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国外宪政改革及其影响

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印度是世界上最大的议会民主制国家,议会民主政体的确立肇始于英印政府的宪政改革。通过逐步推进宪政改革,英国殖民者向印度移植了现代民主制因素。英印政府的宪政改革确立了印度议会民主制的基本框架,但也带来了深远的消极影响。本文拟以马克思“双重使命”理论分析英印政府的宪政改革及其影响。

一、英印政府宪政改革的逐步推进

由于遭受1857年印度民族大起义的打击,东印度公司在印度的统治宣告终结。1858年8月2日,英国议会通过《印度政府法》,规定结束东印度公司对印度的统治,印度由英国女王接管。英王接管印度后,首要任务是吸取大起义的教训,巩固对印度的政治统治。于是英国将宪政改革作为巩固殖民统治的一种手段,希望以此笼络印度人。英国议会于1861年通过《印度参事会法》,第一次吸收非官方人士参加立法会议。该法规定在总督参事会成员间实行分工,成立内政、外交、税收、财政、法律、军事等部门,每个成员负责一个部门,这是政府部长制的开始[1]179。1892年又制定新的《印度参事会法》,扩大了立法会议的规模,增强了其权限。但中央和省立法会议均无实权,总督和省督不仅不对其负责,而且立法会议通过的法案必须由总督、省督批准才能生效。立法会议的设置尽管形成立法权与行政权分离的体制,但其目的是为了拉拢印度上层。正如美国学者斯坦利•沃尔普特所说:“任命完全局限于忠诚的保守贵族,总督挑选他们是因为他们政治忠诚、完全可靠。他们是印度人统治的第一个象征,他们能被当作英国真诚倾听有关立法民意的证明。”[2]246进入20世纪,印度民族资产阶级力量壮大,民族运动向前发展。在经历了1905-1908年的民族革命运动后,殖民当局于1909年5月出台了《印度议会法》,即莫莱-明托法案。该法案规定扩大中央立法会议和省立法会议规模,增加民选成员比重。立法会议职能也有所加强,可以对政府预算进行讨论,做出决议,但总督、省督仍拥有否决权。法案尽管增加了民选成员比重,但由于有上缴财产税及受教育程度等限制,只有少数上层印度人有选举权。为分化印度民族运动,该法案第一次为穆斯林设立了单独选举区。总督明托公开表示,完全同意“穆斯林代表不仅应取得与其人口力量相称的地位,而且应取得与其政治作用和保卫帝国具有的价值相称的地位”[2]278。这实际上是拉拢穆斯林上层集团、分化印度民族运动、维护殖民利益的策略,产生了极其恶劣的影响。

第一次世界大战结束后,印度出现了新的政治形势,民族意识普遍增长,而英国战时许下的给印度自治领地位的承诺距实现却遥遥无期,这进一步加剧了民族资产阶级和普通民众的不满。为安抚民族资产阶级,平息日益高涨的民族运动,1919年底,英国议会通过了新的《印度政府法》。该法案提出在印度逐步发展自治机构、建立责任政府为宪政改革的目标。法案提出如下改革:将总督立法会议改为两院制的立法机构(国务会议和立法大会);两院成员均由直接选举产生,选民有很高的财产资格限制,选区分为普通选区、社团选区、特殊选区三类;总督参事会仍是中央政府(变化在于吸收了三名印度人参加总督参事会),总督仍只对英国议会负责;实行中央和地方分权。新《印度政府法》首次采取直接选举制,民选成员占了多数,立法机构职权进一步扩大,这与1909年的改革相比是一大进步。但此次改革与印度民族主义者的自治要求仍有天壤之别。在镇压了1930-1933年的文明不服从运动后,殖民当局炮制新的宪政改革方案,草拟了《1935年印度政府法》议案。草案分为国家体制与省体制两个部分。关于国家体制,草案规定实行联邦结构,即将英属印度与土邦合组成印度联邦,各土邦的王公可自由选择参加联邦与否。联邦中央立法机构由国务会议和联邦大会组成,分别相当于上院与下院,王公代表在联邦大会和国务会议分别占1/3和2/5的席位。立法会议的职权极其有限,不能或限制讨论有关外交、国防、财政、土邦、少数教派团体、公民权利等方面的问题,通过的其他方面的法律必须提交总督批准,总督有权否决。总督有权解散联邦大会和国务会议。总督依然行使最高行政权。行政体制方面,将原来在省实行的双头政治移到中央实行。关于省体制,草案宣布实行省自治,由在省立法会议选举中获多数席位的政党组织政府。

