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多委托代理视角下行政监察论文

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一、分析框架:多委托代理关系

公共政策或政策制定与执行包含着私人部门中典型的委托代理关系问题[4],不过,在一个政府机构中消除偷懒现象的困难远远超出了标准的委托人—代理人理论所涉及的范围[5]191。与私人部门相比,多项任务委托和多个委托人在公共部门更为常见。作为政治委托代理关系,政治代理人要承担多种任务,政治委托人的多元化以及政治代理人之间的利益竞争促使代理人对这些任务的重视程度不一,主要视其效率作用而定。具体而言,公共部门中的多委托代理关系主要表现为三个层面。

(一)多委托人关系层面一般而言,多委托人是公共部门委托代理关系中的常见现象而非例外。在中央政府和地方政府的多重委托代理关系中,位于每个层级的地方官员实际上面临着多个委托人的约束。这些委托人在价值观念、目标导向和激励能力等方面存在差异,彼此间的影响力也不同,这些因素都会影响代理人感受到的激励强度及其行为选择。此时,代理人将面临较为困难的选择,即应该优先满足和回应哪位或哪些委托人的利益需求,对该委托人需求的满足又会对其他委托人以及自身的利益产生何种影响。总体而言,在这种多委托人的委托代理关系中,委托人的目标、利益追求、控制的资源以及提供的诱因等都会对代理人的行为产生影响,激励诱因无疑是其中最为根本的推动因素。

(二)多任务代理关系层面除了多委托人的委托代理关系以外,中央政府和地方政府间还形成了一种多任务的委托代理关系。地方政府承担着中央政府委托的诸如经济发展、治安和环保等诸多代理任务,这些任务要么彼此竞争,要么彼此互补,任务的履行会产生不同程度的外部性。因此,代理人对任务的选择也面临与多委托人代理关系中类似的选择,即哪种或哪些任务应该在代理人的行为选择集中处于优先地位,在分配努力程度、资源等方面得到更为优先的考虑。在精心计算的基础上,代理人对委托事项的态度会随着代理任务提供的激励信号的差异而有所不同。

(三)多代理人关系层面在中央政府和地方政府之间的委托代理关系链条中,地方政府及其层级内的代理人首先是作为中央政府的代理人而存在的。因此,这种委托代理关系首先也可以看作是一种“一对多”的委托代理关系。在这种多代理人的委托代理关系中,代理人之间存在“竞争”和“合作”两种关系。这种竞争或合作关系对中央政府和地方政府间信息不对称的影响是多方面的。一方面,代理人间的竞争有助于提高中央政府和地方政府间的信息透明度,那些在竞争中处于劣势的代理人或许会有目的性地向中央政府透露某些信息,尤其是不利于竞争对手的信息,使中央政府能够更清楚地掌握政策信息。然而,这种竞争不利于培养合作行为,为每个竞争者提供了从事破坏性活动的内在激励,这种破坏性活动给竞争对手造成的破坏力要高于对自己的影响[6]。另一方面,代理人间的合作则可能进一步扭曲信息,合谋的代理人都尽量向中央政府传递有利于自己的信息,中央政府很难辨别出信息传递中的“干扰”因素。

