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行政审批制度改革政策困境

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[摘要]

伴随我国行政审批制度改革进入深水区,审批制度改革的政策困境逐渐显现,其根本原因在于“红顶中介”现象普遍存在,不论是对市场秩序、政府形象,还是对中介本身都造成了严重的负面影响。基于资源依赖理论分析“红顶中介”现象背后行业协会对政府的依赖、政府对行业协会的依赖以及组织的权力来源等组织间关系,指出审批制度改革在很大程度上降低了市场经济效率、削弱了政府公信力、约束了社会组织的发展。为了打破审批制度改革政策困境,提出要实现社会组织与主管部门脱钩、规范中介市场、压缩寻租空间等治理对策。

[关键词]

行政审批制度改革;红顶中介;资源依赖;行业协会

一、政策困境的提出

改革开放后,为了适应市场经济发展,我国开始推行行政审批制度改革。进入21世纪后,国务院分六批取消和调整了行政审批事项,让权于社会,大大提高了法治政府、服务政府、透明政府的建设水平。然而随着行政审批制度改革进入攻坚期,关于行政审批制度改革的政策困境也逐渐显现出来:一些地区,中介机构截留了“改革红利”,企业主反而背上了更加沉重的负担,政策预期效果不增反减。“红顶中介”们利用各式各样的关卡、资质、认证等手段不断侵蚀着行政审批制度改革的利益①。国家行政学院许正中教授将“红顶中介”分为三类:一类是指过去是政府部门,后来由政府转型为具有审批权的协会;一类是主管部门将部分职能隐藏或直接进行委派的、捆绑在政府主管部门下的协会;还有一类是指政府主管部门领导退休后将会在其内部任职的机构。这些“红顶中介”利用与政府、企业打交道的机会,逐渐演变为个别政府部门权力寻租的工具。从应然层面看,这些受到政府和企业共同影响的中介机构和行业协会,既是联接政府和企业的纽带,又是政府的参谋和助手,发挥着服务、协调与监督的作用”②。根据定义,可以归纳出这些行业协会、中介机构具有非政府性、非营利性、自治性、共益性等一系列的特征。十八届三中全会指出,要不断完善政府提供公共服务的方式,进一步明确行业协会在社会管理与服务中的责任与义务,为包括行业协会在内的社会组织加强管理社会事务的力度提供了政策依据③。然而,在实然层面,很多社会组织却逐渐沦落为“红顶中介”,不仅丧失了其存在的价值和意义,更是加深了社会矛盾、扰乱了社会经济秩序。那么,这种现象何以出现,又会带来怎样的后果呢?本文将从资源依赖理论的角度,就上述问题进行研究与分析。

二、资源依赖下的组织间关系

“红顶中介”现象反映了政府和中介组织之间的关系。根据资源依赖理论,中介组织需要通过获取外部环境中的资源来维持生存与发展,几乎没有组织是可以通过生产而实现自给的,都要与外部环境进行交换所需的全部资源。为了获得这些资源,组织通常采用的一种策略是“共同抉择”,也叫“增选”。由此,组织对其外部环境形成了资源依赖需求。资源的稀缺程度与必需程度作为衡量组织对环境依赖的重要因素,进而使权力成为衡量组织与环境关系的直观表象。资源依赖理论根源于社会交换理论,假设控制资源的能力将会使一个组织获得权力,而当一个组织获得了操控另一个组织的权力时,必然会积极运用权力为本组织谋取利益。我国行政审批制度改革中出现的“红顶中介”现象,体现了政府和行业协会之间的相互依赖关系。对于上述现象产生的缘由,本文认为一方面是行业协会依靠政府对其提供资源与法律上的帮助,另一方面也说明行业协会可以作为承接公共事务管理的治理工具,抑或是变相租借政府权力的渠道。

