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教育行政诉讼受案范围研究

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摘要:

经过10多年的司法实践,公立高校教育行政诉讼受案行为主要有:高校颁发学历、学位证行为,改变学生身份的处分行为,高校招生行为。但由于立法的不作为,使得这些受案行为缺乏法理支撑。而在以学生为中心的诉权理论、以高校为中心的公法人理论和以高校与学生关系为中心的重要关系理论中,第三个理论是最符合现阶段司法实践的,今后则会逐步向保护学生基本权利的受案范围发展。

关键词:

公立高校;教育行政诉讼;受案范围;基本权利

一、引言

目前,教育部正大力推动公立高校(下文无特别说明均以高校代之)大学章程的建构,这确实有利于高校朝着现代大学法治之路发展。而推进高校法治建设的另一个重要组成部分就是高校教育行政诉讼,其对加强高校依法治校、治教及保护学生受教育权益方面都起着重要的作用。我国2014年修订的《行政诉讼法》第49条第4款明确规定,提起行政诉讼的条件之一,即“属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。因此,高校教育行政诉讼研究又需以受案范围为起点。然而令人遗憾的是,无论是1989年的《行政诉讼法》第11条还是2014年修订的《行政诉讼法》第12条关于受案范围的规定,都未曾明确将受教育权等相关权益纳入其中,这就使得教育行政诉讼受案范围在《行政诉讼法》条文上进行规范研究行不通。1999年4月29日通过的《行政复议法》第6条第9款明确规定:“申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责,行政机关没有依法履行的。”1999年11月最高人民法院通过的《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第1条第1款规定:“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服,依法提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。”前者明确受教育权属于行政复议范畴,后者仅作概括性的规定,可推定教育行政管理行为应纳入行政诉讼范围。这些规定间接推动了司法实践中高校教育行政诉讼的兴起,以“田永诉北京科技大学案”为开端,我国高校教育行政诉讼案件越来越多。这些司法实践案例已经成为研究我国高校教育行政诉讼受案范围的主要对象。本文正是立足于这些司法实践案例,对高校教育行政诉讼受案范围进行探析。

二、高校教育行政诉讼司法实践情况

(一)受案范围的分类在我国高校教育行政争议中,涉及的主体主要是学校、教师和学生,而目前发生的纠纷主要存在于学校和学生之间。从以往的案例来看,纳入法院审理的案件主要涉及高校在管理活动中对学生受教育权益的严重侵害或剥夺行为,归纳总结如下:1.高校颁发学历、学位证书行为高校颁发学业证书或者学位证书,必须满足以下几个条件:一是达到国家规定的标准;二是必须经过国家批准;三是必须由国家进行授权。[1]《教育法》《高等教育法》和《学位条例》均对颁发毕业证、学位证进行了规定。《学位条例》第8条就明确规定:“学士学位,由国务院授权的高等学校授予;硕士学位、博士学位,由国务院授权的高等学校和科学研究机构授予。”因此,颁发学历、学位证书行为是法律授权高校的一种行政权力,具有行政权单方性、处分性、职权性特点。在“张旺诉东南大学不依法履行法定职责请求行政赔偿案”中,原告张旺要求东南大学履行颁发毕业证书的职责也正是基于此。从“北京科技大学与田永拒绝履行颁发毕业证、学位证职责纠纷案”开始,此类纠纷就成为最具代表性的教育行政诉讼案件。2.改变学生身份的处分行为改变身份的处分,包括退学和开除学籍。这两种处分行为都改变了学生身份,剥夺了学生受教育的机会。[2]《宪法》第46条规定了公民享有受教育的权利。《教育法》第28条第4款规定高校“对受教育者进行学籍管理,实施奖励或者处分”,但没有对管理、处分种类进行细化。2005年教育部颁发的《普通高等学校学生管理规定》第28条和第54条对退学和开除学籍作了具体规定,各高校内部规章对此进行了细化,如2009年修订的《西南政法大学学生违纪处分办法》第13条就明确规定了7种开除学籍的情形。可见,目前高校改变学生身份的处分的主要依据是学校内部规章和教育部规章,处分学生的法律定位偏低,违反法律保留原则,无疑有违宪之嫌。因此,在司法实践中将其纳入行政诉讼受案范围,可在一定程度上解决处分的法律依据不足和学生权益救济制度不完善的问题。3.高校招生行为开除学籍行为是将学生的学籍从有变无,而招生行为则是将学生学籍从无变有,两者都能决定学生的命运,对学生受教育权可谓生杀予夺。因此,高校招生行为也应纳入行政诉讼受案范围。在实践中,各地教育主管部门设立了招生办公室,而这些办公室都是具有政府编制的事业单位,主管各地招生工作。高校则是在法律法规授权下开展录取工作。尽管随着现代大学建设的加快,各高校自主招生权进一步得到落实,但是只要高校与教育主管部门的行政体制未改变,招生行为就依然涉及行政权力的运作。但在司法实践中,这类案件还不多。4.其他行为这里所指的其他行为主要涉及评价学生行为,特别是对学生操行的评价。如学生被评定为“品行恶劣、道德败坏”,其能否要求法院撤销高等学校对其作出的事实不够准确的处罚决定等。这些行为有的涉及高校自主管理行为,有的涉及管理处分程序问题。这些行为暂时还没有成为司法实践中的常见案例,不是很典型,有待进一步观察和研究。