二、行政监察组织困境的表象

(一)多委托人视角下的行政监察困境:有限的自主性对于行政监察机构而言,中央政府和地方政府构成了需要其负责、汇报工作的委托人。与中央政府的“业务领导”相比,地方政府能通过资源分配、人事安排等方式对行政监察机构施加更具实质性的影响,成为影响其利益的关键委托人。重建之后,行政监察机构于是满足于以一种消极、被动的方式来履行行政监察职能,时任监察部部长的尉健行对地方监察业务的开展情况并不满意,认为“行政监察机构实施监察的范围仅限于极少数受到检举揭发的干部,而对于绝大多数行政机关工作人员履行职责、廉洁奉公的情况却了解不多”[7]276。与此同时,作为委托人的地方政府也以猜疑的态度对待行政监察机构,即使后者处于其庇护之下,唯恐其“脚踏两只船”,向中央政府“打小报告”,暴露地方政府的不良行政行为。行政监察工作自然也就难以得到地方政府的重视和支持,“一些地方和单位监察工作摆不上领导的议事日程,得不到应有的重视和支持;办案中调查取证难、处理难”[7]216。行政监察机构对地方政府的依附,意味着中央政府通过行政监察来调控地方政府行为的意图难以落实,作为委托人的中央政府必须采取新的策略来引导行政监察机构的行为。经过较长时间酝酿,中央政府改组了行政监察机构,1993年5月开始推行合署办公的纪委监察体制,实行“一套人马、两块牌子、两项职能”。合署办公体制虽然是在精简机构的改革背景下被引入的,但是从委托代理关系角度来看,合署办公体制实质上增加了行政监察机构面对的委托人,即“监察机关领导班子要按照纪委常委会的统一部署,结合政府工作,研究和确定监察工作的重点”。合署办公后的行政监察机构虽然仍属于政府序列,行政监察人员却被纳入了党的机关工作者的管理范畴,人员编制属于党的系统,其职务转换与晋升轨迹主要沿着党的系统进行[8]1973。因此,为了提高行政监察机构的独立性,在提供的激励强度基本不变的情况下,凭借引入的新委托人———纪律检查委员会,中央政府强化了对行政监察机构的领导,地方政府反而觉得不便于领导行政监察工作,将其视为党委管理的范畴。针对这种情况,原中央纪委书记尉健行一改对地方政府干预行政监察工作的批评态度,反过来强调各级政府要重视监察职能,加强对监察机关的领导,多给他们任务。与此同时,中央政府也加强了与纪律检查委员会之间的委托代理关系,逐渐将纪律检查委员会置于自己直接领导之下。2013年11月,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步明确纪律检查委员会的双重领导体制,明确提出要“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化,强化上级纪委对下级纪委的领导”。此外,中央政府还通过异地任职、建立巡视组、规范纪委书记在党委委员中的排序等举措来加强对纪律检查委员会工作的领导。总体而言,纪委的加入改变了行政监察机构偏向于地方政府这一不利于中央政府的局面,提高了行政监察机构相对于地方政府的独立性。不过,在合署办公体制下,行政监察机构仍然没有享有完整的自主权,行政监察机构不仅要向纪委常委会负责,而且不担任行政监察职务的纪委常委还能够分管行政监察领域的事务,在重大事项的管辖权问题上,监察机构似乎并没有决定权。从“具有管辖权的纪检监察机构双方经过协商决定,若仍不能解决的,应报请其共同的上一级纪检监察机关,由该上一级机关制定”的论述也可知行政监察机构的尴尬处境。

(二)多代理任务视角下的行政监察困境:监察职能迷失按照正式文件的说法,纪委和监察机构合署办公是为了“避免纪检、监察工作的交叉和重复,提高工作质量和效率”[10]。然而,就委托代理关系而言,纪委和监察机构在监察对象、监督范围上的重叠可以视为相互监督和相互竞争的体现,在组织内部保持相互冲突的压力,以此作为上层或外部对组织进行有效控制的一个条件,提高党政监督效率似乎并不能很好地解释合署办公体制的产生。更为合理的解释似乎是,自经济转轨以来,腐败现象愈演愈烈,更加隐蔽和专业化,严重威胁到党的执政基础,仅靠纪委的力量显然难以有效遏制腐败现象的蔓延,需要在更大程度上借助于监察机构的力量。时任中共中央纪律检查委员会书记的尉健行才会在合署办公之后再三强调要充分发挥“纪检和监察两种职能”,认为“政府职能部门多,管辖的业务范围广,我们为什么不主动去依靠和发挥政府部门的力量来反腐败呢?”因此,合署办公主要体现了党加强对政府的渗透和控制的需要,借助于行政监察机构,将党外干部也纳入了纪委的监督范畴。在合署办公体制下,纪委常委会全面履行纪检和监察两项职能,行政监察机构需要对纪委常委会负责,监察中的重要事项和重大问题需要由纪委常委会讨论决定。行政监察机构的优势和长处通常没有受到应有的重视,行政监察职能被削弱似乎是必然的结果,因此,时任监察部长的李至伦不得不再三强调“不要一合署就变成只有纪委了,只注意发挥纪委的职能”。既然由纪委常委会尤其是纪委书记来全面负责纪检和监察职能,那么就面临如何合理分配有限资源和完成任务的优先顺序的问题。除了组织架构方面的影响外,这种资源分配的依据似乎还可以从委托代理关系角度得到很好的阐释。在以晋升为主要行为动机的科层体制中,纪委书记未来的职业发展将在很大程度上取决于其在党风廉政建设以及反腐败斗争两项基本任务中的表现,在这两项基本任务中,查办违法违纪案件被赋予了重要意义,被视为推进反腐倡廉建设的重要手段,自然成为了纪委和监察机构的核心任务,被要求从“政治和全局的高度充分认识查办违纪违法案件工作的重要意义”。相对于执法监察、效能监察等行政监察职能而言,以查办违法违纪案件为主要内容的监督具有更高的激励效度,能够凸显纪委书记的政治素质和责任感。有基层监察局长感叹道:“监察部门由于没有单独的人、财、权,因此没有单独的权力与利益,造成其职能的缺失。”①况且,针对纪委、监察机构通过办案收缴的各种违纪款项,有的地方政府还与之划分相应的经费提成比例,以便解决办案经费短缺的问题。既然能够从反腐败或者查办案件中获取足够的政治和经济利益,纪委书记自然倾向于把相当大的资源投入查办违法违纪案件中去,以执法和效能监察为主要内容的勤政问题因其后果不直观或者说个人没有从中捞好处而检查不够,处理也不够[8]1976。地方政府在放松对行政监察业务领导的同时,也有意无意地为行政监察机构添加了大量与行政监察无关的事项,进一步挤占了原本有限的资源。对此,基层行政监察人员也认为“监察人员做了很多政务工作,而本职工作并未到位”。②

