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消防监管问题与应对策略

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[关键词]公安消防部门;消防安全管理;一专多能;应急救援

[摘要]本文阐明了我国新时期公安消防安全管理面临的新形势,分析了现阶段公安消防安全管理存在的主要问题及其原因,并在此基础上对未来消防安全管理的合理走向提出了若干对策建议。在现代社会中,各种传统的与非传统的公共安全问题彼此交织、相互影响,以致消防安全服务问题愈益凸显。

一、新时期消防安全管理面临的新形势

伴随着经济社会的快速发展,城市现代化建设步伐加快,地铁、高层、异形和地下建筑,以及陆、海、空各种交通运输工具日益增多,化学工业、石油工业、核工业等行业不断发展,新技术、新产品、新工艺、新材料等广泛应用,这些在给人们的生产生活带来便利的同时,也使各种各样的灾害事故越来越频繁地发生,公安消防部门灭火救援任务的复杂性和艰巨性愈发凸显,全社会对公安消防部门有效应对突发事件也有着诸多新的期待。

一是各种灾难事故高发频发,处置难度增大。工业化国家的发展历程表明,一个国家、一个区域的火灾形势走向与工业化发展水平密切相关。在工业化的初期、中期和后期,火灾一般呈上升、平稳和下降的趋势。目前,我国总体上处于工业化中期阶段,但我国的工业化进程具有一定的特殊性,产业结构、布局与西方工业化国家有很大不同,尤其是经济全球化使我国迅速成为产品制造业大国,劳动密集型产业和资源消耗性企业大量增加,即使在经济较发达的东南沿海和长三角、珠三角地区,具有明显工业化初期特征的作坊式生产企业仍遍布城乡,现阶段乃至今后一个时期,这种粗放增长的经济发展模式和低水平的加工方式,由于过于追求经济效益而忽略了消防安全,将致使火灾危险源持续增多。

国际经验表明,当一个国家人均GDP在1000至3000美元这一区间时,公共安全事件处于上升期,3000至5000美元时处于高发期。而我国在2008年人均GDP就已达到3260美元,正处于公共安全事件高发期。据国家统计局近五年的数据估算,我国每年因突发公共安全事件造成的非正常死亡人数超过20万人,伤残人数超过200万;经济损失年均近9000亿元,相当于GDP总量的3.5%,远高于中等发达国家1-2%左右的同期水平。[2]由于我国灾害种类多、分布地域广、发生频率高,已经成为继日本和美国之后,世界第三个灾害损失最为严重的国家。灾害经济学揭示出,发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的各类灾害事故问题,近年来在我国已经集中凸显,我国政府的应急救援能力也成为社会普遍关心的焦点问题。

二是消防部门的职能延伸,应急救援任务紧迫而繁重。2008年修订的《消防法》第37条规定,“公安消防队、专职消防队按照国家规定承担重大灾害事故和其他以抢救人员生命为主的应急救援工作”,这为消防部队参与社会抢险提供了法律依据。《国务院办公厅关于加强基层应急队伍建设的意见》(国办发〔2009〕59号)也明确提出,“加强基层综合性应急救援队伍建设”,各基层政府要以公安消防队伍及其他优势专业应急救援队伍为依托,建立或确定“一专多能”的县级综合性应急救援队伍,在相关突发事件发生后,立即开展救援处置工作。将“加强应急救援工作”作为公安消防部门的法定职责,在极大地拓展了消防工作职能的同时,也使公安消防部门所承担的任务更为繁重,责任更为重大。

我国消防部队担负着防火灭火、抢险救灾任务,是和平时期使用率最高的一支重要的应急救援力量,具有体系完整、反应迅速和战斗力强等多重优势。在2008年“5·12”汶川大地震中,我国消防部队以大约10%的人员投入抢救出了约26%的被救受灾群众。[3]这也从一个侧面体现出现代风险社会公众对消防这支专业抢险救援力量的依赖与需求。目前公安消防部门所承担的综合性应急救援任务,除了自然灾害外,还要承担诸如工矿商贸等企业的各类安全事故、重大交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事故等事故灾难的应急救援,同时要协助有关专业队伍做好突发公共卫生事件的抢险救援工作。此外,有些重大刑事案件、规模较大的群体性事件、恐怖袭击、经济安全事件和涉外突发事件等社会安全事件也需要公安消防部门履行相应的职责。这种职能定位,必然使全社会对公安消防部门的公共安全服务水平提出更高的要求,对公共安全管理能力寄予更大的期望。