依照该草案,最高立法权与行政权依然掌握在总督手中。该草案还包含利用土邦王公遏制民族运动的祸心,继续设置单独选举区,具有挑拨宗教矛盾与社会矛盾的阴谋,且该草案与国大党的独立目标及其他党的自治目标相距甚远,因此遭到民族主义政党的拒绝,尼赫鲁批评它是一台“有强力刹车却没有引擎的机器”[3]。但英国议会仍于1935年7月通过了该法案。面对印度人民的反对,英国当局决定暂停实施联邦结构部分,首先实行省自治。不过,《1935年印度政府法》及其实施也具有积极因素:它初步具备了民主制的特征,联邦制原则和代议制原则为印度独立后议会民主制的运作奠定了基础;它使代表民族利益的政党第一次在省一级组织责任政府,为独立后的执政积累了经验;它意味着殖民者向民族主义力量交出了部分政权,标志着印度民族运动取得了重大进展,使人民群众“看到了全国胜利的曙光”[1]613。《1935年印度政府法》使1919年的宪政改革与1950年的宪法之间具有了结构上的联系[4]。英国在印度殖民统治的演变,宪政改革的逐步推进,并不是殖民者的“恩赐”,而是印度民族运动推动的结果。英国的殖民统治一开始就遭到印度人民的反抗,最早是封建主和下层人民,稍后形成的资产阶级知识分子阶层掀起了资产阶级启蒙运动和政治改良运动。资产阶级启蒙运动的早期代表是罗姆•摩罕•罗易,他被公认为:“近代民族复兴的先知”[1]115。罗易的改革要求尽管温和,但他呼吁报刊自由、争取司法公平、倡导政治改革的行动揭开了印度政治运动的序幕。1885年,印度国大党成立,印度民族主义运动进入新阶段。尽管国大党成立的头20年,其活动仅要求局部改良,但20世纪初,国大党内出现了以提拉克、奥若宾多•高士等为领导的激进派。在激进派的号召下,以反对分割孟加拉为导火线,印度人民掀起了1905-1908年的民族革命运动。运动中,提拉克提出司瓦拉吉、司瓦德西、抵制英货、民族教育等四点纲领。四点纲领的实施沉重打击了英国的殖民统治,使英国殖民当局惊恐不安。运动过后,殖民当局出台了莫莱-明托法案,尽管这是为了分化革命运动而向温和派做出的许诺,但宪政改革毕竟在印度民族革命运动的打击下向前推进了一步。1916年第一次世界大战期间,国大党与穆斯林联盟共同通过勒克瑙协定,二者第一次实现了合作,出现了要求实现印度自治的局面。为缓和印度人民的反英情绪,1917年8月20日,新任印度事务大臣蒙太古在英国下院发表宣言,提出对印政策的目标是建立责任政府,逐步给印度自治地位。这是印度民族斗争道路上取得的一个重要胜利。但战后的蒙太古-蔡姆斯福德改革方案令印度人民大失所望,1919年3月通过的《罗拉特法案》更遭到印度各界的强烈反对。

甘地要求殖民当局撤回《罗拉特法案》遭拒绝后,他领导了全国性的“坚持真理运动”,出现了1920-1922年民族运动的高潮。1930年,甘地又领导了文明不服从运动,印度民族运动出现了战后第二个高潮。为平息民族运动,缓和人民的不满,英国议会又通过了《1935年印度政府法》。该法案尽管存在诸多缺陷,但它将现代民主制的某些因素移入印度,为独立后的印度走上议会民主制道路奠定了基础。第二次世界大战结束前后,由于印度反英运动高涨,英国工党政府被迫接受印度的独立要求,并在移交政权前举行了中央和省立法会议选举,建立了由印度人自己选举产生的临时中央政府。英印政府的宪政改革逐步移植了民主制的某些因素,因此,首先是外因开启了印度民主政治的大门。但随着印度民族工业的兴起与发展,印度民族资产阶级逐步壮大,民主制的实行变成了印度的内在需求,民主政体的选择就由外因变成了内因。在这个转变过程中,资产阶级知识分子、中产阶级、民族运动精英起到了桥梁作用。因此,“印度的民主不像在西方国家那样是资本主义的产物,而是由印度独立运动的领导人作为他们反对外来统治的斗争核心而引进的”[5]。