(二)存在的主要问题1.立法上的不作为我国是成文法国家,受教育权等重大权益救济保障的首选途径应是完善立法,然而立法现状却不尽如人意。虽然《教育法》第42条第4款规定学生具有“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉,对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益,提出申诉或者依法提起诉讼”的权利,但就申诉制度来看,主体、程序、范围、机构等规定都不够明确。以开除学籍为例,在司法实践中有经过教育行政部门申诉后提起的诉讼,有经过申诉、行政复议后提起的诉讼,也有申诉未经受理而直接诉讼的。对此,有学者提出应该以行政复议作为教育类行政诉讼的前置条件。[3]由此可见其程序的混乱以及与诉讼衔接的规定不明确。而《高等教育法》第53条第2款规定“高等学校学生的合法权益,受法律保护”,但对如何保护却只字未提。2014年新修订的《行政诉讼法》第12条将受案范围由1989年《行政诉讼法》的8条扩展到12条,也只不过是将已适用司法解释进行翻新规定,仍未将受教育权益纳入。因此,一般来说高校教育行政诉讼是个案推动的结果。虽然我国并不排斥个案对法治的推动,特别是最高人民法院公报中的案例,但个案毕竟是有局限性的。随着我国高校与学生争议数量的增加、范围的扩大,仅以法院一次受理将某种行为纳入教育行政诉讼受案范围,或以法院一次不受理将某种行为排除在教育行政诉讼受案范围之外,带有很强的地域性和不确定因素,很难适应新形势的要求,也不利于学生权益的保障和行政诉讼体制的健全。2.缺乏统一的受案范围理论标准由于缺乏统一受案范围的理论标准,导致在司法审查中存在两个方面的不完善。(1)司法审查的广度。我国司法审查介入高校事务发端于20世纪末,经过10多年的司法实践,确立了三类主要的受案行为,即上述范围中的前三种。但就这三种已受理行为来看,学生的败诉率仍然偏高。而对于其他有关奖励、处分行为,秩序管理行为,评价行为,就业权益侵害行为等可能侵害学生教育权益行为,司法部门仍持谨慎态度,一般不予受理。如2003年的“重邮案”和2004年的“拥吻案”,法院都裁定不予受理。[4]从保护学生合法权益角度看,这一审查强度是偏弱的。(2)司法审查的深度。司法审查的深度也就是法院审查介入角度的问题。从已纳入受案范围的行为看,介入角度标准也很模糊。从理论上说,法院司法介入角度只是“法律审”而不是“事实审”,但这种原则性规定十分笼统,司法实践操作界限模糊,难以把握。在济南市中院审理的“杨永智与济南大学不授予学士学位纠纷上诉案”中,主要涉及颁发学位证书问题。法院审查从高校内部规定是否与《学位条例》《学位条例暂行实施办法》及《普通高等学校学生管理规定》存在冲突入手,认为《济大学籍条例》第69条笼统而不加甄别地将“受到行政纪律处分”作为不授予本科毕业生学士学位的条件,与《学位条例》和《学位条例暂行实施办法》规定的精神不符,这又涉及“受到行政纪律处分”的相关事实的认定问题。法院认为:“实际上,导致学生受学校处分的违纪事实千差万别,如果导致学生受处分的违纪事实确已表明其不符合授予学士学位的法定条件的,则不应授予学士学位;如果导致学生受处分的违纪事实与法律、法规规定的授予学士学位的条件无关,则该事实不能成为不授予学士学位的条件。本案上诉人所受处分系因参与打架,属于因学术水平问题及相关思想品德之外的其他不当行为而受到的处分,与《学位条例》第四条和《学位条例暂行实施办法》第三条规定的授予学士学位的条件无关。”[5]很难说,参与打架属于学术水平问题及相关思想品德之外的其他不当行为不是对事实的一次认定,但如不对此认定又无法解决是否授予学士学位的问题。可见,由于立法不作为所导致的局部的、片面的、模糊的受案范围现状,无疑不利于高校法治长期发展。既然2014年修订的《行政诉讼法》未能在立法上改变这种现状,就有必要在司法实践的基础上对受案范围进行类型化分析、归纳,找到一个开放、动态和系统的受案范围理论框架体系。