(三)多代理人视角下的行政监察困境:监察网络“碎片化”行政监察任务的多样性、复杂性和长期性与行政监察机构能力的有限性之间的矛盾,意味着仅凭行政监察机构所支配的资源难以有效完成监察任务,必须与国土资源、财政、建设等其他政府机构展开必要的协作,形成“上下联动、左右互动”的监察网络,而这些政府机构首先都是作为中央政府的代理人而存在的,据统计,纪委和监察机构参与的领导小组、协调小组、联席会议等议事协调机构一度达到了125个。一般而言,监察网络的有效运转意味着网络成员要从“我们”的,而非“我”的或“你”的角度看待问题,形成解决问题的共同愿景。然而,实践中的行政监察深受合作问题的困扰,监察网络常常以“碎片化”的形式出现,协同机构彼此间“互相不太沟通,各管一段,他就处理他那一段,处理完了,这个事情就算完了”。在委托代理框架下,这种合作困境可以从多个角度加以探讨。首先,由于多任务委托代理关系是常态而非例外,每位代理人都会依据激励强度、组织文化等因素将代理任务区分为“核心任务”与“边缘任务”,“核心任务”通常会成为代理人的优先考虑。在选择是否合作时,代理人会坚持实用主义原则,各取所需,倘若合作不利于“核心任务”的完成,代理人之间的合作将很难达成,除非借助委托人的命令或胁迫。因而,如果讲求合作的任务远离代理人的“核心任务”,那么代理人就会很难抽调所需要的资源。有纪委书记对此深有感触,指出:“在协同办案的过程中,有的单位以工作忙为由推卸责任,拒绝抽人;有的单位讲条件,提要求;有的单位却随便派个人来应付,过几天又叫回去。”[13]其次,在“一对多”的委托代理关系下,由于委托人提供资源的有限性,代理人需要围绕资源分配展开竞争,竞争与合作之间无疑存在紧张关系。竞争越激烈,代理人之间的信任关系就越难以培养,信息自然也就难以实现共享,而信息意味着权力,信息交换会改变组织的相互依赖关系。事实上,对于诸如国土资源、财政、住房和城乡建设等政府机构而言,他们与监察机构之间不仅存在竞争关系,而且还形成了监督与被监督的关系,监察机构拥有监督这些机构依法履行职责的权力。这种监督与被监督的关系显然会加剧代理人之间的紧张和对立氛围,由于感受到威胁,协作部门要么将本属于自身的监督事项也推诿给监察机构代为履行,借此摆脱与监察机构之间的合作关系①,要么表面上配合工作的开展,却暗中倾向于制造合作的障碍,“对部门内部的信息实行封锁,而对其他部门的信息则实行绞杀”。最后,监察机构与协作部门之间有时也容易产生地盘冲突,由于都承担监督职能,稍不注意,监察机构就可能“越位”,侵入其他专业监督部门的领域,这就加深了协作部门的忧虑。詹姆斯•Q.威尔逊认为关注势力范围和自主权的主要后果,就是不同机构的协调工作极其困难。因此,中央纪委副书记、监察部部长黄树贤专门撰文指出“各级监察机关在实际工作中也存在定位不准、职责不清等问题,要把履行监督职能的切入点从配合政府部门开展业务检查,转变到对政府部门履行职责的监督检查上来”。