二、英印政府宪政改革的特点

在印度民族主义运动的推动下,英印政府的宪政改革逐步推进,将印度一步步推向议会民主制轨道,英印政府的宪政改革具有如下特点。首先,宪政改革以英国议会民主制为蓝本。“不列颠人是第一批发展程度高于印度的征服者,因此印度的文明就影响不了他们。”[6]相反,英国人必然要将他们的制度模式与理念移植到殖民政权中。为摧毁印度的传统价值观,殖民政府鼓励在印度办学、办报,越来越多的印度人接触到西方政治思想,主张按西方模式改造印度政治生活。而英国被称为“议会之母”,英国的议会民主制便成为宪政改革的目标。如1861年的《印度参事会法》开始了中央政府的部长制,1919年法案开始了印度议会史上的两院制,1935年改革又在省一级建立了责任政府制。这些改革都深深地烙上了英国代议民主制的印记。其次,宪政改革以殖民统治的需要为目的。英印政府宪政改革的初衷并非要在印度建立民主制政府。1908年,印度事务大臣莫莱在谈到他的改革时说:“如果说这次改革将直接或必然导致建立印度的议会制度,至少我与它毫无关系。”

宪政改革的目的是为了殖民统治的需要。例如,1861年改革吸收印度人参加立法会议,是为了笼络印度社会上层;1909年《印度议会法》为穆斯林设置单独选区,暴露了殖民者分化民族独立运动、实现“分而治之”的卑劣目的;1935年改革则拉拢土邦王公,利用土邦王公遏制民族运动,继续设置单独选区,挑动宗教矛盾和社会矛盾。这些措施无一不是为了殖民统治的需要。第三,宪政改革缓慢而被动地推进。英印政府的宪政改革经历了非常缓慢地向前推进的过程。例如,立法议会和参事会的规模虽然多次扩大,但每一次扩大都非常有限。立法议会和参事会虽然吸纳印度人参加,但在这方面非常谨慎。1861年开始允许印度人参加立法会议,但参加者仅仅限于封建王公,1892年才开始吸收少数知识分子与早期资产阶级参加。总督参事会则到1919年才吸收个别印度人参加。在省自治方面,其进程也非常缓慢。尽管19世纪中期以后,实行自治已成为印度人民追求的目标,但直到一战结束后印度才实行真正的地方自治,而且这方面还有很多保留,而全国自治则被无限期推迟。宪政改革每一次向前推进都非殖民者的心甘情愿,而是迫于印度民族运动的压力。1861年颁布《印度参事会法》是慑于大起义的威力,1909年立法会议改革则是由于遭受了抵制英货和司瓦德西运动的打击,1919年改革是鉴于一战期间印度民族运动的高涨,1935年改革则是迫于甘地领导的群众运动的压力。