三、高校教育行政诉讼受案范围理论类型化分析

类型,是程序设计领域常用的一个技术名词,从广义来理解一般被定义为一种约束,也就是一种逻辑公式。借用到法学方法领域,它是用来描述一类事物、现象的。与概念相比,类型在对事物的认知和把握上,往往居于抽象与具体的中间点上,注重从整体形象上作粗线条的勾勒,是一种具有明显价值导向的思维工具。[6]从这个意义上理解,下文的受案范围理论类型化主要是从整体上把握相关可受案行为,把相关行为作一类描述,以此从理论上明确在司法实践中可审查行为的范围。与此同时,对几类理论进行利弊分析,找出最适合我国现阶段司法实践的理论类型。

(一)以学生权益为中心———诉权理论诉权是诉讼法学领域的一个核心概念,在国内经过本世纪初学者的研究已有一定的理论基础。有关诉权的定义较多,周永坤教授认为:“诉权(英文为action,拉丁文为actio)就是请求法律救济的权利,是一项启动与延续诉讼的权利。在现代社会里,它是宪法权利也是一项基本人权。”[7]也就是说,诉权是当事人请求法院作出审理裁判的一项基本人权。请求法院裁判说明其是一项公法的权利,它的义务主体是公权力机关,可要求法院强制实现对社会其他成员的请求;也是一项基本人权,说明它的普遍性和不可剥夺性;同时诉权还是一项宪法权利,要求国家承担宪法义务。这种高于立法者甚至立宪者的诉权,其实现不仅是一个法律问题,而且是一个立法作为问题,只有将其纳入宪法规范才能实现对诉权保障的良性互动。目前,我国的诉权制度存在缺陷。从形式上看,规定诉权的法律位阶偏低,而法律对宪法性诉权又存在无端克减,实属无效;从内容上看,我国法律对诉权的规定不完整,存在明显的诉权缺损。[8]这种缺陷和不足,在行政诉讼中表现为受案范围狭窄,高校教育行政诉讼也是如此。而以诉权理论所确定的高校教育行政诉讼受案范围,则从学生人人享有诉权角度出发,将其作为一项基本人权,法律无正当理由不可随意剥夺。因此,这样的受案范围原则上只受到司法不能和司法资源最优等条件限制,确定受案范围的模式也应是抽象概括+具体排除,对于几个当前司法无效和司法不能的具体事项进行排除,其他的事项原则上应该纳入受案范围事项,并随着社会发展对排除事项进行修改和更正。这样的理论模式是一次顶层设计,不仅突破了司法实践中零散的、不成系统的受案范围标准,而且它是一个发展的、动态的受案范围体系,从理论上充分实现了对学生教育权益的保护。不过,这种以学生权益为中心的诉权受案标准在现阶段还是显得过于理想。其一,在立法不作为的情况下学生诉权仍停留在学理研究层面上。诉权未能入宪,无法实现诉权保障与受案范围良性互动。