三、行政监察困境消解的路径

监督独立性差以及难以对同级政府领导成员实施监督通常被认为当前行政监察体制的弊端之一,然而,理论分析和实践调查表明,行政干预并非当前行政监察体制面临的突出问题。②围绕行政监察困境的解决,学术界也提出了一系列的解决之道,垂直化管理被认为是关键。实行垂直化主要是出于减少地方政府对行政监察的干预而言,这一问题当前在纪委监察合署办公体制下却并非需要迫切解决的。③垂直化管理固然能够减轻地方政府的干预,却并不能避免地方政府对行政监察或明或暗的抵制或者不配合。此外,除了廉政监察外,行政监察机构还承担着帮促地方政府政策实施的任务,倘若垂直化管理,该职能显然需要转交给其他机构履行。因此,行政监察体制改革并非简单的“一垂了之”,需要置于整个监督体制的设计蓝图中重新布局。倘若坚持合署办公体制,那么纪委也将需要纳入垂直管理体制之中,而这势必需要修改现行党章。在某种意义上,合署办公的确提高了行政监察机构的地位和权威,这被视为合署办公的体制优势,究竟有没有既能保持这一优势,同时又能解决行政监察机构自主性受限以及监察职能迷失等问题的途径呢?理论上,行政监察困境的消解存在宏观、中观和微观路径。

(一)依托于人民代表大会重塑行政监察体制所谓宏观路径,是指不能孤立地看待行政监察问题,需要将其纳入整个权力结构制衡体系中来统筹考虑。制度选择的背后体现的不仅仅是提高监督效率的技术考虑,更多地还包含着政治因素和利益比较。纪委监察合署办公体制的初衷是党借此来加强对行政机构的渗透和监控,逐步消解人民代表大会的监督职能,使其监督权力长期处于休眠状态。因而,有学者建议仿效北欧国家的议会监察员制度,将行政监察机构设置在各级人民代表大会之下,行政监察机构对各级人民代表大会负责,以此来提高行政监察的权威和地位。需要指出的是,学者所推崇的议会行政监察制度大多建立在经济发达、法制健全和市场经济成熟的国家,这些国家政府职能大多较为简单,需要议会行政监察专员履行的监督职能也随之较少,倘若要移植议会行政监察制必须考虑到我国的国情。事实上,对行政权力的监督可以视为复合监督体系,行政监察在其中会涉及与中央政府、地方政府、执政党、司法部门、人民代表大会及社会权力等多方面的利益博弈以及权力较量,仅凭行政监察体制单方面地调整或修修补补终究是无济于事的。历任中央行政监察机构领导人的讲话和实地调研信息也表明,自主性、独立性以及“碎片化”等问题自从行政监察体制重建以来就长期存在,而且决策层也了解行政监察机构面临的困境。行政监察体制虽然经历了多次渐进调整,但是这些问题并没有得到根本解决。殊不知,姑且不论与腐败势力的较量,仅就执法监察而言,诸如“上有政策、下有对策”、“政令出不了中南海”之类的现象早已是见怪不怪了,而对此种现象的矫正和补救本是行政监察机关的核心职能。因此,行政监察体制的完善必须置于整个复合监督体系中来设计,立法机关监督可以视为复合监督体制有效运转的源头和核心,激活各级人民代表大会对行政监察机构的委托人角色应是可行之策。基于中国政治现实,有学者指出我国地方人民代表大会实际上扮演三种代理人角色,分别是国家代理人、政党代理人和地方代理人,而政党代理人角色当前居于主导地位。因此,要想激活人民代表大会对行政监察机构的委托人角色需要妥善处理人民代表大会所扮演的三种角色之间的关系。与纪委这个委托人相比,对人民代表大会负责,无损于行政监察机构的自主性和独立履行行政监察职能,行政监察机构的权威性实际上也可以由人民代表大会来赋予。这意味着行政监察体制的顶层设计应该是依托于人民代表大会制度,而非党的纪律检查委员会。有香港反腐专家指出:在中国内地反腐败的最好做法是发展民主,让选民选出自己信得过的人大代表,然后由人大代表选举产生政府首长。只有这样才不会仅仅借助行政技术手段来解决问题[18]。不仅如此,按照《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的规定,法律法规实施情况的检查是人民代表大会常务委员会的重要监督内容,但是人民代表大会常务委员会的人员配备结构显然难以支撑执法检查职能的履行,因而在人民代表大会架构下,执法检查职能就可以借助于行政监察机构来履行。

