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行政监察专员制度的权利现状探讨

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一、瑞典行政监察专员制度产生的背景及演进

宪法委员会拟订的《政府组织法》草案第96条,体现在议会中创设行政监察专员的建议。它规定,每一届议会召开时,同一级别的议会可以选出一名道德和法律俱优者,来行使议会授权之内的监督法官和政府官员遵守执行法律的情况,并按照法律规定的正当程序,对上述人员在履责过程中的暴力行为、徇私枉法行为、不履行法定义务行为予以追诉,而对由政府任命的司法总长,人们认为他对政府官员的监察并不能充分保障人民的权利,因为他要对政府负责并有义务遵循政府所发布的指令。例如,政府可以命令司法总长停止对一起他已经开始的渎职罪案的调查,而且政府也的确这样做过。早期设立行政监察专员的目的是:建立一项独立于政府的、监督政府官员履行职责的制度。这项制度优势在于它完全独立于行政权力之外,且拥有独立的准司法权,监督权行使过程中可以完全不受任何外来压力和阻力,真正实现监督权独立行使。

二、瑞典行政监察专员制度的现状

(一)行政监察专员与宪法

瑞典现行《政府组织法》第1条第一款规定,一切政府权力均来自于人民。这一规定构成了瑞典民主制度的墓础。人民的首要代表是议会,其主要任务是制定法律,决定国家税收以及开支。政府被授权管理国家,而议会监督政府机关的管理国家的行为。《政府组织法》中议会的立法性控制权体现出来的议会本身与行政监察专员二者之间的权力分工表明:一方面,后者的活动只能由议会通过诸如《政府组织法》之类原则性指令加以调整。议会不得决定行政监察专员是否应当调查某一个案,或干涉某一案件的处理方式。另一方面,议会可在宪法委员会对行政监察专员履行职责情况的年度审查中,表达他对上述活动的观点,但极少对审查结果发表评论。

(二)行政监察专员的组织和责任范围

根据瑞典《政府组织法》和《议会法》的规定,行政监察专员由议会选出,由一位首席监察专员和三位行政监察专员组成,任期四年。首席行政监察专员是行政监察专员公署的行政负责人,决定公署的主要活动。首席行政监察专员有权颁发指导业务的规章并为其他监察专员分派案件。除此之外,他和其他行政监察专员没有任何不同。监察专员根据指令,在分派给他的职权范围内对某一案件进行调查或作出决定时,首席监察专员不得干涉。目前,由议会监察专员执行的监察可分为四个主要负责范围,每一位监察专员负责一个方面。责任范围一:法院、劳动法庭、土地出租及租赁裁判所;全国法院管理署;公诉人;警察;有关行政监察专员职权范围内的案件,以及有关信件中投诉事由不清楚的案件。责任范围二:武装部队、非战斗性部队以及其他涉及国防部的案件;执法机构;监狱与缓刑执行机构;所得税与财产税、增值税、财政监管与税收征收及其他费税;海关及全国性登记机关;国民保险及有关监护权的案件。责任范围三:公益服务、未成年人保护、禁止产人保护等范围的使用;医疗保健及其他涉及卫生与社会事务的案件。责任范围四:行政法院;法律援助、刑事赔偿委员会、公法办公署、请愿等涉及司法部的案件;劳工失业案件;建筑、土地、测绘事务;交通;涉及农业部和环境与自然资源部的案件;与工商部有关的案件;涉及外国人的案件;文化、宗教事务;其他不属于前三种责任范围的案件。

(三)行政监察专员的任务

瑞典《政府组织法》、《议会法》以及《行政监察专员指令法》中都有有关行政监察专员任务的内容。最初始性规定载于《政府组织法》第12章第6条,其中规定了行政监察专员的任务:“议会应当选举一位或几位监察专员,按照议会下达的指令,监督法律与其他法规在政府部门的实施情况,任何一位监察专员均可以就上述指令的案件提起诉讼。”《行政监察专员指令法》第1条规定:“监察专员应当确保公职人员遵守法律与其他法规,并在其他方面恪尽职守。”《行政监察专员指令法》第2条规定:“监察专员尤其应当确保法院与行政机关在其活动中遵守《政府组织法》中有关客观性与公正性的要求,并保证公民的宪法权利和特权不受公共行政行为的侵犯。”《行政监察专员指令法》第3条规定:“监察专员应当致力于弥补法律上的瑕疵。在其监督活动中,如果有理由认为应当对立法或其他国家政策进行修订,则监察专员可以向议会或政府反映这一情况。”

