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论行政诉讼受理难的现实表现

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一、法院拒收诉状

起诉人向法院提交起诉状材料,法院或立案法官拒绝接受立案材料,这是实践中一个较为普遍的现象。从违法的成本和风险角度分析,不收诉状或许是法院最好的办法。因为,第一,在法院不收诉状的情况下,起诉人不能证明自己曾前去法院递交诉状;第二,起诉人无法行使《行政诉讼法》第42条规定的对不予受理案件的上诉权,因为法院并没有下发不予受理的裁定;其三,立案法官不会因此受到违法、违纪惩处。问题的关键是,《行政诉讼法》及解释也没有规定法院一定要接受诉状。似乎这是应有之义,法院当然应当收受起诉人的起诉材料,似无需规定。但是,当这个所谓“应有之义”在现实中出现问题或成为一个制度漏洞时,我们就应当在法条中给予明确。试以起诉人的材料不齐这一情况进行分析说明。《若干解释》第32条第4款规定:“因起诉状内容欠缺而责令原告补正的,从人民法院收到补正材料之日起计算。”该条旨在规定法院的立案审查期限的起算时间,但不是很明确地规定了法院的材料告知权力或义务(从法条上看不出该规定是法院的权力还是义务或既是权力又是义务)。据此规定,起诉材料不齐的,法院可责令起诉人补正材料,那么这又存在两种情况。一是法院告知需补正材料的同时先把起诉人的材料收下,并出具收据或发放材料补正清单之书面通知。二是法院告知需补正材料之后将起诉人的材料先全部退回,由起诉人资料备齐后再提交法院。这两种方式,立案法官采用任何一种都不违反规定。显然,第二种方式对起诉人不利。因为立案法官无形中拒收了诉状,起诉人将无法证明自己曾经前去法院提交过起诉材料。法院甚至可以以材料不齐为由让起诉人反复补正材料从而拖延立案。起诉人的权利何以救济?其不能提起上诉,因为法院没有作出不予受理的书面裁定,起诉人只能申诉,但即使申诉也无法证明自己曾多次前往法院立案。这就使起诉人陷入有理说不清的无助境地。

二、收了诉状不给“收据”

与上一个问题一样,看似是小问题,实际上是起诉人行使诉权的一大障碍。收了诉状一定要给收据吗?根据现行《行政诉讼法》及其解释,答案是“不一定”。因为现行《行政诉讼法》及其解释没有规定人民法院收到起诉人的起诉材料之后,一定要给起诉人收据或类似书面凭证。据此,起诉人前往法院提交起诉材料后可能空手而归,若遇法院拖延立案、不予答复的情形,起诉人无法证明自己何时来到法院递交了起诉材料。《若干解释》第32条规定,人民法院应当在七天之内决定是否受理起诉人的起诉,起算时间是“受诉人民法院收到起诉状之日起计算”。人民法院收到起诉状不给收据,使得这一起算标准因为没有起诉人的监督、参与而成为人民法院的单方标准,当事人的诉权将因此难获救济。因为法院没作出不予受理的裁定,起诉人不能根据《行政诉讼法》第42条的规定提起上诉,也难以根据《若干解释》第32条第3款的规定“向上一级人民法院申诉或者起诉”,因为起诉人无法证明曾向法院递交过起诉状。笔者认为,诉讼程序的进行虽然是在法院的主导下,但是应当加强起诉人的参与,因为起诉人的参与本身也是对人民法院依法行使审判权的监督。收了诉状后给付收据,就体现了起诉人对审判权的参与和监督,并可有效维护起诉人的诉权及其救济的权利。因此,应当设置法院出具收据的义务。

三、文本上缺少书面告知制度

在起诉与受理环节,法院与起诉人的沟通及其决定的传达,务必使用书面形式,才能有效约束司法行为,防止法院违法行使权力或借故拖延立案或不予立案。在起诉与受理阶段,法院与起诉人的沟通和来往主要是在“决定受理或不受理”、“责令补正材料”、“告知变更原被告”、“告知管辖法院”、“告知诉讼权利义务和举证须知”等几个方面。现行《行政诉讼法》没有规定法院应当以书面的形式(包括送达书面决定)告知起诉人上述事项。《民事诉讼法》对于以上几个方面也没有相关规定。我们或认为这是不言而喻的事情,无需明确规定。但其实际上导致了行政诉讼的受理行为得不到切实的规范和约束。由于没有书面告知或决定制度,法院可能口头责令补正材料,口头要求起诉人另向其他法院起诉,口头要求变更被告甚至口头决定不予受理,虽不违反现行法规定,但上述告知或决定如果错误、违法,起诉人因没有书面证据难以证明曾被法院告知错误事项、被加重起诉证明责任、被告知错误的管辖法院或者应受理而不受理,而导致难以补救受到侵害的诉权,欲究责任而不能。因此,本文非常注重建立法院书面告知制度,使每一个司法行为因为有了书面载体而不敢随意作出。完善书面告知制度是完善责任追究制度的前提和基础,有利于规范司法行为、约束司法自由裁量权,防止法院利用制度漏洞刁难起诉人、增加起诉和受理的难度。

