浅析行政诉讼构建制度的必要性范文

一、我国行政诉讼制度面临的困境

(一)普通法院受制于政府，无法摆脱行政干预

行政诉讼作为解决行政争议的终极的也是最具权威性的救济途径，却往往显得软弱无力，原因就在于我国的普通法院与行政紧密相连，具有极强的行政化，正如解志勇教授在文章中提到的“法院非国家化”，其突出表现就是行政层级的套用，根据我国宪法和行政组织法的规定，最高人民法院由全国人民代表大会产生，受它监督，对它负责;地方各级人民法院由各地方人民代表大会产生，受它监督，对它负责;上级人民法院与下级人民法院之间是监督与被监督的关系。由规定产生的现状即是我国法院实行双重领导的管理体制，法院审判行政案件常为上级法院和同级行政机关所干扰，所掣肘。其次，行政机关作为最强大的国家机器，掌握着最为广泛的国家权力，对于人事、财政等都握有管理权，由于行政机关的这种潜在的压力，法院法官在受理行政案件时难以排除行政干预，要么是出于种种考虑而不愿甚至是不敢去追究行政机关的违法行为，本能的排斥或抗拒审理行政案件，导致行政案件无法得到快速有效的审理;要么是违心断案，为保全法院或个人利益而牺牲司法公正，损害行政相对人的合法权益。

(二)行政争议解决效率低下，人员专业性不足且流动性大

在诉讼中，关于行政类的案件总是耗时过长，不能在合理审限期内审结，而是耗费众多人力、物力不断对案件进行调解，往往无法按照正常的诉讼程序和步骤解决问题，行政案件审理难和执行难的状况已经广为人知。法院裁判不能给老百姓带来满意的结果，常常出现行政相对人在案件审结之后仍然不断起诉、告状和信访的情况。与此同时，专业型法律人才的缺乏使得我国法院尤其是基层法院有相当一部分法院领导都是由没有任何法律背景和法学基础的行政官员担当，许多法官也是由非科班出身的人员甚至是复员转业的军人来担任工作。另外还存在一种现象就是法院内部以及法院之间人员流动性非常大，基层法院由于工作量大而人手不足，常常会不得不临时调任某一庭的法官去处理其他庭的案件，这种供需不平衡的现象长期存在，导致法官无法深入自己的专业领域，很难对自己手头的案件有充分全面的了解和把握，无法实现案件审理的全面性和专业性。

(三)公民对法院丧失信心，法院缺乏公信力和权威性

法院的司法监督体现为在普通法院内部设立行政庭审判行政争议案件，通过法院作为独立的第三方，在强大的行政主体和力量弱小的行政相对人之间建起一座桥梁，使二者处于相对平等的地位，赋予行政相对人以同行政主体相对抗的资格，从而实现司法公正。然而在现实中，行政案件撤诉率普遍较高，许多行政争议都无法进入正常的司法审判的程序中去，通过行政诉讼实现司法公正的初衷很难实现，这一方面是由于由于行政机关对于公民合法反对的不容忍，通过变相施加压力迫使当事人撤诉;另一方面法院法官出于明哲保身的心理从旁推波助澜消极处理，导致大多数行政相对人觉得胜诉无望而不得不撤诉，从而造成我国行政案件撤诉率畸高的现象。长此以往，大多数人对于在行政关系中权益受损的情况已不愿再进行诉讼请求司法救济，公民的弱势地位长期得不到保护，公民无法对法院产生信赖，法院这一公正裁判者的神圣形象已备受质疑，公信力和权威性已然荡然无存。行政诉讼之所以会出现以上困境，归根结底还是由于现有的普通法院的机构设置不能够适应行政诉讼的特殊性，行政诉讼不同于民事诉讼和刑事诉讼，它所面对的是极其强大的国家机关，必须要保证自身的完全独立才能够监督和对抗行政机关，保障行政相对人的合法权益，这是行政诉讼最根本的也是最重要的目的。要改变行政诉讼面临的困境，就要进行司法改革，构建独立的行政法院。

