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多元行政纠纷解决机制探讨

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摘要:多元行政纠纷解决机制并不是将现存各种纠纷解决方式简单地进行罗列,而是在分析各纠纷解决机制的共同功能和特殊功能以及各纠纷解决方式的内在联系的基础上,建立一个功能分流、内部统一的行政纠纷解决体系。从法社会学的角度研究我国的多元行政纠纷解决机制,首先应当分析现存行政纠纷解决机制的运行现状及存在的问题,然后理清可能影响多元行政纠纷解决机制运行的主客观因素,为我国建构以司法为中心的多元行政纠纷解决机制奠定基础。

关键词:多元行政纠纷解决机制;司法最终裁决;衡量因素

一、问题的提出———急待厘清多元行政纠纷解决机制的内涵

多元行政纠纷解决机制是指行政诉讼、行政复议、行政仲裁、行政调解以及其他行政纠纷解决新途径形成一个功能分流、内部统一、合理有序的体系,从而实现各行政纠纷解决机制的救济合力。在这种情况下,设置和实施行政纠纷还应当始终坚持司法最终解决的原则。行政诉讼制度直接触及国家行政体系的神经,因而成为国家法治水平的晴雨表。它不仅仅是一种纠纷解决机制,同时还具有监督行政、规则创制以及维护客观行政法律秩序的功能。“法院是法律帝国的首都,法官是帝国的王侯”,这是现代法治国家对司法中心主义最典型的诠释。[1]虽然替代性纠纷解决机制已经是世界性的趋势,但我国建构多元行政纠纷解决机制仍应保障司法救济途径的中心地位。在我国,司法救济途径尚未成为成为解决行政纠纷的核心机制。这本质上是一次反哺的过程,西方法治国家以司法救济途径的完善为前提,逐渐在行政纠纷领域中探索ADR的解决机制;而我国可以通过确立以司法中心的多元行政纠纷解决机制来倒逼司法救济途径的完善,同时又能适应世界的潮流。

二、建构多元行政纠纷解决机制存在的主要问题分析

(一)各行政纠纷解决机制呈现“功能混同”的趋势

一般来说,行政诉讼的直接功能包括解决行政纠纷、救济和保护权利以及监督行政机关依法行使职权;行政诉讼的间接功能包括维护客观法律秩序、推动立法及宣传教育。其他非诉行政纠纷解决机制同样也具有一定的功能。比如行政复议除了解决行政纠纷之外,还强调行政系统内部的监督功能;行政信访除了要求解决纠纷外,还会表达当事人对国家的政治诉求等。多元行政纠纷解决机制应当是以司法救济为中心,其他非诉纠纷解决机制充分发挥各自的功能,且各纠纷解决机制之间实现合理衔接,从而形成一个完整有效的纠纷解决链条。但我国现存的行政纠纷解决机制的功能呈现混同于“化解纠纷”功能的趋势。换句话说,虽然各行政纠纷解决机制都各自具有直接功能与间接功能,但实际上却对纠纷解决机制化解纠纷以外的功能缺乏关注。诚然,“化解纠纷”是各纠纷解决机制重要的功能,但每一项制度的建构都有其独特的价值追求和功能意义,比如司法救济的终极目标是公正,非诉纠纷解决机制往往追求效率。根据价值追求和功能意义的差异,各纠纷解决机制也应在解决纠纷过程中呈现不同的状态。就行政诉讼制度而言,之所以出现“功能混同”的现象,一个重要原因就是我国行政诉讼领域“嵌入式司法”的特征,即司法救济与党政关系密切。[2]行政诉讼的过程无法摆脱政治的干涉与影响,司法独立与法官独立裁判很难真正得以实现,司法对于公正的追求只是在政治影响的夹缝中求生存,实现权利救济与社会公正的目标十分困难。