四、法院对于有立案争议的案件一般不予立案,工作思路狭窄、有明显惰性

对于有立案争议的案件或者说拿不准是否应当立案的案件,法院应当怎样处理?基于法院受理行政案件的惰性,法院通常对此类案件不愿意受理,但又不想直接作出不予受理的决定,给起诉人以上诉的机会,为自己的决定带来责任风险。“对于随着形势的发展和法治的进步,行政行为的方式不断丰富,行政管理的领域不断拓展,人民群众的司法需求不断增长,行政争议的特点不断变化。”③因此,有立案争议的案件也必然增多,如何处理此类案件成为行政诉讼立案工作应当积极面对和有效解决的问题。笔者的意见是对于立案与否有争议的案件,应当先行立案,由法院行政庭组成合议庭之后进一步研究审查,认为不应当立案的,可以裁定驳回起诉。④这样旨在突出诉权的价值,使得行政争议被更加理性地妥善对待。有“驳回起诉”断后,不必担心不符合立案条件的案件被审理而宣判。

五、法院诉前协调妨碍正常立案、甚至故意拖延立案

调解被誉为法治建设的东方经验。中国法律文化中,调解是一种非常重要的纠纷解决方式,纵然有仲裁、诉讼等近现代成熟的纠纷解决管道,但是调解这一古老的纠纷解决方式在中国法律文化和实践中仍然占据着重要的一席之地。尤其是在当今所谓“大调解”的制度框架和指导思想之下,调解开始渗入诉讼程序的各个环节。几乎每个法院都建立了诉前调解机构,并配备专门法官,专司调解事务。凡存在调解可能的案件都会被送到诉前调解机构给予先行调解,以期化解纠纷于无形,协调矛盾于和谐。行政诉讼实践中也存在大量的诉前协调(之所以称协调,因为现行《行政诉讼法》明确规定,行政诉讼不适用调解)。⑤法院在遇到征地拆迁、移民、乡镇机构改革等重大行政案件或涉及多人的行政案件时,往往会在受理之前向上级或同级党委或政府反映,由其自行组织或责成法院组织人员对起诉人进行协调,俗称“说服教育”。法院没有组织立案,反而进行“协调”,其目的除了解决争议之外,也可能包含希望起诉人放弃起诉。我们不否认诉前协调的功能作用,但是,诉前调解也可能成为法院拖延或拒绝立案的手段,成为起诉人行使诉权的羁绊和障碍。我们认为,诉前调解需经过当事人的同意方能进行,而且在合理期间内未能协调成功的,应当立即立案审理。

六、起诉材料完善制度缺失,法院未尽到初步审查和审慎告知义务

起诉人起诉提交的材料不齐在实践中是大量存在的现象,尤其在当下中国,民众对法律的知晓程度低,往往不知道如何提起诉讼或提起诉讼需要提交哪些材料。实践中,很多当事人因为材料不齐被“不予立案”或“驳回起诉”。“材料不齐”甚至会被人民法院利用,借故拖延立案或不予立案。因此,诉状不规范、材料不齐竟成了起诉人提起行政诉讼的一大阻碍。我们委实不应该让“诉状不规范、材料不齐”伤害到起诉人的诉权。

1.《若干解释》第32条第3款“起诉状内容欠缺”的理解

本文认为这句话应当根据立法本意做扩大解释。据字面含义,是指“起诉状”内容欠缺或不完整,如诉状中无具体的诉讼请求、无明确的被告、原告身份信息没有记明等等。但我们认为,立法本意绝不只是指起诉状内容欠缺,同时隐含了除起诉状之外的其他起诉材料不齐的意思。须知,起诉人起诉时除了提交起诉状外必然会提供其他材料,如证明行政行为存在及其内容的材料、原告身份材料等等。立法只关注起诉状内容欠缺而不问及材料欠缺的做法是不全面的。起诉状内容欠缺可以责令补正,其他材料欠缺当然也是可以责令补正的。总之,我们认为,《若干解释》的这个规定应当扩大解释和理解,如果这种扩大解释似过于超越字面含义,那么不如在修法时给予专门规定。所谓材料不齐,须首先明确起诉人需提交哪些材料。这些材料是起诉人根据法律、法规及司法解释的相关规定应当提交证明符合起诉条件的证明材料。如果没有提交或提交不完全,便称之为“材料不齐”。为了方便起诉人起诉,对于诉状的内容、格式以及提交哪些起诉材料应当做最低限度的要求。⑥然而这不是本章要探讨的主要内容,本章主要探讨人民法院应当在此事上何以作为。人民法院应当积极帮助起诉人起诉,而不是放任起诉人因诉状不规范、材料不齐而遭遇不予受理的后果。

