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重构行政立法听证制度研究

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2015年3月15日,十二届全国人大三次会议表决通过了《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》,这是《立法法》自2000年颁布施行15年来的首次修改。此次修改着重强调对于立法权的规范和对立法程序价值的重视。全国人大在此次《立法法》修改中对于立法听证制度的重视,既是以科学立法程序保障立法质量的路径规划,亦是增强立法过程民主性、主动回应社会公众对立法过程关注的制度建构。本文将着眼于行政立法过程中的听证制度,明确其程序价值,梳理其现实困境,并为解决其现有问题提供一些可能的建议。

一、行政立法听证制度的背景———立法博弈过程

在传统的国家权力划分中,立法权归属于民选的权力机关。但是,随着现代社会管理事务的日趋繁杂,行政事务对于专门技术人才的要求和及时回应社会问题的现实挑战,传统意义上的议会保留原则受到挑战。行政机关被授权对于社会管理中的细则性、专门性和时效性较强的问题制定相关法规,行政立法随之产生。①在我国行政权强势的大背景下,行政立法更是整个立法领域中不容忽视一个的重要部分。立法的过程本身是一个权力和利益的分配和平衡的过程。而行政立法过程中存在着更为丰富和复杂的多方博弈,它牵涉到各方利益主体,深刻地影响着法制建设的执法环节与司法环节,更进一步关系到社会矛盾能否得到有效化解。客观地讲,博弈本身不会带来立法的失衡和混乱,相反,博弈不充分才会带来一部带有遗憾的法律。如果法律规则未曾经过充分博弈,不同主体不能在规则本身中反映自己的利益诉求,便会在规则实施过程中追求实现自己的利益。缺乏一定共识的法律一旦实施,很可能造成明规则失效而潜规则盛行,甚至可能带来执法、司法的低效和官员的腐败。而要实现立法过程中的充分博弈,便不能忽视在立法过程中实现程序价值的最大化。譬如本次《立法法》修正案草案进一步健全了立法起草、论证、审议机制,完善法律草案公开征求意见的规定。程序的意义在于保障各方利益和声音在立法过程中受到充分的重视,以及在立法结果中得到合理的反应。立法听证制度正是这样一种试图沟通“庙堂之高”和“江湖之远”的制度设计。

二、行政立法听证制度的价值功能

立法听证制度最初发轫于美国,其注重在行使权力进行立法活动的过程中听取利害关系人和社会公众意见。②其核心在于持有不同意见的各方充分辩论,从而得出各方都易于接受的最终方案。这与行政立法的“博弈”要求不谋而和。具体观察我国的行政立法现状,听证制度还有如下的诸多现实意义。

(一)弥补行政立法的民主性缺陷

传统的立法权归属于民选产生的权力机构,因此立法过程可以相对充分地展现民众意愿。但是在行政立法过程中,掌握立法主导权的行政机关多由专业人才而非民选代表组成,而行政立法的专业性也使得行政机关对民众意见多有排斥。在我国实践中,民众多是行政立法博弈局中弱势的一方。而立法听证制度有利于行政机关主动回应民众对立法过程的关注,弥补行政立法本身存在的民主性缺陷。

(二)突破“部门利益法制化”困局

行政立法多由个别行政机关主导,不可避免地存在部门利益保护倾向。听证制度则能在一定程度上抑制行政机关在立法中保护部门利益的冲动,让立法真正服务于更多人的利益,从而突破“部门利益法制化”的困局。

(三)降低法律的实施成本

法律实施的效果几何在很大程度上取决于民众对于立法质量的信任、对于法律的信仰和遵从。通过举行立法听证会让社会各方得以充分地参与立法过程,这一过程本身就是最好的普法活动,有利于促进各方对于具体法规的共识,降低法律实施中执法、司法环节的成本。

三、现状和存在的问题

立法听证制度最初出现在我国可以追溯到1996年出台的《行政处罚法》,这是我国法律体系第一次以法律形式对听证制度进行规定。1999年广东省人大常委会举行了我国第一次立法听证活动。2000年通过的《立法法》第34条则以明确的条文规定宣告了立法听证制度在我国的正式确定。③

