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农业行政管理体制创新思路

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摘要:自建国后,我国农业行政管理体系经过数次变革,形成了当前涉及众多部门的农业行政管理体系。但是因当前农业行政管理体系是在原有计划体制的基础上变革而来的,在结构设置、职能定位以及运作等方面不符合发展现代农业的要求。并且因农业基层管理部门力量微弱,农业基础设施不完善等原因,造成我国农业国际竞争力不强的现状。因此,本文以创新为视角,对农业行政管理体系创新的思路和途径提出些许建议,以促进我国农业行政管理满足现代农业发展建设的要求。

关键词:农业;行政管理;体制创新

2016年是我国实行“十三五”规划的开局之年,如何准确把握“十三五”规划精神,加快发展我国农业和农业建设成为关键。“十三五”规划成为建设全面小康社会的关键时期,同时也是我国农业发展的转型时期。当前,我国农业发展事态良好形成“十二连增”及“十二连快”的趋势,但是我国仍有7000多万的农村人口尚未脱贫,这些地区农业生产环境脆弱,基础设施较为薄弱,公共服务相对滞后,成为我国新农村建设中最难啃的骨头。同时,自我国加入世界贸易组织以来,世界贸易组织对我国农业行政具有较大的约束力,迫使我国政府做出改变。入世之后,我国农业生产与其他国家进行激烈的市场竞争。出于国内农业生产和国际农业产品竞争的需要,改变我国原有农业行政管理体制已经成为实现我国现代化农业,增强农产品国际竞争力的关键。因此,本文以创新农业行政管理体制为出发点,研究农业行政管理体制革新的思路和方法。

一、农业行政管理体制创新的思路分析

我国农业创新涉及管理部门政策调整、职能调整以及机构调整三个层面。在这个过程中管理部门政策调整已经取巨大成效,促进我国农业不断发展。而职能调整和机构调整相对落后,在一定程度上阻碍了我国农业政策的有效实施,因此进行职能调整和机构调整成为我国农业行政管理的工作的重点。

(一)创新目标

在我国新农村建设和发展现代农业的背景下,建立符合社会主义市场经济发展规律的农业行政管理部门是农业行政管理体制创新的首要任务。农业行政管理体制创新的总目标应当以邓小平理论、三个代表为主要指导思想,以符合社会主义市场经济的发展需要,构建适合我国现代农业发展的行政管理体制。具体分来来讲就是首先进行组织结构调整,遵循统一、精简、效能的原则,打造具有一定管理宽度的涉农组织。其次,进行农业行政管理部门职能创新,当前我国正向市场经济过渡,政府管理部门应适当肩负起市场替代职能,逐步完善制度建设、法律建设和公共服务建设。最后是加强管理方式创新,采取多元化的管理方法管理政治、经济、法律、行政等方面,提高行政管理部门的综合执法水平。

(二)基本原则

一是坚持生产力和生产关系相适应的原则。生产力是社会进步的动力源泉。改革的目的是使生产力和生产关系相协调,促进生产力和生产关系相适应,进一步解放和发展生产力。农业行政管理创新是为了使上层建筑和农业经济基础相适应,所以农业行政管理体系创新应当以农业经济为基础,使上层建筑符合我国当前农业生产的现状。二是坚持农业发展和农村建设相协调的原则。“三农”问题一直以来都是困扰我国农村建设和农业发展的关键问题。农业问题不能避开农村和农民的发展需要来解决。政府解决农业问题必须将农村问题和农民问题结合起来考虑。政府管理农业发展应当和农村实际发展情况相结合,指导我国农村和农业共同发展。三是坚持促进协调农业各环节发展的原则。根据功能划分可以将农业产业分为生产、加工、流通以及消费四个环节。各个环节之间具有很强的关联性,构成统一的产业链条。实现农业效益应当将农业作为整体进行考虑,不能将农业产业各个环节分割开。所以,农业行政管理体制创新的前提应当是实现农业产业整体利益最大化。

(三)创新方向

市场化是当前农业行政管理创新改革的方向,同时也是我国改革三十多年来的基本方向。坚持市场化改革方向的过程中,我国取得了丰厚的改革成果。但是,因人们对市场化认识不足,甚至存在混淆的现象,导致医疗、住房等领域改革效果并不理想,一些人将这些负面结果强加于市场化发展方向上,使得市场化发展方向遭到非议。市场化发展方向,在西方发达国家行政改革中占据重要地位,是当今西方国家进行行政改革的中心环节。坚持市场化发展方向,将市场竞争机制引入公共部门,能够有效减少公共服务成本支出,强化企业和人民对公共服务的责任感。因此西方国家进行行政改革时普遍坚持市场化发展方向。虽然市场化也遭受西方国家的批评和评论,但是市场化改革仍旧是西方国家进行行政改革的主流。当前,在我国行政管理市场化改革中也面临巨大非议。一些人将医疗、住房等领域出现的负面结果归罪于市场化,一些人将我国国情和西方国家国情进行比较,认为我国政府对社会经济具有干预作用,因此不能进行市场化改造。实际上,行政方式市场化改革是政府在保障基本服务前提下,以市场化手段提供公共服务。如政府购买、特许经营、服务外包等。公共服务市场化创新各个将公共服务分成三个部分,即是生产者、安排者和消费者。

