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浅谈基层国土行政执法之难

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基层国土资源所是国土资源管理部门的前缘阵地,肩负着宣传、贯彻、执行国家和省、州、市有关国土资源管理的法律、法规和政策的职责。开展国土资源执法巡查,及时发现、制止和报告国土资源违法行为,配合上级国土资源部门做好国土资源违法案件的调查取证和处理是基层国土资源所不可推卸的责任。保护耕地、维持良好的土地管理秩序,确保基本农田不被占用和破坏,是保护经济社会可持续发展的一种国家行动,也是当下国土资源管理部门的主要工作目标,为增强土地资源特别是耕地资源对保民生、保稳定、保发展战略意义的认识,进一步认清土地违法违规问题对社会整体利益的危害性,深刻认识坚决查处国土资源违法违规行为的重要性、紧迫性,各省各县市基层国土所都组建过“两违”清理专班,开展过“两违”清理行动,搞过卫片执法大检查,但始终达不到预期的效果,在违法案件的处理上往往是有始无终、步履维艰,办案难、执法更难,致使基层国土资源所行政执法人员境况十分尴尬。

1基层土地违法之乱

①违法主体之乱:本村村民、外村村民、外村与本村合伙、本村村集体招商企业、本村村民引进企业、政府招商企业等;

②违法客体之乱:违法占用村民承包的责任田、山林;违法占用村集体未发包的土地、山林;非法开采国家矿产资源;

③违法类型之乱:未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占用土地的;擅自将集体土地使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的;农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地建住宅的;在临时使用的土地上修建永久性建筑物的;占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等,破坏种植条件的,或因开发造成土地荒漠化、盐渍化的等等;

④用地形式之乱:单独使用自家承包的责任田、山林的;以自家承包的责任田、山林入股合伙的;流转他人的承包责任田和山林的;以租代征进行补偿、协议约定土地使用年限的;⑤违建用途之乱:住宅,商业,旅游,民宿,经营性规模化畜禽养殖、作物栽培或水产养殖,工厂化农产品加工、展销等等。

2基层国土执法之难

①调查取证难。随着全域旅游、城镇化等观念的深入人心,地产文章也在普通老百姓的脑中生根发芽,买卖土地、非法流转土地、双方私自签订土地转让协议现象存出不穷,有的还从中倒卖多头获利,违法当事人找人冒名顶替,当执法人员调查取证时,不是违法当事人不予理采或不予配合,就是人去楼空,很难得到真实的第一手原始佐证材料,对违法事实不能形成一个完整的证据链。

②违法事态控制难。国土资源部门在执法动态巡查过程中,一旦发现违法行为,就必须对其及时制止,这是法律赋予的使命,也是本职工作,同时将土地案件立即锁定、制止在第一时间也是减少当事人经济损失和行政执法成本的最佳状态,但基层国土资源执法人员在违法案件处理过程中,按照法定程序,只能遵从相关的法律法规的规定下发相应的法律文书,如果当事人对执法人员的制止不予理采,不予配合,拒绝签字,甚者恶语相加,武力威胁,国土执法人员却没有强有力的硬性制止手段掌控局面,让违法当事人就范,终止其违法行为。涉及到水、电、爆破物资就只能大眼瞪小眼、无计可施,无权停止供水、供电,没收爆破物资,必须请求供水、供电、公安部门协助,没有外援之力,寸步难行。只能将相关的法律政策对其进行宣传、解释,再别无他法。有甚者,对国土执法人员的制止置若罔闻,顶风面上,越制止他搞得越疯狂,事态越严重,投入的违法成本越大,行政处罚越难,国土执法的成本也越大。

③法律法规操控到位难。比如:《土地管理法》第七十三条、第七十六条的“……限期拆除在非法转让(占用)的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法转让(占用)的土地上新建的建筑物和其他设施;可以并处罚款;……”;第七十七条的“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地建住宅的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”。对责令限期拆除在非法转让(占用)的土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚决定期满不起诉又不自行拆除的,由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行,费用由违法者承担。在现实版实施“乡村振兴战略”,习总书记引领全国人民竞进小康的新时代、新征程、书写新篇章的当下缺乏可供操作的配套法规。国土执法人员在办理具体案件时对照法律条款,无可是从。

3基层执法队伍之艰

①人员编制不达标,执法办案人员配备不到位,基层国土所往往只有2~3名正式工作人员、普遍面临人少事多的矛盾。行政执法过程中很难保证有两名行政执法主体资格的执法人员出现场办理违法案件。

