房屋拆迁行政诉讼问题探析范文

〔摘要〕

房屋拆迁关乎公民安生立命之本，执法人员应当具备较好的法治素养，严谨的执法意识，正确的执行方法，避免强拆过程中类似9•14山东临沂流血事件的发生。新《行政诉讼法》受案范围扩大，两种拆迁方式均可被纳入行政诉讼之中，公民权利的司法方式更加强化。另外，司法强拆体系的形成，法院在拆迁的司法审查过程中扮演重要角色，进而讨论该类案件中被告认定原则、违法处理方式，建议将强制拆迁的执行权统一至法院，同时强化法院的执行责任。

〔关键词〕

房屋拆迁;行政诉讼;司法主导

房屋征收与拆迁是我国城市化进程中的重要问题。随着城市扩大，越来越多郊区及农村的土地被纳入城市的规划发展范围，而我国房地所有权分离模式，使得土地与房屋的所有权往往不能同时转移，土地被征收后房屋难以立刻拆除，二者在征收过程中存在分离状态。房屋关乎民生之根本，不能妥善处理往往会发生冲突甚至流血事件。近年来关于房屋强制拆迁报道屡见不鲜，今年9月14日发生在山东临沂，村民张继民在强拆时烧死家中的消息更是骇人听闻，临沂官方将此事定性为一起因基层干部法纪观念淡薄、作风简单粗暴、强制拆迁引发的群众生命财产受到侵害的恶劣事件。张继民的死因至今尚无定论，但在村庄改造与住户性命的价值冲突之间，住户的生命权无疑更应予以尊重和保护。面对强制拆迁，住户有何救济途径，笔者意从新《行政诉讼法》的视角加以探析。对于行政机关执法行为，若已经构成刑事犯罪，则通过刑事诉讼途径加以救济;若行政行为违法，但尚未达到刑事犯罪的程度，则可通过行政诉讼路径得到救济。新《行政诉讼法》着眼于“立案难、审理难、执行难”的“三难”问题，降低行政诉讼进入门槛，扩大受案范围，从时效及程序等多方面强化对相对人的保护，公民人权保障的宗旨更加突出，同时弱化对行政行为的“维持”，强化监督，以司法督促依法行政，以法治倒逼行政改革，对于政府法治具有重要意义。

一、受案范围中新增房屋拆迁相关规定

新《行政诉讼法》受案范围规定方式无根本变化，仍然采取“概括+正面列举+反面排除”的方式，第二条概括的内容中将“具体行政行为”改为“行政行为”，为行政诉讼受案范围拓展奠定基础。新法第十二条在此基础上，将原来正面列举的八项内容拓展至十二项内容，并且第十二项具有兜底性质的条款中增加“等合法权益”，为权利保护类型多样化提供可能。受案范围中很多新增内容，是对2000年司法解释成熟内容的法律化肯定，变革看似保守，但范围循序渐进地拓展，使得更多案件能够进入行政诉讼程序。新《行政诉讼法》第十二条中直接涉及房屋拆迁的有三项，分别是:“(二)对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的”，“(五)对征收、征用决定及其补偿决定不服的”，“(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”。前两项涉及对房屋强制拆迁的救济，后一项涉及对房屋非强制拆迁的救济，新法新增的受案范围内容对两种拆迁方式均包容。具体而言，第二项是针对行政机关已经实施的行政强制执行行为，执行后果已发生，相对人对执行行为不服提起的行政诉讼，是一种事后救济;第五项并非针对执行行为，而是针对征收补偿决定，是一种事前预防。相对人接受决定并主动履行，则不存在房屋强制拆迁的问题，强制拆迁违背住户的意志，一旦实施损害后果不可避免，新法将征收补偿决定纳入，防患于未然，在强拆实施前即为相对人提供行政诉讼救济渠道，更加有利于住户生命财产的保护;第十一项是对非强制拆迁协议履行问题的救济，针对行政协议可提起行政诉讼。需要说明的是，强制拆迁和非强制拆迁的区别在于:行政主体与相对人之间是否能够就拆迁达成一致意见。在我国，非强制拆迁一般为住户自愿拆迁，一种为双方订立征收补偿协议，就补偿内容和方式达成一致，住户在约定时间内搬离原住所;另一种为行政机关作出征收补偿决定，住户在规定期限内搬离。非强制拆迁由住户自行拆除房屋，或由行政机关拆除房屋。而房屋强制拆迁，一般存在两种情况:一种是双方就房屋征收补偿事宜不能达成一致，住户不愿搬离原住所，上文中张继民事件即如此;另一种是双方事前虽达成一致，但住户后期反悔，约定时限内未搬离住所，此种情况下行政机关实施强拆。

