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行政审批前置中介服务现状及应对策略

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摘要:

清理规范行政审批中介服务,促进中介服务市场健康发展已成为深化行政审批制度改革,持续推进简政放权、加快转变政府职能的当务之急。行政审批前置中介服务存在执业行为不规范、服务时限自由随意、中介服务市场化不足和行业自律性不强等问题,主要是由法律法规不健全、制度执行不力和监督管理失控等方面的原因造成的,因此必须要加快立法进程、实行清单管理、构建服务信息平台和完善监管体系等改革。

关键词:

行政审批;中介组织;前置中介服务

社会中介组织是指依法通过专业知识和技术服务,向委托人提供公证性、代理性、信息技术服务性等中介服务的机构。包括营利性中介机构和非营利性中介组织[1]。本文的中介组织主要指的是在工商部门依法登记设立,以专门的知识和技能,依照一定的业务规则或程序为委托人提供中介服务,并从中收取相应费用的组织。理论和实践均已证明,活跃在政府、企业和个人之间的中介组织是市场机制运行的重要主体,承担着决策支持、社会监督、签证、自律等基本功能,具有独立、客观、公正等基本特性。目前,我国正加快政府职能转变,推进政企分开,这就要求政府与企业之间、企业与企业之间的经济签证必须由中介组织介入,承接政府转移的一些中介服务职能,以减少社会摩擦和矛盾,保证信用交易的顺利进行,加速各生产要素的流动,保证社会经济活动公平、公正。但也“同时存在着环节多、耗时长、收费乱、垄断性强等问题,一些从事中介服务的机构与政府部门存在利益关联,在一定程度上消解了行政审批制度改革的成效,加重了企业和群众负担,扰乱了市场秩序,甚至成为腐败滋生的土壤”[2]。因此,清理规范行政审批中介服务已成为深入推进行政审批制度改革、持续推进简政放权、加快转变政府职能的当务之急。

一、行政审批前置中介服务存在的问题

随着深入推进简政放权,加快行政审批制度改革,大量的技术性服务被转移到中介组织。但在实际管理过程中,各类中介服务机构存在重复审批、市场垄断、收费混乱、权力寻租等问题,部分中介组织内部管理制度缺失,存在执业行为不规范、服务时限随意等突出问题,严重影响了政府改革的成效和社会经济活动的公平、公正。从社会反映和群众的意见中,可以归纳总结以下几个方面的问题:

(一)执业行为不规范,中介服务水平较低

有的中介组织与掌握着中介业务管理、审批权的公务人员暗中勾结,牟取不正当利益,有的中介组织从业人员一味迁就或满足客户不正当要求,出具有误导性内容甚至完全虚假评价、评估报告证明文件。有的评估机构随意压低或抬高评估价格,招标代理机构与业主单位、投标人恶意串通搞假招标,工程监理机构与施工方串通欺瞒建设方,检测机构提供虚假的检测报告。有的利用执业便利谋取其他不正当利益,采取隐瞒、欺诈、胁迫、贿赂、串通等非法手段,损害委托人或者他人利益,以回扣等不正当竞争方式承揽业务,在收取保证金、定金、预付款等过程中利用执业之便,强行或变相强行推销商品、提供服务等现象屡见不鲜。

(二)项目收费规定不明确,收费名目混乱

当前许多中介服务没有政府指导价格,有的即使有价格标准,在执行过程中也往往形同虚设。部分中介缺乏服务统一收费标准和有效的制度约束。现行的相关文件制定时间比较早,多数的收费标准是按项目投资额测算,而当前很多项目投资数额增长幅度较大,致使收费标准偏高。中介项目重复审批收费,对企业、行政效能和中介资源造成浪费。收费名目混乱,一些行政机关从部门利益出发,擅自设立中介服务收费,导致收费水分较大。有的中介组织擅自设立收费项目,随意提高收费标准,还有的索取、收受合同约定以外的酬金或者其他财物。

