有独立性拟制人格权的概念,在外部,需要承担行政行为责任的行政主体以拟制的人格作为一个整体参与诉讼,能够在一定程度上简化行政诉讼程序。类似法人及其他组织参与民事诉讼,对外承担民事责任,具有独立性拟制人格的行政主体以其整体对外承担其违法行为致人损害而产生的对相对人的损害赔偿责任,这就将责任承担限制于外部行政的范畴。至于具体实施行政行为的公务人员与其所在行政主体因不当行为产生的不利影响,则是基于其与行政主体的隶属关系而产生的,不论是对其进行何种处分,均属于内部行政范畴。这就促使行政诉讼中尽量减少与内部行政范畴的牵连。行政相对人所追求的通常都是经济补偿。减少前述所述的牵连关系,也对促使行政主体积极寻求对行政相对人损害的救济,避免其产生“对公务人员进行处分或者给予微薄补偿就完成对行政相对人受到损害的救济,给相对人交待”的想法。

四、结语

综上所述,行政诉讼中的被告,类似于民事关系中的法人及其他组织,是具有独立性拟制人格权的。确定行政诉讼被告资格是避免因无适格被告而导致诉讼无门等问题发生的关键之一。因此,在行政诉讼被告资格研究中引入独立性拟制人格权的内容,对于上述问题的研究与解决能起到一定程度的作用。确定行政诉讼被告资格,有利于保护相对人的合法权益,保障司法途径寻求救济,促使法治化更进一步。本文仅仅是对这论点所做的一点探索,希望有识之士能够更进一步,提出更好的建议,同时也欢迎大家的批评指正。

参考文献:

[1]张焕光、胡建淼.行政法学原理.北京:劳动人事出版社.1989.

[2]胡建淼主编.行政法与行政诉讼法.北京:中国法制出版社.2010.

[3]姜明安.行政法与行政诉讼法.北京:北京大学出版社.2011.

[4]刘宁.论行政诉讼被告资格的确认标准.和田师范专科学校学报.2008,28(1).

[5]周友军.德国民法上的公法人制度研究.法学家.2007(4).

[6]出自《世界人权宣言》..

[7]尹田.论人格权的本质——兼评我国民法草案关于人格权的规定.法学研究.2003(4).

[8]王泽鉴.民法学说与判例研究(第八册).北京:中国政法大学出版社.2005.

[9]杨立新.人身权法论.北京:人民法院出版社.2006

作者:王茜 单位:四川省社会科学院法学研究所
行政诉讼被告的独立性拟制人格权研究责任编辑:沈应婷    阅读:人次