二、构建行政法院是解决行政诉讼现有困境的根本出路

(一)行政法院的概念及其优越性

1．行政法院的概念和理论支撑。

行政法院理论构想来自于孟德斯鸠的三权分立学说，该制度起源于法国，是大陆法系国家所特有的，专门审理行政诉讼案件的法院，为当今世界上大多数大陆法系国家和地区所采用，如法国、德国、我国台湾地区等。行政法院与审理民事和刑事的普通法院相分离，是一个独立的系统，有自己的层级设计，比较典型的有法国模式和德国模式。法国采行行政法院与普通法院并行的双轨制，将行政法院的独立性和与行政机关的联结较好地杂糅到了一起，使得行政法院在与行政机关保持联系的同时还能保证审理案件时的独立性，可谓是有很强的制度设计色彩;德国模式是实行三级三审制，在宪法法院和普通法院两个大的分类之下，又将普通法院分为一般法院、行政法院、劳动法院、财政法院和社会法院五类，各个法院分工明确、各司其职、相互独立，行政法院隶属于司法系统，是完全独立的司法机关。在行政法院制度下，法官及其工作人员都是曾经有过行政管理经验的人员，对于行政争议的产生和内涵有着更为透彻的理解，在解决行政争议的过程中就更具专业判断的能力，法官的专业性是行政法院区别于普通法院的一大特色。与普通法院大多依赖成文法的观念不同，行政法院的行政判决主要依赖判例法制度，这是因为行政判决属于行政活动之一种，具有极强的行政活动的动态特征，无法事先做出全面、细致的规则设计和制度安排，因而行政法院不得不努力摆脱传统的“传送带”模式和专家知识模式，而主要依靠法官的工作经验和实践先例，结合现实情况灵活地处理和解决争议。行政法院的理论来源首先是孟德斯鸠的三权分立学说，三权分立学说认为国家的立法、行政、司法权应由不同的部门享有和行使，主要目的在于让三者相互制衡，互相监督，这样就更能保证权力行使的公正性与合理性;其次是源于现代社会对于分工的本质要求，社会化大生产伴随着分工，分工明确可以保证专业性和效率，社会大分工要求各部门各司其职、精益求精，这就引出了三大诉讼分离的要求，设置不同的审判机关可以实现司法领域的分工，在解决相应领域争议的方面就更能实现精专。

2．行政法院的优越性。

(1)行政法院具有极强的独立性，有利于实现司法独立和统一。

首先是组织形式上的独立性，行政法院不仅独立于立法和司法，而且独立于行政机关，与普通法院实际上受制于地方不同，行政法院的设置有自己的层级结构，摆脱了普通法院内部的行政层级结构和与行政机关的附属关系，能保证自己最大程度上远离各种社会关系网，不但体现了三权分立的制度要求，而且保证了司法独立不受行政机关的干扰。其次是法官的独立性，实体法从各个方面对法官的职能、待遇有具体和直接的规定，法官的基本权利得到保障，不再是依附于行政的工作人员，法官只服从法律，而不为潜在的行政压力所束缚，能够更加独立判案不受干扰，保证了司法在法律指导之下的统一与公正。

(2)行政法院具有很强的专业性和技术性，有助于快速、有效地解决行政争议。

行政法院对于解决行政争议具有极大的优越性，行政诉讼争议的解决有很强的技术性和专业性要求，相比我国现行的行政诉讼制度，行政法院更能满足以上要求。行政诉讼争议往往涉及行政指导、行政合同以及行政强制执行等专属于行政领域的诉讼因子，具有极强的特殊性，程序也更为繁琐。行政法院的机构设置具有极强的针对性，法官及其工作人员可以集中精力对这些案件进行专攻，从而快速地抓住案件的实质和重要内涵，准确地进行判断和处理。

(3)行政法院实现了诉讼分离，分工明确有利于减少诉讼成本。

当今社会是经济的社会，行政诉讼又是对时效要求很强的诉讼，效率与经济是除了公正以外司法应该努力追求的目标，按照经济学的原理，分工越细越有利于提高效率、降低成本，行政法院的设立实现了审判机关的分离，有助于在行政诉讼的领域内实现业务的专业性和准确性，更能为当事人提供明确的指引，便于当事人立案和诉讼，从而减少不必要的诉讼成本，节约社会资源。