(四)行政监察专员的职权

行政监察专员根据议会的指示对公务员执行法律与其他法规的情况实施监督,在指定规定的范围内,监察专员可以提起诉讼。这是一种灵活而强势的监督机构,因而其他代议制国家纷纷效仿。在《政府组织法》中,行政监察专员被赋予广泛的监督权力,主要有:

1.调查权。

调查是行政监察专员的主要工作任务。至于用何种方式去调查法律并没有强行性要求,通常认为只要有助于调查目的之实现,监察专员可以采取其个人认为适当的各种有效方式。当然获得第一手材料是保证调查得以顺利实施的必备条件,因此行政监督专员自然会拥有该项权力,即向所有与调查有利害关系的个人和团体进行询问以获取有价值的情报。这些个人和部门必须积极主动地予以配合来完成任务,如果在调查过程中有人为设置障碍或者不配合或者有敌意表现的则法院可以追究他的“藐视国会罪”。虽然调查权被保证不受阻挠,但侦查和审讯的方法是被禁止的。同时行政监察专员的调查活动不得影响有关部门的正常活动。《政法组织法》第12章第6条第2款规定,监察专员可以列席法院或公共权力机关的评议会,并有权查阅上述法院或部门的会议记录和文件,任何法院或公共部门以及各级政府均应向监察专员提供其所要求的资料。任何处于监察专员监督之下的其他人也都负有类似义务。该款还规定,公诉人将应监察专员的要求向其提供帮助。

2.建议权。

行政监察专员可以采取如下方式行使自己的建议权:当行政监察专员发现政府及其公职人员违法行使职权时,行政监察专员无权修改政府已经做出的行政行为,他只能认真行使其监督检察权并将调查结果予以报告。行政监察专员希望政府部门积极主动修正自己的错误并进行合理的经济补偿,当被涉及的部门认为不能补偿或所作的补偿不适当时,行政监察专员会进一步向其说明自我纠错的重要性,如果答复仍然不理想,监察专员就要向被涉部门的主要首长提交调查报告并加附补偿建议;被涉部门首长应根据行政监察专员提交的报告的内容,审慎查阅所涉弊政。如果以上两个办法都不能实现行政监察专员的监督目的和要求,则行政监察专员会向议会提出报告,由议会作为最后监督主体向有关部门施加压力,以保证行政监察专员使命得以实现和维护。行政监察专员准确行使监督检察权,不仅可以使因政府不当行为受到不公正待遇的人得到补偿,而且可以督促政府更好地为人民服务。同时由于最后环节有议会的鼎力支持,也使行政监察专员的社会地位和权威得以凸显。

3.监督权。

《指令法》要求监察专员以一年为周期向议会提交上一年度调查报告情况书面材料。具体包括:一份修改立法的建议案汇总,一份监察专员在监督过程中所发现的其他法律瑕疵的救济方案。报告应具体阐述对被查实官员追究法律责任的说明和建议,这些官员无视其职责,违反了刑法或实施了其他违法应受纪律惩戒的行为(但违反《出版自由法》的除外,这种情况由其他途径追诉)。该报告还应当包括对监察专员所作的其他重大决定的说明,并对监察专员在其他方面的活动进行总结。年度报告打印在大型版本上,并送交法院及各公共权力部门。法官、律师、公诉人、陪审员及监察专员监督下的各部门官员及其他人会饶有兴趣地读报告。报告之所以引起人们的关注,主要归功于监察专员高质量的裁决及监察专员对重大案件倾注了自己的心血所发表的意见