二、消防安全管理存在问题及其原因分析

改革开放以来特别是进入新世纪以来,在各级党委政府的关心支持下,公安消防事业取得了巨大进步,公安消防安全管理水平明显提升,消防事业整体快速发展,为加快区域经济建设和社会发展创造了良好的消防安全环境。但必须清醒地认识到,整体而言,现阶段我国消防安全管理的“两个基本矛盾”,即经济社会快速发展与消防基础建设相对滞后的矛盾、公共安全保障需求增加与全社会防灾救援能力不足的矛盾依然存在,公安消防的安全服务事业仍然滞后于经济社会发展和城市建设的需要。

(一)政府消防安全理念存在偏差,消防服务职能履行弱化。消防安全事件高发、频发、多发的现状,固然与经济快速发展、社会急剧转型和自然灾害增多等客观因素有关,但更多的是由于一些地方政府和有关部门对消防安全管理不重视,对预防火灾的重要性认知不足等主观因素所致。有些地方和部门在改革和发展决策过程中,缺乏应有的安全防患意识,不能正确协调好生产、建设与安全之间的关系,热衷于直接管理和参与经济建设,为了增加地方财政收入、提高经济效率而形成经济建设上的特权主义;一些地方政府领导对消防安全隐患充耳不闻、避而远之,不愿或不敢直接面对消防安全工作,致使安全问题积重难返;甚至有些地方政府运用权力干预消防执法监督工作,以牺牲消防安全为代价,从而造成众多消防安全隐患。

(二)消防部门职能延伸扩展后,相应的保障条件跟进不力。消防安全事业的发展离不开地方政府的财政支持。没有强有力的公共财政保障,消防安全事业发展必受影响,特别是在公安消防部门的职能延伸扩展以后,更需要加大地方政府的财政支持力度。当前全国普遍面临着广大社会成员公共需求的全面快速增长与公共产品严重短缺之间的矛盾,尤其是在经济较落后的地区,公共消防产品投入不足更加突出。究其原因,主要是传统的由单一政府垄断的消防投入严重不足所致。由于各级地方政府负责本行政区域的消防灭火救援的经费和装备保障,消防安全管理的主要经费来自于各级地方政府的财政拨款,因而公共消防基础设施、消防装备、消防科研、消防宣传教育以及消防安全综合保障能力的建设很大程度上取决于地方的财政保障力度。照此,经济较落后的地区受制于财政压力,无力承担消防装备和消防基础设施的投入,消防安全事业出现“欠帐”问题也就不足为奇了。

同时,消防警力扩编数量受限,合同制消防员队伍管理不科学。一方面,由于我国公安消防部队是中国人民警察部队序列的一支现役部队,而现役部队编制数量又是有限的,直接导致了消防一线工作人员数量不足,一个人往往要干几个人的活,消防警力不足与繁重的抢险救援和社会救助的任务矛盾更加凸显。另一方面,受到尴尬的身份定位、较低的经济政治待遇和繁重工作任务等因素的共同影响,合同制消防队员和文职雇员队伍还处于非常不稳定的状态,出现屡招屡走、频进频出的现象。此外,现役人事机制也影响着消防队伍建设的可持续发展。频繁的转业、退伍和消防业务知识在转业后的实用性很小等因素,使得消防队伍建设的可持续发展受到影响。

(三)消防安全管理模式比较单一,消防产品多元化供给渠道缺失。在计划经济时期,我国曾一度形成了消防部门一家“替代式”、“包揽式”的消防安全管理模式。在消防安全管理领域,政府占有绝对的主体地位,几乎承担了全部的消防安全管理职能,社会各单位主体和个人对公安消防部门产生了严重的依赖思想,忽视消防安全的自我管理,普遍缺乏参与消防安全治理的意识和技能。[4]随着经济转轨和社会转型的推进,当前我国政府在公共产品和服务的供给方面承受着不断增长的巨大压力。在消防安全服务领域,传统的以政府为单一主体的治理模式已然不适应时代的要求和社会发展的需要。这种过分依靠政府掌握的权力资源,通过科层制的权力结构自上而下、由内到外地进行消防安全治理的方式,不仅在其外延和内涵上有很大的伸缩性和随意性,而且在防火灭火、抢险救援等应对突发事件上也容易陷入“独木难支”的困境。同时,受制于传统政府强制性、支配性的行政惯性,社会力量的发育发展以及社会自我调控能力的建设出现严重迟滞。