(4)独立的行政法院的设立提高了行政诉讼的地位，能够更加有效地对抗不断扩大的行政权力。

随着国家管理功能逐渐被重视，各个国家泛行政化的趋势正在逐步凸显，行政权力不断扩大，行政行为已经渗入到我们生活的方方面面，与泛行政化所极不相称的是行政诉讼一直处于不被重视的地位，尤其是与民事和刑事诉讼相比，行政诉讼受案范围过窄、法官独立判案能力低，没有完全发挥出对抗行政权力、保障相对人合法权益的功能。独立的行政法院提高了行政诉讼的地位，有助于行政诉讼程序的标准化和严谨化，有利于促进法官依法独立审判案件，保障公民利益，遏制行政权力的滥用。

(二)我国设置行政法院的必要性

1．是克服行政审判体制诸多困境的需要。

现有审判体制下，一旦涉及行政诉讼案件，法院从受理到审理再到执行，都面临着种种障碍。由于法院在财权、人事权上的非独立性，导致法院对于本级政府具有很强的依赖性，受理行政案件时本身就底气不足，而行政机关本能的抗拒和排斥司法就使法院更加无所适从。通过设立独立的行政法院，将财权、事权统一集中到中央，法院不再受制于当地政府，改变了法院与政府之间的不平等地位，从制度上保证了法院及其法官的独立性，有利于法院正常行使监督职能，摆脱行政机关的非法干预，这样，从撤诉率高、被告出庭率低到执行难的一系列问题都能够得到解决。

2．是高效解决行政争议的需要。

社会大发展伴随着社会大分工，诉讼分离、审判分离既是大势所趋也是行政诉讼发展的内在需要。行政争议类型多样，案情复杂，对审理案件法官的专业性有很高的要求，高素质的审案人员对于有效解决行政争议有着至关重要的作用。然而我国的普通法院法官大多都是复员转业军人和调干人员等非专业人士，通过短期的培训即开始上岗，本身不具备司法人员的专业素质和必备的行政管理常识，常常疲于应对各种复杂的行政案件，法官素质不高是造成行政案件撤诉率高、解决效率低下以及执行难的重要原因。行政法院属专门审理行政案件的法院，更具针对性，行政法院法官能够更好的满足职业化要求，在解决行政争议的过程中能够从客观实际出发，准确权衡利弊，从宏观上把握争议实质，从而避免僵化，促进行政争议的有效解决，实现行政行为合法性与合理性的统一。

3．是保证司法独立恢复司法权威性的需要。

合理健全的组织构造是保证司法公正的土壤，如我国这样的大陆法系国家，行政权所涵盖的层面实在太广，导致传统观念常常认为司法只不过是行政的附庸，法官也只会与行政机关一个鼻孔出气，根植已久的“官本位”思想使法官总是本能的受到行政主体的不当干预，使司法监督成为纸上谈兵。普通法院有统一的程序规则，不能够单独适应行政诉讼既要保证行政机关的独立性又要实现司法有力监督的需要，建立独立的行政法院并且使其脱离与行政机关本来具有的亲情关系，可以说是实现司法独立加强司法监督的有力举措。构建独立的行政法院，有利于司法机关摆脱行政机关的压力与控制，从而从根本上保证法院的公信力，恢复老百姓对于司法公正的信心。

4．是减轻信访部门压力的需要。

信访机关的存在作为中国特色的机构设置之一，有着非常久远的历史渊源，从古代的击鼓鸣冤到现在的上访，我国的民众似乎更乐意以这样一种简单直接的方式进行申诉。信访制度作为一种特殊的行政救济方式在分担行政争议的压力方面起了不小的作用，尤其是基层信访由于方便群众直接接触、程序性要求不高等，工作量非常大。但信访制度本身是只是一种附属的辅助的救济制度，它不应该也无法取代司法机关在解决争议方面的专门地位，设置行政法院有助于促进行政争议解决方式的转变，从而把行政争议尽可能地纳入到诉讼的程序中去，使信访部门得以从官民争议的困扰中摆脱出来，恢复到仅限于下情上达的桥梁部门地位。

