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行政监督有效性

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1对基本命题的认识

所谓行政监督是指监督主体对于行政机关以及内部工作人员是否依法行政所进行的监督。行政监督的必要性源于人类的两点共识,其一,必须制止利用公共权力谋取私利的行为;其二,为了防止这种可能变为现实,必须用权力来制约权力。在现代社会中,对行政机关及内部工作人员不进行有效的监督,滥用公共权力的腐败行为就会加速扩展。可以肯定,在现代社会中,对于行政监督过程中普遍存在的对腐败现象的诅咒和斥责,其价值功能除了宣泄不满情绪之外,最多也仅仅能形成一种反腐败的舆论氛围。而问题的关键则在于:“人人喊打”的舆论氛围虽然增加了权钱交易的“道德风险”,却从来不能制止腐败现象的滋生或从根本上消除腐败现象的存在。那么,怎样才能保证行政监督的有效性呢?

2行政监督有效性的分析与选择

2.1行政监督的经济性分析

经济学家麦克切斯内(McChesney)提出“政治创租(politicalrentcreation)”和“抽租(rentextraction)”的概念。前者是指政府行政人员利用行政干预的办法来增加私人企业的利润,人为创造租,诱使私人企业向他们“进贡”作为得到这种租的条件;后者是指政府行政人员故意提出某项会使私人企业利益受损的政策作为威胁,从而迫使私人企业割舍一部分既得利益与自己分享。在社会公共领域,由于政治创租和抽祖的存在,使得寻租活动(rent-seekingactivities)更具有普遍性和经常性。因此,强化行政监督就显得尤其重要。为了从经济利益的权衡中抬高由寻租活动带来的风险成本,理论和实践都证明“高薪养廉”在一定条件下是有效的廉政措施。但是,一旦如此,在中国当前背景下又会进一步强化人们择业时对行政工作岗位的竞争。即便如此,行政行为的正当性和效率仍得不到制度保证,隐蔽行动(hiddenaction)下的寻租和出工不出力的问题由于公共信息不对称等原因而难以从根本上消除,公共权力也难以受到公众的普遍监督。

2.2如何对行政监督做制度安排

经过大量的行政体制实践和无数理性设计与探索,人们发现由独立行使行政监督权的机构专门监督行政行为,是迄今比较成功和最有效的制度安排,它自然也构成对行政行为的内部监督机制。这种度制安排的关键在于:“监督权必须相对独立”,即职责独立,权限独立,人员懂得行政专业知识和技能,机构的开支单列,以此来解决上述问题。

2.3监督方式

在上述问题中,一旦监督和监督机构失去独立性,监督者就很难保证做到对行政事实与行政法规的吻合状况做出客观、无干扰的判断,其解释和结论是否指向公众利益和照章办事就很值得怀疑了。现实生活中,案件“查不下去”、“处理不下去”、“不敢碰硬”等问题,究其原因,首先是因为对于同处于一个权力金字塔内的组织力量和政治力量而言,很难形成有效的监督和被监督机制,监督者和被监督者在利益、价值观、工作作风及思维方式上都有一致性。一件事情,在公共权力金字塔外的人看来是极不应发生的,而塔内人则习以为常,见怪不怪。即使监督者能秉公执法,不为小团体利益所动,但客观存在的上下级隶属关系,使得自己“命运”握在上司手中,监督者不能不“三思而行”。

实践为解决该问题提供了答案:来自行政组织之外的立法监督、司法监督、社会团体和公民监督、新闻舆论监督,构成了外部监督网络,这些统称为外部监督。

(1)立法监督。

立法监督源于国家立法机构与政府行政机构特定的制约关系。政府是主司执行的权力机构,必然与立法机构存在监督与被监督关系。立法机关以最小代价原则进行工作,及时纠矫政府不合理的行政行为。从理论上讲,立法机构具有最直接的以权力制约权力的功能,如撤销政府不合理议案、废除违反法律条文的行政规则,以至罢免政府官员等。在西方国家中,议会不仅享有立法权,而且还拥有监督行政机关的权力,议会通过行使质询权、不信任投票权、弹劾权、任免权和调查权等,对政府和政府成员及其行为进行监督。但是,在我国目前“议行合一”的行政体制中,立法机构一部分议事权被“转交”给政府,政府行政权力过大,使得行政行为有可能借垄断专业信息之利脱离立法机构监督的视野,以至立法机构说话不灵,纠错不力,监督权受损,在某些地方甚至出现行政权大于立法权(权大于法)的怪现象。