生产者负责组织生产,安排者负责指派生产者消费者服务。消费者负责公共产品和公共服务消费。坚持市场化创新改革,能够将私营组织的效率和经济优势有效发挥出来,以节约政府行政管理经费。而当前我国医疗、住房等民生领域出现的问题,不是因为实行市场化改革造成的,这跟我国政府职能错位甚至缺失有巨大关系,不能一概否决市场化发展方向。因此,当前我国农业行政管理体制创新改革的过程中,还需继续坚持以市场化作为改革创新的方向,使市场发挥优化农业资源配置的基础作用。通过采集农业产业市场信息,可以明确农业生产的种类和数量,以实现自我利益来提高整体社会福利。从我国农业改革过程中,可以得知农业生产大幅度滑坡的主要原因是政府行政干预较为严重。而当农业生产者拥有较大自主权时,农业生产就会大幅提升。在农业市场化建设过程中,我国从粮食短缺时代转变为粮食富足时代。但是,当前我国农业市场化建设才开始不久,农业行政管理中的行政色彩仍然很浓厚,因此,农业市场化改革仍是我国农业行政管理创新的发展方向。

二、农业行政管理体制创新的路径探析

本文主要从政府职能定位、管理手段、制度改革以及建设电子政务的角度出发,提出我国农业行政管理体制创新的相关建议,以促进我国农业和农村的发展建设。

(一)明确政府职能定位,科学规划权力配置

一是明确政府基本职能,严格履行其替代职能。政府基本职能有公共服务职能、市场调节职能、市场监管职能。其中因公共服务产品可以分为无形产品和有形产品,因此公共服务可以分为有形公共产品服务和无形公共产品服务。农业基础设施汇总道路、市场、供水、排水等项目属于有形公共产品的范畴,完善农业基础设施是农业行政管理部门重要的职能之一。而无形公共产品方面,需要加强技术培训、给予农业发展相关的技术支持等。市场调节是指以补贴、补助、国家储备等方式是农产品供给市场保持平衡。市场监管则是指政府通过调控价格、实施优惠政策等措施引导农业生产,使其满足市场需求,符合宏观调控的目标。而严格履行替代职能,是指部分政府替代一部分不健全的市场机制,代替市场形势部分资源配置的职能,使农业生产符合经济社会的发展要求。二是科学规划行政权力配置。行政职能确定行政工作的目标和方向,行政权力则是为政府完成工作提供了途径。行政权力配置应当和其职能联系在一起。就我国现阶段来讲,应当增加基层组织的权力。随着社会发展,基层组织人员的重要性越来越明显,在权力配置上需要赋予基层人员一定的权力,使他们能够迅速适应环境的变化,提高解决突发事件的能力和水平。在权力配置的过程中,最重要的一点就是将财权与事权进行科学划分。既保证能够调动地方政府工作积极性,又能够保障中央政府宏观调控能力,做到财力和事权相匹配。

(二)政府行政管理趋于法制化和多元化

一是加强政府行政管理法制化建设。首先,明确规定政府法定职责。在我国农业行政管理体制中,应以法律的形式规定农业行政管理部门的职责。农业行政管理部门行政行为必须符合法律法规的规定,不能要求农民群众履行超出其法定范围的政策、政令。其次,明确政府权力。这是指政府行政机关行使的权力受到法律约束,即行政机关的权力受法律制约,其工作人员必须严格按照法律规定执行行政政令,对公民负责,承担相应的行政、政治、法律和道德责任。再次,要求行政机关工作程序正当。使行政机关在履行其职责的过程中符合规定的步骤和方法。这就要求对政府行政机关行使权利的空间、过程、方式进行法律规定。最后是要求政府行政机关决策透明化。在新时代,传统封闭的运行环境不符合建设服务型政府的要求,因此在农业行政管理中应当加强政府行政机关决策的透明化。涉及与农业有关的各种政策出台前需经过充分研究,并听取各团体尤其是农民的意见,保证政府决策的公正、公开性。且及时公开有关农业管理的信息,使农业生产经营者能够及时了解最新农业发展动态。二是促进我国政府农业行政管理手段多元化发展。政府在履行其职能的过程中,会运用到多种手段支持农业发展,比如法律手段、经济手段、行政手段等。法律手段在整个农业行政管理中占据基础地位。进行农业行政管理法制化建设,能够有效规避行政管理部门随意性管理行为,减少部门间膜材,同时也有利于对农业行政管理部门进行监督。经济手段则是农业行政管理部门中最重要的手段,涉及财政、税收、保险等许多方面。在农业行政管理工作中,必须灵活运用各种手段,以提高政府行政机关的管理效率和管理效果。