(三)服务时限自由随意,中介环节费时费力

有的中介组织特别是与审批相关的前置服务中介组织接受委托后,不履行、不完全履行或者不正确履行服务合同规定,超过承诺办结时限未能办结的情况大量存在,使得一些与审批事项相关的评估、评价、设计、鉴定的报告、图纸一拖再拖,直接影响着行政审批的时限,致使许多建设项目不能如期开工。调查显示,在行政审批中,企业感到最耗时的环节是中介服务。项目审批特别是投资项目涉及中介事项较多、办理耗时较长。有的行政审批事项,属于政府部门真正审批的只有20多个环节,但涉及的中介服务事项却多达40多项,大部分审批时间被迫消耗在中介服务上,成为体外循环的“玻璃门”、“二政府”。据有关测算,中介服务时间约占项目全部审批服务时间的60%~70%。结果造成了政府行政审批做“减法”,而中介服务做“加法”,在行政服务中心行政审批项目越来越少、时间越来越短、流程越来越简、收费越来越少的同时,项目主体却没感到办事越来越便利,行政审批改革的红利没有得到充分释放,改革成果被这部分中介服务截留和蚕食了。

(四)个别机构存在垄断,中介服务市场化不足

一是在中介业务办理上存在行业垄断的现象,如规划咨询技术服务(批前公示)、城乡规划编制(五线图)、工程勘测等中介组织有些地方只有一家,地震安全评价、土地估价、交通影响评价、人防设计等中介组织只有二家,相对的没有选择的余地,而按法律法规规定这些中介服务又是行政审批事项前置要件的必备环节,实际上形成了业务垄断。环境影响评审、人防工程设计图审查、安全生产检测、地震安全性评价等中介组织都处于绝对或高度垄断。二是一些中介组织与行政审批部门关系复杂。有的是政府部门所属的企事业单位,或由行政部门的直属事业单位、行业协会投资设立,这些机构实际上成了部门权力、资源的延伸体,演出的是一场“双簧戏”,成了实际上的既得利益共同体。近年来,地方各级政府虽然加大了剥离力度,但仍然存在着中介组织垄断市场、明放暗不放的现象。有些部门存在着指定服务的现象,长期把技术服务交给下属事业单位。三是中介服务市场化不足。在部门规章和行业管理制度上没有保障有资质中介组织的正常准入,与行政审批相关的中介服务市场没有完全放开,严重限制了中介市场的公平竞争。中介组织发展不充分,规模小、数量少,水平不均衡,中介市场相对封闭,区域性保护政策、准入门槛多,异地执业难。

(五)内部管理比较混乱,行业自律性不强

目前,我国中介服务市场化程度较低,一系列规范性制度和公约尚未形成,自律监管机制尚未建立,以至于中介服务市场无序竞争现象十分突出。一是相当一部分中介组织内部管理制度缺失,聘用无执业资格人员执业,有的执业人员同时在两个或者两个以上同行业中介组织执业。有的中介组织一套人马持有多套同类机构执照或许可。二是不择手段进行不正当竞争。有的中介组织对掌握着中介业务管理权的公务人员进行拉拢腐蚀,对服务对象或业务介绍人以介绍费、回扣等方式承揽业务,有的已形成为行业的“潜规则”三是没有形成健全的行业自律机制,行业自律的作用发挥不充分。行业协会指导行业发展不力,无法在企业经营等方面为企业提供有效的服务。行业协会主要是以宣传、评比和交流等诸多名目向中介组织收费,部分企业甚至不知道自己所属的行业协会。

二、制约行政审批前置中介服务成效的主要原因

近年来,清理规范行政审批中介服务改革的成效逐步显现,但前置审批中介服务仍存在一些突出问题,主要原因是法律法规不健全、相关制度执行不力、监督管理失控和行业自律尚未形成。

(一)法律法规不够健全

目前,我国对中介组织管理相关的法律法规建设仍比较滞后,我国现有的法律、法规、部门规章对中介组织的性质、职能、权责划分等还存在很多不明确的地方[3]。主要表现为立法层次较低、政策不配套、法规不健全和内容不够完善等方面。国家层面尚未形成统一的市场中介立法体系,没有全国通用的中介组织法,全国统一的行业制度法规标准没有形成。现行的一些制度法规内容过于宏观、笼统,存在漏洞或空白,在相关法律法规中关于中介组织的设立、运行、业务、范围等方面的内容还比较少,尤其是对中介组织管理监督方面的法律法规更少,即使有也多是原则性规定,缺乏针对性和操作性。对中介组织、执业者违规违法等突出问题的追责处罚力度较弱,警示惩戒作用不大,中介组织、执业者违规违法成本较低。