同时,新《行政诉讼法》也未将受教育权等相关权益纳入其中,有关高等教育的法律法规除《教育法》第42条就人身权、财产权旁及到诉讼权,其他的未见涉及。其二,在民事诉讼领域中最终能够进入司法程序的法律纠纷范围有限,尚未达致当事人诉权充分实现,就难以苛求其在行政诉讼领域甚至教育行政诉讼领域中一步到位。其三,我国高校事业单位的定性和事实上特别权力关系的存在,严重阻碍着学生诉权的行使。其四,学生受自身的法律文化、法律意识影响,尽管其普遍享有诉权,但并不是每个学生都知道行使和愿意行使这一权利,这样诉权在高校与学生之间的实现就会大打折扣。尽管如此,这一顶层设计理论模式是一个发展的、动态的受案范围体系,体现了未来的发展趋势,对当前和今后都有着重大的理论指导价值。

(二)以高校行政权为中心———公法人理论《教育法》和《高等教育法》都属于行政法。我国是实行公法、私法分类的国家,行政法是公法的重要组成部分。按照法人分类的一般标准,凡依公法设立的法人为公法人,依私法设立的法人则为私法人,因而由行政法(教育法)所设立的高校法人应为公法人。[9]这样一来高校在法律上就是行使一定公权力的公法人,其实也就是赋予了高校在行政诉讼中的行政主体资格。因此,受案范围的大小应以高校行为性质认定为前提。我国行政机关所实施的行政行为,按照特征和性质的不同,大致可分为单方行政行为、多方行政行为;抽象行政行为、具体行政行为;职权行政行为、授权行政行为和委托行政行为;内部行政行为、外部行政行为等。高校在行使公权力时实施的行为也可按以上类别划分。因此,高校单方行政行为,如处分、处罚应属于受案范围;而高校对于学校机构、编制、人事等的管理行为一般作为内部行政行为,包括对学生宿舍、教室、请假、课程、奖罚评定等的管理行为,都不应纳入受案范围。以高校行政权为中心确定受案范围其实是将高校等同于一般行政主体,随着特别权力关系的退出,这是一种趋势。但高校又具有社会自治组织的属性,其特殊性是不容忽视的。而这种确定受案范围理论存在以下不足:其一,就高校行政权来源而言,有宪法、法律、法规、规章,还包括政策,其中权力本身的越界冲突现象明显。高校行政权行使就存在依据不足、可能违法,以这种权力来确定起诉范围值得商榷。其二,高校行政权行使行为定性本身存在争议,而针对高校内部行政行为和外部行政行为的定性就更难把握。因此,以一个不确定的概念去确定受案范围也会导致其不确定。其三,以权力为中心忽视了高校学术管理的特殊性。学术管理很大程度上属于高校的自治事务,但难免发生侵害学生权益的情形,因其行为与行政权无关,可能导致学生权益无法救济。