因此确保行政监督的有效性,就要完善目前的监督立法和程序,以法治取代人治,奠定行政监督的法制基础,确保监督活动有法可依,加强执法监督,促使行政监督落到实处。在完善立法上,应抓紧研究制定一系列专门的法律、法规,尤其是需要加快制定一部《监督法》,对监督主体的职责和权限、监督的对象和范围、监督的方式和手段、监督者与被监督者的义务和权利等作出明确规定。“应根据社会主义市场经济条件下出现的新情况、新问题,对已经颁布的有关行政监督与廉政建设方面的法律、法规、制度进行修订和完善,使之更具有操作性、可行性和有效性。”

(2)司法监督。

司法监督是由国家检察机关和审判机关对公职人员实施法律情况的监督。这种监督在英美法系中称为“司法审查制度”,在大陆法系则称为“行政诉讼制度”。在外部监督的诸形式中,司法监督有两个鲜明特点:一是以国家法律条文作为实施监督的准则,对那些跨越法律禁区违法乱纪的行政行为,检察院通过立案侦察、批捕和提起公诉行使检察权,法院行使审判权,依法追究行政行为事件及当事人的法律责任。二是监督主体是国家暴力机关,它以极强的威慑权和强制性促使公职人遵纪守法、忠于职守,防止以权谋私和分割公共利益,因而对行政行为的约束力量大,监督强度也最大。法律监督的实施力有赖于“有法必依,执法必严”原则的真正落实,执法权必须独立。

从中国目前的实际情况看,只在法律中规定了笼统的寥寥数言,“人民法院依法独立行使审判权,不受任何机关、社会团体和个人的干涉”,却并没有相关的制度来保障。从这里可以知道,我国只承认人民法院的独立审判权,这就导致了在很多情况下具体执行审判的法官个人并不能就案件本身作出判决,而由没有具体参与案件调查的院长或者审判委员会判决,这实际上侵犯了诉讼人的权利,也有违法律“全面审理”的规定,代之以书面审理。1954年宪法第一次将法院从人民政府中分离了出来,但人事由各级权力机关任免,财物则由同级政府管理,并且此种体制一直延续至今。这种审判体制下,法院在人、财、物管理上不能“自治”,司法活动在外部环境上多方受制,就连法院的独立也成了疑问。

西方学者普遍认为,司法独立具有“制度上的特点”,各国建立了一套行之有效的制度保障司法独立得以实现:法官终身制、专任制、退休制和高薪制。我国的《法官法》也吸收了这些原则精神,作出符合国情的规定。当然,对于法官的保障制度可能不限于此,应当指出法官的保障制度本身是不断向前发展的,只要国家与社会中出现可能危害法官独立的行为或现象,在保障制度上就应及时加以完善。我国过去法官任职条件较低,《法官法》的修订以及国家司法考试的举行将实际上严格我国的法官任职资格,一支专业化、高素质的法官队伍有望逐渐形成。在法官晋升制度上,我国应借鉴英美法系法院奉行的等级权力结构,使权力等级比较松散,法官晋升愿望不很强烈,法官个人独立性比较突出,不同级别法官之间的权力与待遇的差距很小,从而最终实现司法独立,直到摆脱司法的行政化。

(3)公民和社会团体监督。

通过对行政法律关系进行理论分析,我们会发现公民和社会团体无疑是行政行为作用的主要的也是最广泛的对象,行政系统中的公务人员直接同公众接触、打交道,其行政行为是否公平、公正、合理,有无越权、侵权等行为过失,不仅社会公众最为清楚,而且也直接对于公民和社会团体权利、义务关系进行调整,产生利害影响。故此,公民和社会团体作为行政监督的重要主体自然也最具有发言权。建立渠道畅通的公民监督方式,在行政公开、行政听证的条件下,公民的信访、举报、检举等制度应及时完善,使宪法规定的公民的监督权、批评权、建议权、申诉权、检举权得到切实保障

(4)新闻舆论监督。

新闻监督的立法应提上议程,社会对新闻立法早有提议,其重要意义,不止于新闻价值和较低、较全面的监督成本,关键在于它的公开性强,传播迅速,覆盖面广,能以强大的舆论力量对公众标准形成等社会生活产生极大影响。通过各种大众传播媒介客观地、合理地反映行政权力机关的工作,使积极的东西得以弘扬,对不正确的决策、管理措施和违法乱纪、不正之风等现象予以曝光,使之在社会舆论的压力下受到限制,确实能在成本较低的条件下起到弃恶扬善的作用。当然,对新闻的真实性和客观公正性应作监控,以保证新闻的有法可依,大胆的客观公正的监督。

综上所述,在培育我国社会主义市场经济体制的过程中,与之相匹配的高效率的行政管理与公共管理体制建立,需要辅之以强有力的行政监督体系,依靠监督制度约束行政行为,要比依靠道德教育引导行政行为更为有效。在目前情况下,有效的行政监督体制的建立与完善对于加速行政体制改革,促进我国社会政治进步,无疑都起到积极的推动作用。

行政监督有效性责任编辑:刘老师    阅读:人次