(二)各行政纠纷解决机制未能形成统一的结构体系

结构功能主义将整个社会看成一个具有一定结构和组织化的系统,各社会组织之间进行有序的关联,对整个社会发挥有效地功能,其主要目的是强调整个社会的整合作用,忽视冲突。但社会冲突并不是被忽视就不会存在,本文研究纠纷解决机制的功能与节后,不仅希望各行政纠纷解决机制形成一个完整的结构体系,以实现救济合力之外,还期望各纠纷解决机制在解决行政纠纷时能够充分、有效地发挥各自的功能与作用。我国当前并不欠缺解决行政纠纷的途径与方式,只是这些解纷机制并未形成系统化的结构。一方面,各行政纠纷解决机制过于热衷解纷功能,而忽视了其他功能,其相互间的衔接机制不畅,也无法形成救济合力;另一方面,由于尚未真正确立司法最终救济原则,行政诉讼制度的核心地位也无法保障,各行政纠纷解决机制也无法在内部形成系统化的结构体系。事实上,建构多元行政纠纷解决机制主要是基于理论与实践的双重需求,其根本目的不是创设新的纠纷解决机制,而是希望通过理顺现存各种行政纠纷解决方式之间的关系,从而形成一个功能分流、内部统一、和谐有序、合理有效的体系。这也是本文所关注的核心命题。

三、多元行政纠纷解决机制的运行框架与路径分析

(一)立足点:多元行政纠纷解决机制的衡量因素

传统理论认为,法律制度从根本上说就是规则,纠纷解决的过程本质上就是裁决者适用法律(国家法或习惯法)的过程。根据法律适用的三段论模式,相同的事实所产生的结论也应当相同。但从法社会学的角度来看,任何纠纷的解决过程都是以解决纠纷、解决问题为主要目标的,而不是以严格的服从法律规则为目的。况且,对法律的理解与把握也不能仅仅依靠逻辑理性。

1.社会力量的对比

美国学者唐•布莱克在对索马里传统社会中“通赔团体”进行考察后,曾假设美国也存在类似的组织,并将其称为“法律合作社团”。他认为,若是能够将这种社团这种引入民事案件与刑事案件中,不仅能够平衡纠纷中的社会结构,使其均质发展,还能够消除案件之间的社会差异,减少诸多歧视现象,从而使得每个人的社会权益能够得到应有的尊重。[3]行政纠纷涉及公权与私权的矛盾与冲突,相对人与行政主体之间的社会力量悬殊,且这种情况永远存在。“法律合作社团”的主要目的在于改变行政纠纷的社会结构,平衡双方当事人的社会力量,消除案件中的各种社会差异,使其能够均质的发展,从而保障当事人的合法权益。

2.解纷主体的权威性和公正性

在多元行政纠纷解决机制中,解纷主体的权威包括在诉讼中的权威以及在非讼解纷机制中的权威。马克斯•韦伯认为司法权威是一种法理型权威,是一种建立在相信统治者的章程规定的制度以及指令权利的合法性的基础之上,亦即合理性基础之上的权威。[4]但我国实践中司法权威式微,导致上访不断、申诉成风,不仅严重制约司法发挥“定纷止争”的功能,还非常不利于维护社会稳定的大局。要真正发挥司法在解决行政纠纷的作用,就必须提升司法的权威。同时,在非诉行政纠纷解决机制中,解纷主体的权威也不可忽视。

3.成本(代价)

不论是化解纠纷还是维护社会公正都需付出相应的成本与代价。社会的经济文化环境以及实体法的规定都直接影响诉讼行为的成本与效益。在特定的社会经济文化环境中,实体法规范既定的前提下,诉讼的成本与收益往往取决于影响诉讼过程的一些因素,譬如诉讼费用、诉讼程序的繁简、诉讼周期以及裁判结果的公正性等。行政诉讼和非诉行政纠纷解决机制都不可避免的受到这些因素的影响。