(一)行业协会对政府的依赖无论何种形式的行业协会,都有可能受关键资源和政策支持的利诱,寻求主动吸纳政府官员任职或者挂靠在政府主管部门之下的方式来实现自身的生存与发展①。目前在我国,公民社会还不够成熟,第三部门发展尚处于起步阶段,虽然政府正在加大举措改革与市场关系,一再强调放权于社会,但是现阶段行业协会一类的社会组织仍然存在着经费不足的现象,难以通过经营性活动获取收入以完成收支平衡,进而从中谋取利益。在这种情况下,为了在活动支出以及工作场所方面获得政府特别是业务主管部门的支持,这些行业协会就会利用增选的方式,吸纳政府官员在组织内任职,通过官员的职务与身份之便从政府资源中为行业协会获取一定的物质支持。部分行业协会聘请离退休的政府人员任职,一方面是考虑到其本身具有一定的管理经验和协调能力以及可以助推企业快速发展的人力资本和社会资本,另一方面是想要获取政府部门相关政策的行政支持。在当前的双重管理体制下,业务主管单位的许可是行业协会登记注册和获得项目的前提;其次,借助政府的行政资源和行政权力也可以提升自身的合法性基础,有助于与抑制行业协会发展的行政力量进行博弈②。这些行业协会一方面想得到政府的行政支持,另一方面又不希望政府过于干涉组织的内部管理和内部运营,所以会邀请一些政府官员出任诸如名誉会长或顾问等不具实权的职位。

(二)政府对行业协会的依赖在政府转变职能的过程中,行业协会在实现安置政府官员这一功能的同时,也能够实现对行业进行管理与控制的目标。在行政审批制度改革伊始,政府逐渐退出对市场的直接干预,取消部分审批项目,将部分职能权限让渡给行业协会。特别是2001年后,我国已经走过了6次行政审批制度改革,在这个过程中,作为政府顺利推进机构改革和职能转变的工具,由政府行政手段推动的行业协会诞生。这些协会一方面要承接政府机构转移出来的部分职能,一方面要吸纳旧体制分流出来的冗员,一定程度上变成了政府机构改革中的“蓄水池”。对于某些行业而言,政府在将资质认证、质量检查以及行业统计等职能委任给行业协会后,行业协会的业务主管部门会委派官员兼职或者兼全职担任相关职务。这些在行业协会任职的官员可以直接掌握行业动态,对行业协会日常事务和重大决策的进行产生重要影响。政府之所以没有将这些协会纳入行政管理范畴,而是通过挂靠到主管部门下并通过委任官员的方式加以控制,主要原因有以下两点:第一,“合法性”机制起了作用,加入WTO后,社会主义市场经济体制确立,政府必须遵循通过行业协会进行行业治理的要求。第二,行业协会在本行业的治理上比政府更是有着得天独厚的效率优势,作为由众多企业自主搭建的沟通平台,协会对企业和市场也有更深的理解与共鸣。

(三)组织的权力来源资源依赖理论认为,组织间关系中的权力与两组织间一方对另一方的依赖程度呈现负相关。尽管塞尔兹尼克将增选看作一种本质上自愿的策略,但是认真考虑资源依赖理论,我们就能发现利益集团对重要资源的控制使得它们有权力控制并操纵组织。如果一个组织控制着重要甚至是关键的资源,那么这个组织就潜在地形成了操纵其它组织的权力,我们很难保证这些组织不会利用这种权力去要求有依赖性的组织做出满足其期望的行为。历史经验证明,权力强大的组织会对那些依赖它的组织慢慢渗透,而不是在危难时刻选择与这些依赖它的组织共同进退①。考虑一下“红顶中介”,行业协会依赖政府资本并且增选一个官员进入协会。这正是说明,政府官员已经意识到行业协会对他们的依赖,于是以在行业协会中安置政府官员为代价来交换资源,主动正式地进入行业协会的决策结构中,并且使组织受到这些政府官员的影响。在获得权力后,这些渗入行业协会的政府部门怎样运用权力呢?政府官员是经济理性人,必然会有自利行为,在掌控组织权力的同时借助公权力,指挥中介机构垄断市场、有偿服务,把中介机构和社会团体当作单位“捞外快”的自留地,由此产生了“红顶中介”。