②执法硬件设施不达标,基层国土资源所行政执法车辆、电脑、摄像器材、照像器材等必备的办安设备缺乏。

③“土地监察哨”乏力。乡、村、组三级巡查网络、国土资源管理共同责任机制不健全,村组两级监察工作人员没有任何经费补助,积极性不高,“监察哨”的人员年年在变,队伍极不稳定,土地监察业务不精,水平不高,能力不强。

④后盾支持无力。政府领导雷声大雨点小,会上讲得多、会下落实少,口号喊得多,解决实际问题少。国土资源违法案件的执行最终要交法院来执行,由公安作保障,法院、公安在执行前都要进行风险评估,在实际操作中,哪一个部门,哪一个单位都怕惹火烧身,一般不采用强制手段,至使违法案件的处理有始无终,见头不见尾,最后不了了之,基层国土人员伤心劳力,办完一个案宗,最终落得个束之高阁,无人问津,往往心灰意冷。

4造成基层执法难的主要原因

(1)法律强制力不明朗。土地管理法规定县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时有权采取一系列措施,只对单位和个人的义务作了粗线条的规定,但是对有关单位和个人不予支持和配合的,没有明确规定其法律责任和执法人员可以采取的具体措施。“对当事人拒不停止违法行为的,应当将违法事实书面报告本级人民政府和上一级国土资源主管部门,也可以提请本级人民政府协调有关部门和单位采取相关措施”。从这一规定上看,土地执法都有些许无赖之举。

(2)队伍体制不健全。县级以下没有专门的国土资源执法行政编制,基层国土所人员往往身兼多职,不动产登记、变更,地质灾害监测、国土资源执法监察等等业务全揽一身,执法监察业务难以精进攀升。村组级监察网络主要靠村组干部兼职,但现村委会换届选举的周期是每三年一次,人员结构变化较大,导致村级国土资源监察网络人员来得快,去得也快,业务不熟,敏锐程度不高。

(3)业务培训少、交换学习不够。上级主管部门对基层国土资源关心不够,开展执法监察业务培训次数普遍较少,带出去学习外地先进的执法监察经验的机会普遍为零,很难适应新时期下,日益变换的复杂国土资源违法案件的查处形式。大多数乡镇人民政府在年度财政预算中都没有预算基层国土资源监察工作经费,基层国土资源管理人员巧妇难为无米之炊,不积极、不主动,造成基层国土资源监察工作被动挨打的局面。

5有关措施建议

①建立长效稳定的国土资源监察队伍。市、县国土资源主管部门可以根据工作需要,安排专项经费,给基层国土资源所聘任信息员、协管员,收集国土资源违法行为信息,协助及时发现国土资源违法行为。

②定期对国土资源行政执法人员进行专业技术培训,异地交流学习取经,提升执法人员政策、法规、业务操作水平。强化遥感监测、视频监控等科技和信息化手段的应用,也可以通过购买社会服务等方式,发挥现代科技对执法监督工作的支撑作用,提升执法监督效能法。

③修缮国土资源管理法律法规,让法律条款在惩治土地违法违规案件中简单实用,对恢复土地原貌、没收非法转让(占用)土地上新建的建筑物和其他设施,在现实案件处理上能落到实处。

④对执法主体赋予强制执行力。国土资源行政案件的一般程序都要经过发现、立案、调查取证、处罚、执行等阶段,国土资源执法队伍在执法过程中没有权利对其作案工具进行强制扣留,对当事人应当履行的义务不履行时,法律没有明确规定强硬的执法措施,导致国土资源违法案件得不到有效地制止,一旦等到执法程序走完也许造成的损失就会更大。如果能在违法案件的发现阶段采取有效措施予以制止的话,就有可能降低到最低限度。

⑤赋予对妨碍国土资源执法公务的处置权。国土资源执法队伍在行政执法过程中对违法案件事实要调查取证核实,出现违法当事人不予以支持和配合,甚至以其它形式阻碍执法队伍执行公务的,因没有强硬的法律规定作为支撑,现行国土资源执法队伍的执法工作显得苍白无力,说不起硬话,使执法工作很难执行到位,需要依靠公检法相关部门的力量才能执行到位。如果在国土资源系统设立国土资源警察,法律赋予执法人员对妨碍执行公务的行为人予以处罚权,整个案件的调查取证、强制执行都会迎刃而解,将违法行为消灭在萌芽状态,也可以有效地降低违法当事人的经济损失,基层执法监察工作就会得到长足的发展。

作者:李美云 单位:湖北省恩施市地质灾害防治中心

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