(四)重救轻防,消防安全治理机制相对滞后。毋庸讳言,目前消防安全治理基本上还处于被动的应急阶段,重应急救援,轻事前预防和善后处理工作。世界银行早在《2000/2001世界发展报告》中曾指出,发展中国家重视准备和及时做出反应——保证应付危机情况的资源充足并随时听从调遣,以及在紧急情况发生后,资源能够得到迅速发送和有效利用;发达国家则越来越重视减少或化解灾害的影响。[5]这一论断表明了包括中国在内的广大发展中国家重视突发公共事件的现场应急处理,忽视风险的预防和事后影响的化解。《消防法》明确规定消防部队的具体任务是“消”和“防”,重点在于“防”,但事实上现阶段的消防服务偏重于应急管理,即灭火和参加各种抢险救援行动,在防火监督检查方面的力度还不够强、不够深入,缺乏积极主动性,基本上还处于“以任务完成工作”的阶段。

公共安全管理是一项复杂的系统工程,其核心是要有一套行之有效的管理机制。但现实情况表明,许多地方的消防安全治理机制明显滞后。我国消防部门受到双重体制的领导,体制的不顺往往造成消防工作不顺畅,消防官兵在实际工作中往往处于比较尴尬的局面。由于政府、相关部门的消防管理责任不清,遇事相互推诿,致使政府和相关部门在消防管理和服务职能弱化,长期以来形成的消防部门唱“独角戏”的局面仍难以改变。现有的消防安全管理系统中的预防机制和善后处理机制不够健全,与成熟的公共安全管理还存在相当大的距离。

(五)消防监管体系建设不到位,消防安全责任难以落实。受双重领导体制的影响,消防部门有些单位同时受到多个部门的领导和监管,而相关部门监管又不协调,致使多头监管、重复监管的现象依然存在。在利益的驱使下,消防监管从义务性的工作变成了一种互相争夺的资源。当监管有利可图,政府各相关部门之间争权夺利,当问题棘手又无利可图时,或者出现安全问题时,部门之间互相推诿扯皮,推卸责任。这种无序的、紊乱的监管体制必然使消防监管不能发挥应有的效用。同时,消防安全监督的长效机制落实缺乏力度,火灾隐患监督整改工作面临压力较大。火灾隐患举报、公示、政府挂牌督办、部门联合执法等长效机制还不够健全,隐患整改措施难以落实,整治成效难以巩固,整治工作尚未形成强大合力。

与此同时,消防安全责任追究和考评机制不健全。在企业改制、经济转轨的过程中,一些企业和单位未能正确处理好经济与安全、生产与安全、效益与安全等之间的关系。没有建立切实可行的逐级消防安全责任制和岗位安全责任制,有的单位建立了制度,但不抓落实,形同虚设。[6]虽然《消防法》规定消防工作实行“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责”的消防安全责任机制,但是相应主体的责任没有明晰化、责任追究体系没有详细化,也没有建立定期组织考评政府和相关部门消防安全职责落实情况的机制。致使相当部分政府和企事业单位的消防安全责任只停留在书面签订阶段,“以文件贯彻文件,以会议落实会议”的现象比较普遍,一旦出现消防安全问题,首当其冲的往往是消防部门,相关的责任当事人却得不到应有的惩罚,从而导致火灾隐患治理责任不能切实有效地落实。

三、完善消防安全管理的对策思路

(一)以人为本:消防安全管理的核心向度。“任何变革都从理念或者价值层面开始,同样,任何不适应都是从理念层面或者价值层面开始的。”[7]换句话说,正确的理念能为消防安全管理的价值取向作出规范性和引导性的判断。可以说,以人为本,首先要做到以人的生命为本;科学发展,首要的是安全发展;构建和谐社会,关键的是构建平安社会。

对于消防安全管理来说,以人为本这一核心价值至少指涉两个方面:一是消防安全管理应始终围绕公共利益展开,始终将公众的生命财产安全作为一切工作的出发点和落脚点。在当前强调加快发展方式转变的背景下,政府及其相关部门可能面临着多重价值目标的选择,但始终不能偏离和抛弃的是保证人民生命财产安全这一基本旨归。各地、各有关部门要在战略的高度上充分重视消防安全的极端重要性。二是消防安全管理应致力于实现消防官兵的全面发展,努力建设一支“忠诚可靠、服务人民、竭诚奉献”的消防队伍。打造公安消防铁军是推进消防事业发展进步的创新之举,是全面提升消防部队战斗力水平的强警之策,是体现消防工作核心价值和使命宗旨的客观要求。各级公安消防部门要坚持以人为本,切实加强消防官兵的思想政治建设,提高消防官兵的文化素质和消防技能,关注消防官兵个人的成长与健康,从而促进消防部队整体素质和安全管理能力的跃升。