三、“红顶中介”困境的危害

“红顶中介”现象的大量存在,不管是对市场秩序,对政府形象,还是对中介本身,都造成了严重的负面影响。蚕食改革红利,削减市场经济效率。行政审批制度改革本来是以提高审批效率、还权于市场、形成竞争态势、发展市场经济为目标而开始的。而“红顶中介”截取审批特权,强制服务并收取高价的行为,无疑增加了企业的包袱,不仅违背了政府为企业减负添力的初衷,更是扰乱市场秩序,削减甚至毁灭了市场经济的效率。寻租腐败,削弱政府公信力。政府部门通过“红顶中介”来实现与企业之间的互动交流,一方面会使企业对公平竞争失去信心,影响市场经济秩序;另一方面,政府部门利用中介组织合法承接过来的公共管理职能,变相设置审批门槛,在年检或者其他审批事项中搭车收费,极易导致领导干部权力滥用。本该服务于企业的中介组织却沦为了强行收费的权力部门,既损害企业的利益,又极大地伤害了政府的公信力。越位捆绑,制约社会组织发展。如前文所述,“红顶中介”的产生一方面是由于行业协会类的社会组织依赖政府所拥有的资源,一方面是政府利用社会组织对其的依赖而利用权力控制组织。政府官员兼任社会组织的领导,导致政会不分,社会组织行政化,削弱了社会组织的独立性。另外,业务主管单位对其管理的社会组织过度控制,也将进一步阻碍社会组织的健康发展。由于政府部门对这些社会组织的渗透过强,一定程度还将导致社会对这些组织的认同度降低,严重影响组织的民间性、自治性和社会合法性。

四、打破行政审批制度改革困境的治理对策

如今行政审批制度改革进入深水区,伴随改革而衍生的问题也越来越明显。李克强总理指出,要避免以“红顶中介”替代行政收费的现象发生。普遍性降费是让惠民政策落到实处的关键,尤其是让小微企业获得应有的帮助。①按照资源依赖理论,一个组织对另一个组织的依赖程度取决于资源对于组织生产的重要性、组织内部或外部特定群体获得或自主决定资源使用的程度、替代性资源来源的存在程度三个决定性因素。②围绕“红顶中介”,其实存在3类组织:行业协会、政府和企业。行业协会与政府的互动,行业协会与企业的互动,理想的模式应该如资源依赖理论前期假设的那样,是平等的相互依赖关系,这样才能各自发挥功能优势。目前“红顶中介”的出现,说明这些组织间是非平衡的依赖关系,要改变这种现状,组织需要采用各种措施来使自己进行转型,并择优选出适于自身发展的环境。社会组织与主管部门脱钩。政府对行业协会、中介组织的权力主要来源于政府掌握行业协会所需的资金、登记注册、活动许可、政策法规等资源。协会、中介等社会组织应该进行行业自律,不应该偷换对象,使本该属于注册会员的利益被主管部门瓜分。近来政府为推动政府社会管理职能转变,相关部门已经开始对国家公职人员在行业协会商会类社会组织兼职(任职)进行了清理整顿,以斩断灰色的利益输送链条。其次要将税费减免、购买服务等方式综合运用,使其可以引导中介机构向专业化、规范化方向发展。只有各种举措同时进行,减少社会组织对政府的资源依赖,才能真正使社会组织与过去所在的部门或者部委脱钩。

规范中介市场,压缩寻租空间。“红顶中介”之所以让企业深恶痛绝,是因为这些中介机构垄断了行政审批权限,以此寻租收费,增加了企业的运营成本。解决“红顶中介”问题,应保证政府行政审批制度改革的政策落实到位,取消一部分行业的市场准入审批的同时,运用大数据的思维和信息技术等手段,加强对中介的监管,公开必要的审批程序和服务流程。一个组织对另一个组织的依赖程度除取决于资源的重要性外,还取决于可替代资源来源的存在程度。如果政府投资项目在行政审批环节中需要中介机构,一律采用引入市场竞争的方式选择中介机构,避免政府指定一个中介的弊端③。各企业在“中介超市”可自行选择中介服务机构,减少政府干预,运用市场力量提高服务效率。资源依赖理论的贡献在于揭示并突出了组织自身的选择能力,组织可以通过寻找替代性的依赖资源,从而降低“唯一性依赖”,采取各类策略改变自己、选择环境和适应环境。但是却忽视了组织的目标问题,无论社会组织还是政府,都是为提高公共服务的质量的公益性组织。在行政审批制度改革中,政府未来的选择应该是尊重社会组织的独立性,主动为社会组织承接公共事务治理职能提供资金、政策支持,消除“红顶中介”对改革红利的蚕食,构建一个政府与社会组织合作双赢的框架,从而使政府与社会组织更加高效地运转。

作者:李永亮 单位:山东大学 政治学与公共管理学院

行政审批制度改革政策困境责任编辑:杨雪    阅读:人次