(三)成立大农业管理机构,实行大部制改革

一是积极转变政府职能,优化整合行政资源。在市场经济背景下,政府主要的经济职能是提供公共产品、实行宏观调控、社会服务以及市场监管。农业大部制改革应当符合这一趋势,减少对市场主体的干预,强化对农业发展和农村建设的宏观调控职功能和公共服务功能。二是营造良好的行政文化氛围,改变原有陈旧、束缚的观念。从我国国情出发构建带有中国特色的行政文化以丰富行政人员的认知。构建“以人为本”的行政观念,表明实行大部制改革的初衷是为了能够更好地服务人民,实现国家利益最大化。不是为了实现某些人的个人利益而改革的。树立“以人为本”的行政理念要求加强行政人员的服务意识,明确政府是人民的服务机构,行政人员是人民的公仆。并强调政府义务和公民权利具有平等的地位。三是进行适时的利益补偿,协调好部门内部关系。在消除大部制改革阻力的同时必须给予相关人员利益补偿。比如在双方达成货币补偿协议后使分流人员离开原岗位。另外,大部制改革是将若干个职能相似的部门合并在一起。新成立的大农业管理机构成员可能还带有原部门的行事作风特点,造成部门内部不和谐。不利于大部制改革的顺利进行。因此,在加强行政文化创新外,还需加强部门内部的沟通和交流,以消除问题和矛盾。四是健全对大农业管理部门的监督机制。大部制改革将若干个部门合并在一起,其组建成的大农业管理机构拥有的权力变得更大,需要对其进行严格的监督,保证其能够合理合法的履行其职责。本文根据决策、执行、监督分离的原则,构建监督机制。在整体上,应由立法部门担负对大农业管理部门的监督工作,就像美国农业部受国会中农业委员会监管一样。另外,在大农业管理部门的内部建立决策、执行以及监督相分离的组织构架,并专门成立单独的监督部门,对其进行实时监督管理。

(四)加速农业电子政务建设,提高行政管理水平

一是创新观念,增强信息网络意识。政府公务员尤其是管理者,应在认识上消除对电子商务的认识误区。实行电子政务不是简单的将政府政策变成电子格式上传至网上,电子政务是实现政府业务流程整合,促进政府和公民互动的重要途径。实行电子政务不仅可以降低政府管理成本,还能够提高政府的工作效率,同时也是减轻政府压力的一种方式。二是积极拓展电子政务融资渠道。建设电子政务需要大量资金,仅有政府提供资金是不够的,政府农业电子政务部门应当积极探索资金来源。以政府为主导,积极寻找投资主体,拓宽投资渠道,引入市场机制,以缓解电子政务建设的压力,保证电子政务能够长远发展。三是由政府统一进行规划,加强信息资源的整合。建设电子政务应当遵守总体统筹,分工协作的原则,强化政府指导、监督等工作,并由政府制定指导电子政务建设的指导意见和建设规划,制定相应的制度和规范,重视信息资源的真个好,消除各级政府间的信息垄断现象,将一些拟定开工建设的电子政务项目纳入全国性电子政务规划之中,将已经投入建设或者使用的电子政务逐渐过渡到相对统一的制度规范下,并建立统一的公共信息分享平台。四是政府部门工作应当兼顾政府效率和社会服务。在实行电子政务模式下,网络信息技术等现代科技不仅能够提高政府部门办公自动化水平,提高政府内部效率,降低行政管理的成本,还能够使社会公众获益。将办公自动化技术、节余成本用于社会服务,能够有效降低社会公众办事成本,方便社会公众快捷地获得政府服务。如果政府部门只注重部门自身效率,没有兼顾社会服务,社会公众享受不到众多益处,就会使电子政务变得没有现实意义。因此,政府在进行电子政务建设的过程中,一定将注意将社会服务和工作效率结合起来,更好地服务于民,使电子政务具有现实意义,促进我国经济发展。

总而言之,为增强我国农业在国际上的竞争力,农业行政管理体制应当既满足农业发展方向,又符合国际市场竞争规则。因此,农业行政管理体制的创新必须符合市场化发展方向的要求,进行政府机构调整、加快政府职能转变和权力配置改变,创新政府管理方式,使创新后的政府变成服务型政府,且政府和社会、市场间的关系极为明确。要加强政府行政管理的法制化建设,依法对农业进行管理,明确政府在公共服务、市场监管、社会服务等方面的基本职能。并且,为顺应农业的发展,要开展大部制改革,统筹管理农业发展的相关事务。另外,政府部门还应该加强技术创新,利用网络信息技术,开展电子政务,逐步提高政府工作效率,节省行政管理经费支出,同时有利于民主化建设以及法制化建设的发展。

参考文献

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作者:安万明 单位:四川民族学院经济管理系

农业行政管理体制创新思路责任编辑:冯紫嫣    阅读:人次