4.公众满意度与社会效果

纠纷裁决结果的社会效果往往与公众对裁决的满意度密切相关。一般情况下,当事人对裁决结果的不满只会停留在个人的主观情绪上,产生的社会性效果非常有限。若是当事人的不满情绪在一定范围内传播,并得到一定数量社会成员的认可,就会对裁决结果本身的正当性的产生影响。而裁决结果的正当性对纠纷解决的社会效果具有非常重要的意义。这不仅关系着当事人心理因素的变化,还被看作是当事人与社会成员之间相互作用过程中的一个重要的社会学上的变数。

(二)过程视角:多元行政纠纷解决机制的判断标准

通过对影响行政纠纷解决的法社会学因素的考察,可以发现,虽然在一定社会和一定时期内人们对行政纠纷解决机制的选择会表现出复杂的民族性、地域性、经济性与文化性的特征,但在特定国家(或地区)和特定的时期内影响行政纠纷解决的各种因素往往表现出某种共通性。本文尝试总结并归纳各行政纠纷解决机制在解决纠纷的过程中应当满足的基本条件,希望为多元行政纠纷解决机制的建构提供必要的指引。

1.客观方面

多元行政纠纷解决机制在客观上的基本要求是指保障各解纷机制其能够合理、有效运作的外部条件,主要包括独立性、时效性、公开性以及势均力敌的对抗性等方面。首先,独立性。它主要包括行政纠纷解决机构在设置上的独立性以及权限划分的相对独立性。其次,势均力敌的对抗性。在行政纠纷中,相对人在大部分情况下都属于弱势的一方。为保障纠纷的处理过程与结果的公正性,必须考虑采取相应的手段和措施来改变冲突主体双方之间的社会力量对比。最后,公开性与公正性。在纠纷解决的过程中,公开是公正的基本前提。公正是法永恒和最高的价值追求。

2.主观方面

主观标准主要关注纠纷解决机制是否满足冲突各方的心理需求以及整个社会对解纷机制的期待。第一,公民需求。一国的法律制度必须回应本国公民的需求,对外国法律制度的移植也必须经过本土化的改造。第二,尊重。在行政纠纷领域,当事人的尊严应当获得应有的尊重。冲突主体在行政纠纷解决过程中是否感觉到被尊重,将直接影响其对解纷主体信任感的强弱以及纠纷处理结果满意程度的高低。第三,信任。克劳斯•奥佛(ClausOffe)曾指出,“信任关系及其强度既是接受方即被信任者的问题,也是提供者即信任者的问题。信任是一种社会关系现象。虽然适度的行政纠纷具有社会整合的功能,但当行政纠纷积蓄到某种程度依法得到无法化解时,公众不但会质疑解纷机制,甚至还会对法律制度乃至国家机器能否有效治理国家产生怀疑。

(三)结果视角:建构以司法救济为中心的多元行政纠纷解决机制

法律实证主义者通常认为公力救济与私立救济之间存在泾渭分明的界限,但事实上两者并非皆然对立,反而关系密切、互动频繁。私力救济是人类历史上最悠久的解纷方式,公力救济在私力救济发展的夹缝之中产生。现代社会,无论是私力救济还是公力救济都要在“法律的阴影下”活动。当前我国解决行政纠纷的公力救济机制整体疲软,若是任由私力救济和社会型救济任意发展,很可能会使公力救济丧失其应有的地位与作用,所以多元行政纠纷解决机制的建构必须坚持司法最终的原则,同时发挥其他行政纠纷解决机制的功能与作用,从而保证解决行政纠纷的法制化渠道畅通、有力。

[参考文献]

[1][美]德沃金著,李常青译.法律帝国[M].北京:中国大百科全书出版社,1996:361.

[2]汪庆华.中国行政诉讼:多中心主义的司法[J].中外法学,2007(5).

[3][美]唐•布莱克,郭星华等译.社会学视野中的司法[M].北京:法律出版社,2002:42-48.

[4][德]马克斯•韦伯,林荣远译.经济与社会[M].北京:商务印书馆,1998:241.

作者:黄雪娇 单位:郑州航空工业管理学院法学院

多元行政纠纷解决机制探讨责任编辑:张雨    阅读:人次