2.《若干解释》第32条第3款“责令原告补正”的理解

这句话是规定了人民法院的权力还是义务?抑或既是权力又是义务呢?解决这个问题很重要。从“责令”一词语气来看,仿佛这是人民法院的权力。但从整个法条来看,该问题着实难以回答。该法条的表述是“因起诉状内容欠缺而责令原告补正的,从人民法院收到补正材料之日起计算”。这个法条出现在这里,目的是为了规定立案审查的期限,似乎根本无意在“责令原告补正”这个事情上为人民法院授以权力或科以义务。既然立法本意无心于此,我们不再擅作揣测,但很明显该法条至少没有认为人民法院有义务责令原告补正材料,而本文恰恰主张人民法院有此义务,《行政诉讼法》的修改不仅应当规定人民法院的这个义务,还应当进一步明确人民法院应当积极帮助起诉人行使诉权,“大力推行诉讼引导和指导、权利告知、风险提示等措施,由于起诉人法律知识不足导致起诉状内容欠缺、错列被告等情形的,应当给予必要的指导和释明,不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由予以驳回。”④人民法院放任起诉人因诉状不规范、材料不齐而遭遇不予受理的后果,同样是漠视人民权利、惰于行政审判权的表现。

3.人民法院应尽初步审查义务,积极帮助起诉人获得立案

人民法院在收到诉状材料以后,应初步审查起诉人的诉状是否规范、欠缺哪些材料,能够当场补正的应当当场补正,不能当场补正的应当当场一次性书面告知起诉人需补正全部材料。这可避免起诉人因诉状材料有小瑕疵而多跑一趟法院。此外,一方面,行政诉讼比民事诉讼有更强的专业性;另一方面,当下中国民众的法律知识欠缺,对于“民告官”不会告,很多起诉人不知道提起行政诉讼要提交哪些材料以及如何选择被告、选择法院等。因此,在行政诉讼的制度设计上,法院还应当负有进一步的帮助义务,即帮助起诉人完善起诉手续和成就起诉条件。例如,起诉人的原告资格有瑕疵,应当让其他人做原告才符合立案要求,就应当告知起诉人更换起诉人;如果起诉人选择被告错误,就应当告知起诉人更换被告;如果起诉人的起诉状写得不规范,应当告知起诉人起诉状的书面格式,帮助当场完善起诉状格式;如果起诉人立案必需的材料需要向有关部门索取或者有其他特殊途径,应当告知起诉人获取材料的上诉方式和途径,必要时,由人民法院开具介绍信给起诉人,以便于其获取。这样可以避免起诉人因材料有小问题被不予立案或立案后被驳回起诉,导致反复起诉,既增加起诉人的诉讼成本,又增加法院的审理成本,浪费诉讼资源;同时也可避免起诉人不知道如何获取材料或不知道如何备齐材料而对行政诉讼丧失信心和耐心,转而寻求上访等非理性的诉求方式。另外,鉴于民众法律意识不强、知识欠缺,法院在立案时还应当向起诉人送达书面诉讼须知,详细告知诉讼权利义务、举证责任等事项,如当事人有疑问,还应当耐心解答。

七、不允许口头起诉

相比较民事诉讼,行政诉讼更应该简便起诉方式,使更多的行政争议在合法合理的轨道上予以解决。《民事诉讼法》第109条规定了口头起诉,条件是当事人书写有困难。《行政诉讼法》却没有规定口头起诉。由于起诉人提起行政诉讼的难度要高于民事诉讼,所以为了减轻起诉人的起诉难度,可以允许口头起诉。只有书面起诉,没有口头起诉,是不完整的,后者应当成为前者的补充,因为中国很多落后地区、偏远山区,人民群众的文化水平较低,起诉人不会写诉状的情况并不鲜见。起诉人口头陈述起诉内容,由法院记入笔录,进入立案审查程序。九、结语《行政诉讼法》实施已有22年,实施中出现问题,导致近年行政诉讼受案率下降,行政诉讼未能成为解决行政争议的有效途径,从而引致信访案件居高不下。学术界对《行政诉讼法》修改的呼声很高,但似乎对行政诉讼受理和起诉环节的问题重视不够。⑦撰写此文,意欲说明行政诉讼受理难是《行政诉讼法》实施中的一个突出问题和入口问题,应当给予足够的重视。如果受理难的问题不解决,其他制度即便设计得再好,恐怕也难派上用场,因为行政案件从一开始就没能进入诉讼程序中。

总之,本文认为,应当以强烈的人文关怀精神,站在相对人或起诉人的角度去考虑问题、设计制度,直面告状难、受理难的现实问题,注重实践效果,对受理阶段各个细节上的司法行为进行有效规制,高度限制司法自由裁量权,坚持宽进严出的立案审查原则⑧;以起诉人起诉更方便、法院受理更灵活、快捷为目标,保护当事人诉权,让行政争议顺利进入行政诉讼的解决轨道。(本文作者:乔亚南单位:南华工商学院)

论行政诉讼受理难的现实表现责任编辑:陈老师    阅读:人次