三、从理论到现实:我国构建行政法院应注意的问题

只是单纯地建立行政法院的形式是不够的，最重要的是使它的实质意义现实化，要抓住行政法院的本质特征，即独立性和专业性，并从组织体系和制度等各方面对其进行保障，使行政法院真正成为维护司法独立与公正的有力机制，而不能只是一种增加编制和成本的毫无意义的举措。

(一)坚持行政法院的独立性，注重行政法院与行政相分离，尤其是保证法官独立性

我国设置行政法院最重要的就是保证其独立性，在这方面我们可以借鉴德国模式，结合我国国情构建出符合中国特色的行政法院制度，将行政法院的人事和财政权统一由中央集中行使，为行政法院的法官提供薪酬和职务上的保障，这样法官就可以尽量避免为任何人为的因素所干扰，就能最大程度上保证自身独立性，从而使行政法院真正的独立于行政机关而统一于司法。

(二)提高对于行政法院法官的专业性要求，保证审判和咨询的质量

具有专门技术的法官是行政法院建立和运行的基础，行政法院面对的是在动态中不断变化的情境下所出现的问题，法官必须有严谨的专业知识和对社会现实的宏观把握，否则便无法满足工作的要求。对于行政法院法官的选拔必须建基于这样一种标准之上，严格行政法院法官的选拔程序，在法官的任职标准上，首先是要具有专业的法律知识，其次是要具备行政工作的实践经验，可以结合这两点鼓励行政机关的工作人员参与司法方面的资格考试，同时对专业司法人员进行行政工作常识的普及与培养，只有严格行政法院法官任职标准，才能保证审判和咨询的质量。

(三)坚持司法统一，在地域管辖方面借鉴海事法院的层级结构，远离行政关系网

海事诉讼由于具有涉外因素多、涉及面广、专业技术性强、诉讼标的流动的特点，因而诉讼管辖是不以行政区划为标准，这样有助于案件的高效解决。行政法院可以借鉴海事法院跨行政区划审理案件的做法，行政案件类型多样，具有很强的动态特征，在审理案件的时候必须灵活应对，不以地域为限，将司法区划与行政区划相分离，只接受最高人民法院的统一领导，放宽人员招录的地域限制，改变人、财、物依附地方、受制地方的局面，将法官从复杂的人际关系中解脱出来，这样可以保证行政案件的审理远离社会关系网，从而保证司法的独立与统一。

(四)在不改变现有体制的前提下，行政审判离行政权力中心越远越好

自古以来，我国的“官本位”思想根深蒂固，行政权力常常是笼罩在司法机关头上的一片乌云，这一现象不是短期内就能解决的，要克服这一难解的问题，就要尽量增加行政干预的成本，从而遏制行政对司法的干预。根据权力辐射理论，行政权力中心好似一个权力发散点，由中心逐层向外扩展，离这个中心越近，则辐射越强，干扰越大，而越是远离这个中心，则相应的影响力就会大大降低，因此不防让行政司法机关不断向行政圈扩展，这样便会增加行政干预的成本，自然就减少了行政权力的干扰和压力。

四、结语

对于司法独立的呼吁与追求一直是中外各国法学家们的心声，而司法独立内中所蕴含的法律公正与法律权威更是法治社会所应该拥有的信仰和应该达到的目标。我国的行政诉讼制度虽还不够完善与成熟，但他山之石，可以攻玉，通过借鉴行政法院这一国外先进的行政审判体制，并结合我国现今的实际情况，必然可以为我国的行政诉讼制度打开新的局面，从而解决现在束缚和阻碍行政诉讼制度发展的诸多问题，达到通过诉讼保障行政相对人合法权益的目的。这不仅是我国司法改革的有益尝试，也是与世界接轨的重要举措。

作者：赵健单位：辽宁大学