(二)相关制度执行不力

近年来,有些地方出台了一些法律法规和规章,对行政审批部门和审批人员指定或者变相指定中介组织、购买指定产品问题做出了具体规定,对科学选择中介技术服务机构,加强对中介技术服务机构的监督管理、履职情况考核,对中介组织从技术服务资源库中清除机制等都做出了明确规定,但由于执行不力,基本上成了摆设,使得这些问题没有得到根本解决。

(三)监督管理失控

在中介组织监管上,有效的制约机制尚未形成。由于中介组织在审批上,有的是国家、省和市行业部门审批到工商、税务机关登记后开展中介业务服务;有的是行业部门审批后不需要到工商、税务机关登记即可开展中介业务服务;有的只在工商、税务机关登记后即可开展中介业务服务。从各行业监管部门提供的中介组织数量与工商、税务机关提供的中介组织的数量比对,存在很大的差距,使得大部分中介组织在行业监管部门的监管之外从事中介服务。从行业监管情况而言,行业监管部门对中介组织的监管方式方法手段不多,控制力不强,尚未开展有针对性的监管工作,许多中介组织认为自己是“无人管”的,主管部门管不到的,使得中介组织基本上处于“放任自流”或者任其发展的状况,致使中介市场秩序混乱。

(四)行业自律尚未形成

行业自律是规范中介组织的重要环节,中介组织应当参加行业协会,或者成立中介行业协会。但实际运行中,中介行业自律管理不健全,大多数没有形成自律机制。各中介组织都是“自顾自”,普遍未建立行业协会,未制定职业准则、执业规则、奖惩办法、信用等级等制度,加强对从业人员的教育、培训和规范约束执业人员的行为更是奢谈。

三、加强行政审批前置中介服务管理的对策建议

全面清理规范行政审批中介服务,对保留的行政审批中介服务实行清单管理并向社会公布,坚决整治“红顶中介”,切断行政机关与中介服务机构之间的利益链,推进中介服务行业公平竞争[2]。按照“制度规范、政府监督、行业自律”的思路,坚持“三个结合”,即坚持严格规范与促进发展相结合,从严规范中介组织的服务行为和收费标准,营造中介组织公平有序竞争的市场环境和政策环境;坚持强化监管与制度建设相结合,建立健全中介服务规范,建立完善协同配合、运转高效的中介服务机构监管机制;坚持整体推进与分类指导相结合,突出行业主管部门的监管职责,把行业监管落实到位,使行政审批制度改革与行政审批前置中介服务管理有机衔接起来,培育形成公正透明、规范有序、服务高效的中介服务市场秩序。

(一)加快立法进程,强化法制保障

加强对中介组织管理的立法工作,加快对中介组织管理的立法进程,形成体系完整、相互配套的中介组织法律调节体系,为规范中介组织管理提供法制保障。要清理、整合和完善现有的国家、地方涉及中介组织方面的制度法规,避免政出多门、相互矛盾的现象。根据形势发展需要制订出台一些新的法律法规,如国家要尽快出台《社会中介组织法》、《社会中介组织注册登记法》、《社会中介组织促进法》和《社会中介组织执业人员法律责任及违规处罚条例》等专门性法律法规。地方要根据现有国家相关法律法规,探索制定符合地方实际的法规和执行细则,要尽快制定完善相关地方法规。规范中介组织的设立、执业资格和执业行为,明确中介组织的信用管理、监督管理和责任追究,对市场中介组织的地位和性质、权利和义务、程序规则、监督评估等作出更加具体细化的规定。

(二)开展清理整顿,实行中介服务清单管理

参照行政审批制度改革中的确权和编制行政审批目录做法,对中介服务事项进行清理核查,依法确认中介服务项目。要突出重点,先从涉及建设领域的中介组织整顿和规范入手,争取在短期内取得成效。特别是重点对涉及建设领域的中介服务机构进行一次全面的摸底排查,搞清身份,列出清单,按资质条件排队。对不合法、不合规设立的中介组织,坚决清出中介服务市场。对没有法定依据的中介服务项目进行清理,现有或已取消的行政审批事项,一律不得转为中介服务,严禁将一项中介服务拆分为多个环节。对保留的项目编制《中介服务项目目录》实行清单管理,明确项目的名称、设置依据、服务标准和服务时限以及收费依据。中介组织要印制统一的便民服务指南,将中介组织的服务信息向社会公开,并作出承诺,切实纠正收费随意、服务期限不确定等不规范经营行为。