三、宪政改革的双重影响

对于英国殖民统治对印度的影响,马克思在1853年写的两篇文章《不列颠在印度的统治》《不列颠在印度统治的未来结果》中提出著名的“双重使命”的理论。他写道:“英国在印度要完成双重的使命:一个是破坏性的使命,即消灭旧的亚洲式的社会;另一个是建设性的使命,即在亚洲为西方式的社会奠定物质基础。”[8]马克思的文章重点分析了“双重使命”理论在经济领域的表现,对于“双重使命”理论在政治、思想、文化、社会等领域的适用情况,马克思也列举了许多事例进行论证。就政治领域来说,英国通过武力兼并和建立藩属国体系,实现了印度的政治统一;在英属印度,英国全部废除了印度原有的专制统治机构,建立了英国人自己的统治机构;随着民族独立运动的发展,殖民政权不得不将资产阶级民主政体的一些因素引入印度,如设立并逐步扩大立法会议,实行文官考试制度,建立地方自治机构,实行多数党组织政府的省自治等,这些做法为印度独立后议会民主制的实施奠定了基础[9]。英印政府的宪政改革同样产生了双重影响,因为它“充当了历史的不自觉的工具”。首先,宪政改革将西方民主制度引入印度,打破了原有的专制统治机构,但又有意识地保留封建因素。英印政府的宪政改革打破了原有的专制统治机构,在印度逐步建立起一套统一的制度,这套制度渗透到印度的边远乡村,形成了单一的行政实体,“殖民统治带给印度政治和行政统一的程度超过历史上任何时期”。印度历史上虽然出现过强大的封建帝国,但从未实现过真正的统一。因此,现代意义上的印度国家及其政治统一,是在英国统治时期最终形成的。但殖民者又有意识地保留了封建土邦,给土邦王公一定的待遇和地位,人为地制造分裂并保留了封建因素。其次,宪政改革将代议制原则引入印度,但印度没有经民选的全国议会,中央政权不对立法机构负责。宪政改革将民主制原则逐步移入印度,但毕竟是在殖民统治下的民主,是在最不民主情况下的民主,本质上是殖民统治,这是对民主制的讽刺。在英国殖民统治下,印度没有一个经民选的全国议会,英属印度虽然有总督及其参事会组成的中央政权,但它不对中央立法机构负责,而是对英国国会和英国政府负责。在英国殖民统治下,印度人享有的民主十分有限:选民有很高的财产限制,没有实行成人普选。但印度各派政治力量借宪政改革之机参加立法会议,积累了丰富的选举经验,锻炼了从事议会政治的能力。特别是1935年的改革,在省一级建立了责任政府,使印度国大党和印度民众积累了民主的经验,熟悉了议会运作规则,为独立后议会民主制的实施奠定了初步基础。

第三,宪政改革将近代学校引入印度,但却通过奴化教育,实行愚民政策。为了殖民统治机器的运转,英印政府在宪政改革时,将近代学校引入印度,但殖民者却通过奴化教育,实行愚民政策,希望培养一批为殖民者服务的洋奴。正如马考莱所说,引入西方思想文化,推广西方教育,将培养一批“有印度血统和肤色,但却有英国式趣味、观点、情操和思维的新阶层”。英国殖民者希望培养这样一批印度人,以充斥各级机构,为殖民政权服务。但推广西式教育最终却背离了殖民者的初衷。大部分印度知识分子通过英语的学习,了解到西方自由民主思想,了解到培根、洛克、休谟、孟德斯鸠、伏尔泰等西方政治思想家宣扬的理性原则与自由、平等、博爱思想。在印度政治舞台上,开始出现一批崇奉西方民主制度的政治精英,他们用西方思想衡量印度,对英国殖民统治感到不满,他们逐渐成为印度政治舞台的主角。第四,宪政改革要求在行政管理上实行世俗主义,但殖民者却竭力挑动宗教冲突,实行“分而治之”政策。宪政改革将民主政体引入印度,要求在行政管理上实行世俗主义,但英印政府却竭力挑动宗教冲突,利用种族矛盾和种姓分化,实行“分而治之”政策。宪政改革虽然实行选举制,但议员选举并不按一般分区的原则,而是按教派分区制和单独代表制进行,设置了穆斯林选区、锡克选区、印度基督徒选区以及特殊种姓选区。“分而治之”政策造成的恶劣影响甚至延续至今。英印政府的宪政改革呈现出明显的矛盾性。宪政改革自觉地实现着破坏性使命,但同时却不自觉地实现着建设性使命。它必须实现双重使命,但殖民政府却又故意地设置障碍。英印政府的宪政改革对印度政治发展产生了双重影响:一方面,英国将民主制因素逐步引入印度,启动了印度政治民主化进程,使印度政党与民众积累了民主制实践的经验,为印度独立后走上议会民主制道路奠定了基础;另一方面,英印政府宪政改革的根本目的是为了维护殖民统治,殖民当局设置单独选举区,利用宗教矛盾和社会矛盾,拉拢封建王公作为殖民统治的工具,英印政府挑动教派矛盾并诱导土邦分立对印度政治发展产生了恶劣影响。

作者:洪共福 单位:阜阳师范学院 历史文化与旅游学院

国外宪政改革及其影响责任编辑:杨雪    阅读:人次