4.追诉权。

基于宪法规定的每一位官员都应当对其履行职责时所作出的决定负责的原则,监察专员不能改变法院或者公共权力机关的决定,也不能对法院或公共权力机关如何处理特定案件发号施令,当监察专员在调查中发现某官员错误地适用了法律等情况时,只能通过诉讼或要求有关部门给予纪律处分。因此,监察专员的地位定位非常接近我们比较熟悉的检察机关公诉人的角色。只有在官员因行使其职权范围内的事项且构成犯罪的情况下,行政监察专员才有权对这些官员提起诉讼。如果不满足上诉条件的则转由其他拥有诉权的部门管辖。行政监察专员在调查案件时,如果有充分的理由相信政府官员的确存在上述犯罪行为,就可以启动本国法律中有关初步调查、起诉、不予起诉的规定。对于官员怠于行使职权而造成不利后果且不构成犯罪的,行政监察专员只需向有纪律处分权限的机关或部门提起报告,由这些部门处理即可。

5.审查权。

从议会监察专员公署开始有审查权起,审查即成为其活动中的一个重要组成部分。审查对象包括全国及各地的公共权力部门,法院或其他机构。现在,四位监察专员每年要花费50—60天的时间审查法院及各种机构,每一位监察专员都在其自己的责任范围内通过审阅案卷和其他文件、会见机构负责人及其行政管理工作人员进行审查。经首席议会监察专员授权,在监察专员秘书处任职的官员也可以进行此类审查,但应当以监察专员的名义来发表评论或其他声明。如果该官员认为有必要进行评论,他必须向适格的监察专员作出报告,由其决定是否采取进一步的行动。监察专员对观察结果与搜集的资料进行分析后,往往会以适当的理由建议被审查机构改善其组织领导,甚至会导致监察专员采取行动弥补立法中的瑕疵。

(五)行使监察权的方式

1.受理投诉。

受理投诉同监督检查一样是监察专员最主要的工作内容,主要原因是:首先,在一个以法律秩序为基础的民主社会中,任何公民都有权利使权力机关的行为置于一个职权部门的法律监督之下,并且该部门在与政府及其他权力机关的关系当中应当是完全自治的。其次,在全国或地方政府中任职的每一位官员都应当谨记,其公务行为正处在议会监察专员的监察之下,如果其行为不当,将会因此遭受处罚。

2.投诉方式。

根据《指令法》,投诉应当以书面形式作出。但如有必要,监察专员秘书处通常会派人为投诉人免费撰写书面诉状。诉状中应当指出投诉所指控的权力机关、指控的何种措施、该措施何时发生及投诉人的姓名、地址等,如果有相关凭证应一并附上。

3.投诉主体。

任何自然人、法人或社会团体,无论是否是瑞典本国国民,无论是否在瑞典本国居住,无论是否与其所投诉案件有关,只要认为公营机构行政失当使人感到委屈,就有权向中诉专员投诉,以便中诉专员展开独立、客观、公正的调查,为投诉人昭雪冤屈。公民因涉嫌犯罪被逮捕、拘禁或羁押等事由而被剥夺自由的,或正在监狱服刑的人,投递信件或其他文件的权利将受到限制。但此种限制不适用于被剥夺自由的人向监察专员投递信件或其他文件。经投诉人要求,监察专员秘书处必须进行签收,以表示其投诉已经被收悉。

4.对投诉的处理。

(1)驳回:投诉事项微不足道,或投诉属琐碎无聊、无理取闹或用心不良。(2)支持提起公诉:在对投诉的案件进行调查的过程中,如果发现有理由认定处于其监督之下的官员在履行职务时触犯了刑法,则监察专员有责任作为公诉人进行初步审查。如果认为有足够的理由起诉,则他有责任像普通公民一样提起公诉。(3)做出裁决:大多数情况下,监察专员在调查结束时会书面裁决结案,并向社会公开。

5.行使监察权的其他措施。

除上述措施外,行政监察专员还可以通过其他渠道发现政府部门的弊政问题,例如报纸简报等媒体披露的真实事件、本人行使职权时的相关资料、政府工作涉及的情况以及公民的申诉、控告等。如果行政监察专员认为有必要时就会对此展开调查。最直接的过程就是查阅有关资料文件,要求对方予以口头或书面答复,如果一己之力难以完成调查任务时,可以征求有关专家或者利害关系部门的意见,向有关机关提出处理意见和建议。

信息:李辉 单位:中共黑龙江省委党校法学教研部

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