二、对房屋非强制拆迁的争议处理

1．行政相对人拥有提起行政诉讼的权利。非强制拆迁中，房屋拆迁并不违背住户意志，相对人对征收补偿决定不服的，可根据新《行政诉讼法》第十二条第(五)项提起诉讼;对征收补偿协议履行存在争议的，可根据第十二条第(十一)项提起行政诉讼。2．行政协议性质的确认，行政机关起诉困难。在2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》中，对征收补偿协议的性质尚未明确，双方就协议订立及履行事宜的争议，任意一方均可向法院提起诉讼，且未限定为行政诉讼，同一协议由于起诉主体不同可被归入行政诉讼或民事诉讼中。新《行政诉讼法》出于保护相对人权益的目的，防止行政机关单方随意行使行政优益权，第十二条第(十一)项将土地房屋征收补偿协议的履行问题纳入行政诉讼，对土地房屋征收补偿协议的行政性质加以确定。然而可能存在的问题是，协议性质的明确虽结束多年民事和行政之争，但由于行政诉讼具有单方向性，仅为行政相对人诉行政机关，行政协议争议的处理可能步入困境。对于征收补偿协议，行政相对人诉讼权利无疑问，但若行政相对人反悔不履行协议时，行政机关难以提起行政诉讼，此时争议如何处理?3．协议视为未达成，行政机关将协议转化为决定的方式解决问题。经查阅相关资料，按照通行观念，在行政协议订立之后，如果出现相对人不履行协议义务的情形，作为协议相对方的行政主体无需请求人民法院予以处理，有权直接针对相对人的违约行为作出单方行政处理，对相对人的违约行为进行制裁，甚至在紧急情况下实施代履行措施，在行政审判实务中出现的有关行政协议引发的诉讼案件也间接证明了这一点，行政机关可以通过将补偿协议转化为补偿决定的方式解决问题。此时行政主体的高权地位突显，相对人权益是否能够得到保护?4．行政相对人对转化为后行政决定拥有复议和诉讼权利。补偿决定为行政机关作出的单方行为，双方在期限内不能达成补偿协议，或被征收房屋所有权人不明确时，行政机关作出的具有公权力性质的单方行政行为。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第三款规定，被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。新《行政诉讼法》第十二条第(五)项与条例实现衔接，相对人对转化后的征收补偿决定不服的可复议亦可诉讼，相对人的司法最终救济权始终得到保障。

三、对房屋强制拆迁的争议处理

(一)我国现行强制拆迁体制1．司法强拆体制的形成。《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台前，《城市房屋拆迁管理条例》第十七条规定城市房屋强制拆迁的双轨制模式:有关部门负责强制拆迁，或者申请法院进行强制拆迁。双轨模式下，行政机关出于效率追求，无制约的强拆权力导致拆迁惨案频频发生。出于强化司法监督的目的，防止行政机关肆意拆迁，2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条规定一律实行司法强拆，由作出决定的政府申请法院强制拆迁，行政强拆与司法强拆并存的局面被打破。2004年修改的《土地管理法》第八十三条，《土地管理法实施条例》第四十五条，规定土地征用房屋强制拆迁，应由有关单位申请人民法院执行，即只有司法强制拆迁才算合法，以上法律及行政法规均表明，我国房屋强制拆迁权逐步统一至法院。其后，2012年《行政强制法》第十三条规定，行政强制执行只能由法律设定，此前法律外规范文件对行政机关赋权的规范均不具有效力。2．在司法强制拆迁体制下，行政机关例外拥有强制拆迁权。《行政强制法》第四十四条规定:“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，……当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”该条中“可以”二字含义模糊，是否可理解为对行政机关的授权?2013年《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》作出肯定回复:“……对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。”因此对于违法建筑行政机关拥有强制拆除权。3．司法强制拆迁体制下，强制拆迁实施主体不明确。现实中存在法院审查后，法院执行机构执行、原行政机关执行、其他机关执行等多种情形。2000年《行政诉讼法》执行解释第八十三条规定:由法院负责强制执行非诉行政行为的机构执行。而最高院于2012年施行的《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收与补偿决定案件若干问题的规定》第九条则规定:法院裁定准予执行后，一般由地方政府实施，也可由人民法院执行。《行政强制法》第五章则对法院审查后的具体执行问题则没有进一步讨论。规定不一致，导致我国司法主导下的强制拆迁存在主体不明确，现实情况多样化。张继民事件中，行政强制拆迁实施前的司法审查过程有待明确，以确定当地镇政府是否具有强制执行权。