(三)改革运作机制,构建中介服务信息平台

依托行政服务中心建立统一的中介服务信息平台,按照资质等条件分门别类建立统一的技术服务资源库,采取公开招标、公开电子摇号等方式选取中介服务单位,为中介组织和行政相对人提供相关服务。信息平台要充分发挥“公开”功能,要公开在本地登记注册的中介组织、外地在本地备案的中介组织、外地中介组织在本地设立的分支机构、外地愿意来本地执业的中介组织的基本信息及其服务承诺,公开中介组织的服务业绩。规范收费管理,各行业主管部门要会同价格监督管理部门督促各中介组织明码标价,对有些中介服务收费,比如数量较少、市场竞争不充分、服务条件不公开、具有行业和技术垄断的,要实行政府定价或政府指导价,放宽部分专业服务收费标准浮动幅度。对属于市场调节的收费,应当通过政府指导、规范竞争、行业自律的方式予以规范。对中介服务进行社会评价,及时调查处理投诉问题,并公开社会评价和投诉处理结果。

(四)打破行业垄断,构建公正公平的市场竞争机制

要放宽中介机构的市场准入,按照竞争原则,让市场主体对中介机构进行自主选择。一是坚持“非禁即入”的市场准入原则。凡具备相关执业资质的中介组织,均可在本地执业;依法需要在行业主管部门备案的,在行业主管部门备案后执业。促进充分竞争,原则上同类、同资质的中介服务机构应达到三家以上。各行业主管部门要大力引进国内外知名中介组织进入本地市场,鼓励和支持具备资质的各类资本进入法律、法规和规章未禁入的中介服务行业和领域,清理取消各种行业性、区域性的中介市场保护政策。二是推动中介服务组织与行政机关真正脱钩。各行业主管部门要对目前仍挂靠在行政部门和事业单位的中介组织,按照事权分离原则,做好与行政部门或挂靠单位在人、财、物等方面的脱钩工作。对确需由政府部门挂靠或兴办的中介组织,必须报经有关部门批准,方可作为政府职能性、公益性的服务机构予以保留。三是中介组织对行政审批部门提出的修改意见和不予采纳意见不服的,由行政服务中心会同行政审批部门,共同选择实力强、资质具备和信誉好的中介组织再审,由此产生的费用及损失由责任单位承担。

(五)完善监管体系,强化行业监管

一是完善诚信体系,创新中介服务信用评价机制。要出台中介组织信用评价办法,建立中介组织信息数据库、行业信用档案和黑名单制度,完善执业资格管理制度,严格依法监管,对出具假认证、假报告的中介组织要加大打击惩罚力度。加强对中介组织执业活动的诚信管理,分行业建立中介组织的信用激励和失信惩戒机制,对执业资质、执业人员、服务项目、收费依据、收费标准、服务时限、操作流程等情况进行量化考核和评级,并向社会公示,建立起守信激励、失信惩诫的约束机制。二是建立中介服务监管联席会议制度。由行政服务中心牵头,监察、法制、市场监督管理和各行业主管部门共同参与,定期召开联席会议,协调处理对中介组织和中介服务的投诉,研究促进中介市场健康有序发展的措施。三是强化行业自律。建立健全各行业中介组织协会和建立跨行业的中介行业联合会是增强中介组织规范执业和防止违规犯罪的重要手段[4]。要鼓励引导中介组织成立行业协会,通过行业协会加强对中介组织的自律管理。要建立广泛的专业协会以及跨行业联合会,引导行业协会制定行为准则、执业技术标准、职业道德等行规公约,促进社会中介组织依法履行职责。支持行业协会加强自律,对本行业的执业环境、执业质量和遵守国家法律法规情况开展同业互查,鼓励行业协会积极向政府有关部门反映和协助查处行业内违法违规行为。

参考文献:

[1]李萍.浅议加快社会中介组织立法的必要性和迫切性[J].理论建设,2014,(5).

[2]国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知[EB/OL].中国政府网,2015-04-29.

[3]中国行政管理学会课题组.加强规范我国社会中介机构和服务监管之研究[J].中国行政管理,2015,(2).

[4]林跃勤.社会中介组织发展中的问题及其治理研究[J].社团管理研究,2012,(3)

作者:栾凤廷 单位:中共哈尔滨市委党校

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