(一)行政立法听证具体规则缺位

目前《立法法》的修改只是原则性地规定了在法律案起草中应当听取各方意见,可以采取听证会的形式,仍缺乏一些具体、细致的程序安排。失去了程序的制约,听证制度不仅难以发挥其本身的程序价值,而且极易受机关或个人意志左右而被篡改,处于一种不确定的非法治状态。各地方政府在实践中“摸着石头过河”,并没有“放诸四海皆准”的操作方案。使得实践中的立法听证制度时常处于一种混乱状态,有损民众参与积极性,违背立法听证制度的初衷。

(二)立法听证会的主持人和参与者资格制度存在瑕疵

我国行政立法听证的组织工作基本上被视作行政机关的工作任务。因此,听证会由行政机关全权安排,听证主持人和参加听证会的代表也由行政机关自行决定进行邀请。在实践操作中,地方政府部门在选择听证会主持人时往往让行政部门工作人员来担任主持人,这有损主持人角色的独立性。无独有偶,立法听证的参与者遴选资格也不够明确,一些行政机关在确定听证会参与人选时存在很大随意性,使人质疑听证会能否反应各方利益和声音。

(三)行政立法听证结果难以得到回应和重视

立法听证过程中所提出的意见能否真正得到落实,民众的诉求能否真正得到有关部门的回应,是立法听证实践中所遭遇的严重问题。笔者认为,如果立法听证会提出的建议没有得到政府部门真正的重视,无论立法听证的过程如何合理,其结果也是南辕北辙,无功而返。

四、完善行政立法听证制度的可能路径

(一)细化行政立法听证程序的规则虽然新《立法法》高度重视立法听证制度的程序价值,但是我国法律对于这一制度的规定多是粗线条的原则性规定。下一步,应以更细腻的立法技术对各地行之有效的行政立法听证程序规则予以法律形式的支持,尽快在《立法法》等较高效力的立法中明确一套统一的行政立法程序规则,这套规则应涵盖听证的提出、前期准备工作、主体信息对等、听证会举行等方面。

(二)明确听证主体资格的确定办法

对于听证主持人的选择,美国联邦行政程序法固定了一套独立的通过文官考试选拔一批行政听证主持人的方法。④在听证会参与者资格方面,我们可喜地看到广州市已经制定了《广州市重大行政决策听证试行办法》,此办法规定了“听证代表应当年满18周岁,具有完全民事行为能力,而且不属于国家机关或具有管理公共事务职能的组织的在职工作人员。而听证代表可以通过个人报名遴选、委托有关社会团体推选、听证机关邀请等方式产生”。⑤

(三)对听证结果的监督

要让立法听证真正落到实处,有必要将听证结果以公开透明的方式向社会公布,形成对行政机关回应听证会意见的有效监督。笔者认为现阶段应当充分发挥新闻媒体的监督作用,以对行政机关形成适当压力。除此之外,人大和政协也应充分发挥其监督职能,关注行政机关是否及时、全面地回应了立法听证会提出的意见和建议。五、结语随着我国经济社会的快速发展和全面深化改革工作的推进,国家治理体系和治理能力现代化的要求日益迫切。新条件下的行政立法工作面临着巨大的挑战,而在我国刚刚实践二十余年的行政立法听证制度成为这一时期沟通社会不同社会群体利益和声音的重要渠道,可谓“生逢其时”。而要发挥行政立法听证制度规范立法博弈、提高立法质量、深化立法宣传等等价值,不仅需要生活在这个社会中的现代公民展现出推进法治的智慧和勇气,更需要我们学会在博弈和妥协中进步。重构行政立法听证制度的美好愿景,让立法充分反映人民声音。

[注释]

①邹君.论我国地方行政立法听证制度[D].江西师范大学,2013.

②彭宗超,薛澜,沈旭辉.国外立法听证制度的比较分析[J].政治学研究,2003(1).

③曾哲,肖进中.我国立法听证制度的困境反思与进路完善[J].江汉学术,2015(4).

④汪全胜.美国行政立法听证制度探究[J].行政法学研究,2001(3).

⑤陈家刚.程序民主的实践———中国地方立法听证规则的比较研究[J].政治学研究,2014(3)

作者:王任超 单位:松阳县第一中学

重构行政立法听证制度研究责任编辑:杨雪    阅读:人次