(二)司法强拆体制下的行政诉讼被告讨论1．此类案件行政诉讼的被告确定原则。针对目前多元主体参与强制拆迁中的被告确定，笔者认为，应当按照“谁实施，谁负责”原则进行确定。行政机关实施行政行为时，导致相对人对行政行为不服，则行政机关为被告。但在我国的强制拆迁体制下，法院扮演重要角色，对法院介入的违法强制拆迁提起的行政诉讼，其是否可作为行政诉讼中的被告?2．法院行政诉讼中被告地位讨论。首先应当明确司法强制拆迁体制下，法院对申请的审查是行使司法监督权的表现。对于该问题应当区分两种情况:(1)法院作为司法监督机构。在强制拆迁过程中仅为中间的审查机构，审查前后的具体决定和执行行为均与法院无关，此种情况下即使法院形式审查存在错误，因其没有实际执行，不能成为行政诉讼的被告，法院及相关人员的责任通过司法体系内部追责机制进行处理。(2)法院作为具体执行机构。此时法院不仅限于司法审查，且参与到具体执行过程中，由此引发了行政诉讼，需要判断法院是否应当作为被告。3．法院不能作为行政诉讼中的被告。笔者认为，行政诉讼法修改前后对法院的被告资格问题没有明确，但房屋强制拆迁过程中，法院即使存在错误亦不能成为行政诉讼被告，原因是:(1)主体上，行政诉讼被告固化为行政主体，为法院行使司法监督权的方式，对行政行为合法性进行审查，督促行政机关依法行政，法院不符合行政诉讼的被告主体要求;(2)权力性质上，法院执行权应当视为司法审查权的延伸，并非行使行政性质的权力，法院执行与行政机关执行权力性质上不同，不符合行政诉讼的要求;(3)裁判对象上，法院作为行政诉讼的审理主体，难以自身对自身行为进行审理，同一主体不能既做原告又做被告。行政机关因为自身职能要求，拆迁过程中出于效率追求可能忽略公正，所以须加强法院司法权的监督;而法院作为审判机关，为我国司法制度的核心，其工作人员预设为具备详实法律知识和审慎态度的法律工作者，司法强拆体系亦是出于对法院的信任、对司法权威的尊重，所以法院在强制执行中的违法行为，难以通过行政诉讼路径进行处理。

(三)对违法强制拆迁的处理与建议1．行政违法处理。行政机关及其工作人员强制拆迁违法行为，可按照《行政强制法》第六十一条、第六十八条处理，区分行为性质，按照罚责适当原则，分别对应民事赔偿责任和刑事责任处理;并结合新《行政诉讼法》第十二条第(二)项、第(五)项、第(十一)项，以行政审判方式确定相关违法主体的行政责任。2．法院违法处理。对于法院及其工作人员在强拆过程中可能存在的违法行为，可依据《行政强制法》第六十七条，对人民法院及其工作人员强制执行责任的专门规定处理，依法给予处分。《行政强制法》第六十八条责任主体身份无限制，对于法院及工作人员同样适用，区分违法程度，确定责任性质和方式，但对法院不宜追究行政责任。3．法院应作为房屋强制拆迁的具体实施机关。我国目前的司法强制拆迁体制，法院审查后的实施主体不明确，司法体制并未发挥应有作用。笔者认为，房屋强制拆迁应当坚持司法主导，法院不仅仅发挥审查者的作用，更应承担强拆执行的职责。如文章开篇所言，基层干部法纪观念淡薄、作风简单粗暴，合法化规范化执行观念尚存在欠缺，强制拆迁方式方法难免不够妥当。而法院作为地区司法主管者，其工作人员相对而言具备较高的法治素养，专业法律训练使其拥有更强的人权保障观念，由法院实施强制拆迁能够更好平衡地区发展和人民生命财产保护。张继民事件中镇政府干部带领四、五十个社会青年，采取包围被拆迁人房屋的方式进行强拆，无疑会给张继民造成巨大心理恐慌，强硬的拆迁手段不仅违背地区改造目的，反而造成恶劣后果，酿成悲剧。4．强化法院审查执行责任。对于法院系统内责任追究具体制度设计，可在法院执行机构内部成立执行监督委员会，委员会成员由各审判庭和人民陪审员中产生，负责对法院执行人员执行中违法行为的处理。执行监督委员会在每次法院强制拆迁执行时，派出不少于两位监督人员同行，对执行过程中情况记录并反馈，执行监督人员可采用依此轮流形式。另外，执行监督委员会直接面向社会，为被执行人、利害关系人和公共媒体提供进入渠道，对执行过程中有关社会反馈信息进行收集处理，执行监督委员会为监督主体和信息传达机构，可提出对执行相关直接负责的主管人员和其他责任人员的处分建议，由法院内部有处分权力的机构决定最终处分结果。在张继民事件中，社会媒体发挥强大的舆论监督作用，对地方政府施加舆论压力，督促其对逝者作出妥当后续处理，可见在强制拆迁中，社会舆论监督与官员责任追究制度的重要作用。

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作者：安冉 单位：苏州大学 王健法学院