(二)拆分与整合行政监察职能倘若将重塑行政监察体制视为宏观路径,那么行政监察职能的设置就属于中观层面的问题。《行政监察法》将行政监察职能主要归类为廉政监察、执法监察以及效能监察,在这种多任务的委托代理框架下,各项任务之间的关系并没有理顺,彼此间多被视为竞争而非互补关系。在合署办公之前,为了防止履行职能过程中顾此失彼,强调廉政监察、执法监察和效能监察是“一主两翼”的关系,将其统一到执法监察的名目下。合署办公后,廉政监察由于通常与纪委的惩治腐败以及廉政教育等职能有着更为密切的联系,有助于在资源分配中受到更多的关照,形成了“一主两辅”的工作格局。执法监察和效能监察不仅在资源分配上处于弱势地位,而且大多以“运动式监察”的面貌出现,通过短时期的清理整顿来达到治理效果,其监督效力难以得到稳定的保障。鉴于行政监察职能彼此间的竞争关系,在行政监察体制改革条件成熟之后,不妨考虑将廉政监察职能分离出行政监察机构,在此基础之上,通过整合诸如反贪局、预防腐败局,甚至纪委的腐败惩治职能设立专司预防和惩治腐败的机构,将行政监察机构从繁重的查办腐败案件的工作中解放出来。这种职能的重组不仅解决了对核心任务的关注程度问题,还附带解决了行政监察机关人手不足的困境,因为廉政监察以及查案办案占用了大量的人力和物力。拆分后的行政监察机构可以考虑与审计机构进行整合,建立起监审合一的行政监察模式,因为执法监察、行政效能监察与审计监督实际上是互补关系。

(三)引入网络治理模式,转换角色由于在行政监察职能履行过程中,通常需要借助于其他部门的力量,构建行政监察网络体系。分析表明,实践中的行政监察网络往往是支离破碎的,条块分割的组织体系使得网络成员彼此间以互相猜疑的态度审视对方,彼此视为竞争对手而非合作伙伴。这意味着要推动行政监察网络的无缝隙运转,需要引入新的治理模式,这就构成了消解行政监察困境的微观路径。这种治理模式将不同于传统的科层制,强调信任、沟通、灵活、便捷等。换句话说,在行政监察网络中,需要尽可地摒弃传统的科层管理模式,实行网络管理模式,管理一大堆供应商网络与管理政府雇员方式肯定不一样,它要求一种完全不同于政府及其公民已经习惯了上百年的公共管理模式。在层级治理模式中,行政监察机构习惯于以“警察”的角色出现,将发现和惩治违法违规行为作为自己的职责,这容易导致监督者和监督对象之间的紧张对立,以至于其他行政机构及其人员容易产生“谈纪检监察色变”的感觉。然而,在网络治理模式中,“警察”角色要更多地被“教练”和“舵手”的角色取代。“教练”角色强调政策的实施并非仅限于执行机构,行政监察机构不能满足于控制和惩戒,而是要善于“赋能”,帮助提升执行机构实施政策的能力。“舵手”角色则意味着行政监察机构并非“一线的工作者”,其主要职责应该是确定目标以及设计实现目标的路径和机制。

作者:罗慧俐单位:华中师范大学公共管理学院

多委托代理视角下行政监察论文责任编辑:杨雪    阅读:人次