(三)以学生与高校之间的关系为中心———重要关系理论在大陆法系国家,高校与学生之间的法律关系,经由奥托•迈耶的特别权力关系理论发展到乌勒的基础关系与管理关系理论,再到1972年3月西德联邦法院所作出的“囚犯判决”形成的重要关系理论,特别法律关系走向衰落。重要关系理论中不再区分基础关系和管理关系,而是以公民基本权利为审查要素,具体审查此要素对公民权利影响的重要性。这种重要性审查并非形式上的,而是实质性的。就“囚犯判决”来看,西德联邦宪法法院认为,通讯自由权是宪法所保留的基本人权,只能通过或者根据正式法律才能加以限制,不能仅由监狱的内部规则来决定。[10]通讯自由是保障公民参与社会生活、传播信息等的重要方式,同时还涉及个人隐私,对公民个人而言,它的基础性、深远性、重要性不言而喻。因此,这种以“重要性”为核心要素的审查标准使得现代法治社会的特别法律关系与一般法律关系趋同。在针对高校学生司法救济方面,中国台湾地区的法院对重要关系理论有所采纳和发展。台湾地区“司法院”大法官先后出台了第382号、450号和684号解释。382号解释认为,对学校处分行为达到退学等足以改变学生身份以及严重损害学生受教育权的,学生方面可以提起行政诉讼。而其中的684号解释在理由书中将学生诉讼受案范围进一步扩大:“大学为实现研究学术及培育人才之教育目的或维持学校秩序,对学生所为行政处分或其他公权力措施,如侵害学生受教育权或其他基本权利,即使非属退学或类此之处分,本于‘宪法’第十六条有权利即有救济之意旨,仍应许权利受侵害之学生提起行政争讼,无特别限制之必要。在此范围内,本院释字第三八二号解释应予变更。”[11]由此可见,684号解释进一步拓展了382号解释,将原来受案行为由“足以改变其学生身份及损害其受教育之机会行为”扩展到“侵害学生受教育权或其他基本权利行为”,从学生受教育权作为基本人权角度出发,把重要性的标准进一步放宽,扩大了司法救济范围。

我国大陆在司法实践中所确立的三种典型受案行为,主要针对学生退学或程度相当的处分,因此,法院在司法实践中实质遵循着重要关系理论标准。就我国大陆受案范围理论选择而言,当然还需要在重要关系理论基础上进一步发展,扩大受案范围,逐步确立对学生基本权利进行有效保护的受案标准。四、结语尽管抛弃特别权力关系,逐步扩大高校教育诉讼受案范围,实现对学生基本人权保障是未来发展的趋势,但是高校教育诉讼受案范围的确定与其说是理论问题,不如说是实践问题,法律能够提供给当事人的保护的多少从来就是与法律能够在多大程度上提供这样的保护密切联系在一起的。[12]就我国行政诉讼纠纷化解资源占有比重而言,它的资源占有率是极低的。尚且不谈社会纠纷化解以及信访、人民调解、行政复议、劳动仲裁等多种途径,仅从2013年全国法院审理的各类一审案件来看,总收案8,876,733件,其中刑事案件收案971,567件,约占总收案的10.9%,民事案件收案7,781,972件,约占总收案的87.7%,行政案件收案123,194件,约占总收案的1.4%。[13]各地基层法院法官每年处理案件数量庞大,工作强度大,司法资源已十分有限。这样的司法现状是否有足够的资源和能力审查学校与学生日常管理、饮食、起居等各个方面的纠纷呢?答案是否定的。司法救济的高歌猛进可能使司法不堪重负而影响救济质量,也不利于高校与学生权益的保障。因此,对高校诉讼受案范围扩大应保持一份清醒,应适度、适量,符合国情。

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[11]中国宪政网法源编辑室.记过、警告“大学生可提起行政争讼”释684:释382应进行变更[EB/OL].(2011-01-18)[2015-09-25].中国宪政网,

[12]蒋后强.高等学校自主权研究[D].重庆:西南大学,2006:141.

[13]最高人民法院.2013年全国法院审理各类案件统计[EB/OL].(2014-03-25)[2015-10-02].最高法院网,

作者:范奇 单位:西南政法大学 行政法学院

教育行政诉讼受案范围研究责任编辑:杨雪    阅读:人次