(二)破立结合:消防安全管理的制度重构。制度是所有规则的集合,制度失范必然导致治理失序。“对于治理来说,技术创新能否提高治理的绩效存在着成功和失败两种可能;而制度创新作为一种能带来规则发生根本性变化的创新,则必然提高治理的绩效。”[8]不可否认,新《消防法》颁布实施以来,各地在消防安全管理的理论和实践探索上取得了不少令人可喜的成绩,但目前有关消防安全管理的制度性研究仍相对匮乏,内在统一的消防安全管理制度体系尚未完善。因此,必须完善消防法律法规体系这一消防安全管理的基础性工作,当前要特别重视消防安全管理的立法调研,抓紧建立一套权威的、针对性和可操作性强的配套法规,破除因立法供给不足或一些规章制度不统一而引发的矛盾问题,确保消防安全管理工作的开展有法可依。

具体而言,一是要建立科学的消防决策责任追究制,扎实推进消防决策的科学化与民主化,破除非程序性决策程序化造成的决策迟滞现象或因决策权限过分集中造成的决策失误现象。二是要建立透明公开的消防执行责任制,规范消防行政处罚自由裁量权,严密执法程序,破除诸如一些地方和部门为了吸引投资,盲目简化审批环节,降低审批标准,给火灾发生埋下隐患的乱作为现象。三是建立消防过错追究制,厘清消防部门与企业、个人的责任担当,完善现代行政问责,及时发现并解决倾向性问题,化解以往因消防工作权责失衡造成的矛盾纠纷现象。四是建立完善的消防执法监督制度,整合监管力量,积极推行联合执法和综合执法,维护消防执法的公平与正义。五是建立科学的执法质量考评制度,坚持运用定性考核与定量考核相结合、动态考核与静态考核相结合、行为主体与管理标的相结合、日常考核与应急管理考核相结合、内部考核与外部考核相结合等多元立体考核方式,真正实现消防安全管理新突破。

(三)一主多元:消防安全管理的模式选择。现有的事实证明,当前防火、灭火等几乎所有的消防以及社会救援任务,单凭消防部门的一己之力已无法继续维系,所以,当务之急是要求消防部门必须在治理结构上尽快作出转变。这种转变,是“充分发挥地方政府体制所拥有的动能,这来自于宪政结构的铺设,来自于体制各个部位相应的权力和责任的互动,来自于相关权力机关强有力的制约,也来自于社会对开放的政府体系的监督与参与。”[9]地方政府应认真反思过去试图依赖消防部门通过大规模干预以改造和重塑消防安全所带来的难局,把不该由消防部门管理的事项转移出去,把该由消防部门管理的事项切实管好,实现在纵向层级上从传统的集权式、尖塔型结构形式向分权式、扁平型结构形式转变,在横向层级上从重决策、执行轻监督、咨询、信息向各部门的协调平衡转变,着力探索从单一的安全管理向多元合作的“一主多元”的复合治理模式转变。

(四)一专多能:消防安全管理的能力跨越。在传统消防安全的视角下,消防部队的职责主要是灭火和防火,这也是“消防”二字的本源之义,然而随着公共安全形势的急剧转型,消防部队亦越来越多地承担起了一些非传统消防安全的救援任务。事实表明,当前公安消防部门实际承担的其他灾难事故的应急救援工作量,已经达到超过了火灾扑救的救援量。这就为消防安全管理开释了这样一个信号:消防部队任务担当的特殊性决定了消防安全的治理形态不仅是结构意义上的,而且是能力意义上的,它不仅需要先进消防装备作为保障,同时也需要较强的综合能力作为支撑。为此,要有效应对各项传统或非传统应急救援任务,消防部队必须明确社会抢险救援的重要意义,拓宽消防业务训练范围,坚持科学施训,注重技能和战术训练,加快熟悉和使用高新装备与技术,走出“旧的方法不管用,新的方法不会用”的困境,充分发挥新技术、新方法、新装备在实际作战中的效能。

(五)固本强基:消防安全管理的发展内质。虽然消防安全事故的发生在很大层面上是一种非常的、暂时的、例外的状态,但实证与理性告诉我们:绝大多数消防安全事故发生的根本原因在于社会,治理消防安全事故的根本力量也在社会。消防部门要善用各种媒介与载体,加大消防法规和消防知识的宣传力度,推动消防宣传工作进农村、进学校、进社区、进单位、进企业,积极营造强大的消防宣传舆论氛围,增强社会公众的消防安全意识,提升社会公众对消防安全的认知能力。要加强与各基层政府、居委会和村委会以及相关企事业单位的联合,尽快开展消防安全评估工作和应急情景训练,提高社会公众自救与互救的技能,培养社会公众良好的应急心理素质,逐步形成全社会“大消防”的基本格局。

消防监管问题与应对策略责任编辑:陈老师    阅读:人次