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西部地区行政改革的探索:再造理论为指导

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西部地区如何借鉴东部地区政府改革模式?如何在政府再造理论的指导下进行创新行政体制改革走出一条具有西部特色的行政改革之路?本文从政府再造的定义、西部地区行政管理模式的现状分析、西部行政管理模式存在问题的原因分析、“再造政府”理论下对西部行政管理模式改革的指导意义及建议四个部分进行展开论述。

一、政府再造的定义

简单地说,政府再造就是用企业化体制来取代官僚制,即创造不必靠外力驱使、具有创新惯性和质量持续改进的公共组织和公共体制。从定义来看,政府流程再造包含三层含义:第一,政府流程再造是在治理的新理念指导进行的,是对传统政府社会管理和公共服务进行彻底的改革和创新。第二,政府流程再造不再是以某个政府部门为中心,而是以一种“公共需求为导向”为核心理念的用户为中心。第三,政府流程再造的根本目的是由传统政务向电子政务转变,其借助工具和手段为信息技术。

二、西部行政管理模式的现状

改革开放30多年来,我国的行政体制和经济体制都得到了日益的完善。由于长期受官僚制传统行政管理方式的影响,西部地区行政管理模式也存在一些不容忽视的问题如:行政理念落后、行政效率偏低、政府行为错位、越位和不到位仍然存在、行政改革力度不足仍停留在细枝末节。

1、行政改革尽管进行已久,行政理念仍然落后在传统集权管理模式下,政府普通工作人员占有绝对数量的公共信息,这种信息不对称性一旦与权力相结合,极易导致官本位思维:一些行政人员没有先进行政理念的指导,在行政活动中思想僵化保守、不敢开拓创新使行政活动缺乏应有的弹性和活力,导致行政机关的工作积极性不高。

2、行政方式陈旧、效益意识低下导致行政效率偏低传统的领导方式注重以任务为中心,政府官员是标准的行政人,实行的是一种缺乏人性的标准化管理,管理者和被管理者之间是政府调控市场的被动关系。行政方式还停留在过去的官僚制的程序化行政方式,造成行政过程僵化影响行政效率的提高。

3、政府行为错位、越位仍然存在某些具有“垄断性”的政府部门,人为地设置各种障碍,这在某种意义上讲,加重了政府负担,并且为官僚作风和“寻租”腐败提供了土壤,严重影响了政府的行政效率,压抑了经济和社会的良性发展。

4、行政改革力度不足,仍停留在细枝末节改革不应该是细枝末节的,而应是一项系统的工程,在不断适应市场经济发展进行经济体制改革的同时,进行政治-行政体制配套改革。因此,我们的改革应该是具有创新性和系统性,只有这样才能形成系统性的制约行政权力的行政法规和办事制度,建立一整套灵活、高效、廉洁的政府管理体制。

三、西部地区行政管理模式存在问题的原因

西部地区普遍为经济和政治体制欠发达地区,笔者认为其行政管理模式存在问题的原因有如下几点:

1、政府“万能”思想作祟两千多年封建集权制形成的保守、大一统思想,都给社会成员带来严重的腐蚀;建国初期,计划经济的推行,也就使人们养成了对政府过分的依赖思想。在经济欠发达的西部地区,不得不承认“一切靠政府”仍然是人们普遍的思维方式和生活习惯,因此就有了“政府万能论”。

2、政府机构缺乏良性竞争和有效的监督机制由于政府机构和公务员队伍的相对稳定性,绝大部分公务员无论是在没有竞争选举中还是有竞争选举的政府体制中,都没有强烈的优胜劣汰竞争意识,也就没有压力努力提高工作效率。为制约政府,虽然设置了各种的监督机制,但还是不足的或者说是不到位的。

3、政府公务员的寻租行为在市场经济中,公务员也同普通公民一样,是经纪人,他们的行为目标也同经济主体在市场上的行为目标类似,在可能的条件下,也会追求自身利益的最大化。公务员的寻租行为不仅使国家资产造成极大的损失还干扰了政府职能的有效发挥,损坏了政府的形象。

4、地方政府的宏观经济管理协调能力严重不足中央高度集权的以“条条”为主的经济管理模式起主导作用,块块管理基本上属于从属地位,地方政府特别是“二元”经济比较严重,条块分割严重的西部地方政府对经济的管理、调控的空间十分有限。

四、“再造政府”理论下对贵州行政管理模式改革的指导意义及建议

笔者认为一次完整意义上的政府再造包括了组织目标的变革、组织激励措施、责任机制的制定和完善、权力机构的重构及组织文化的强化五个方面。

1、更新行政理念,变“万能”政府为有限政府一是明确各自的主体作用,即政府是创造环境的主体,企业和老百姓是市场的主体,同时也是创造财富的主体;二是按照“非禁即入”的原则,大幅度减少行政审批程序;三是把政府行为限制在法律框架内,即把权力关进制度的笼子里。

2、合理分配政府部门内外部职责西部地方政府职能转变基本以机构改革的形式进行,其内容基本以精简与分流为主,注重仅仅是量而不是质。必需在追求量变的基础上实现质变,要从政府的内在属性上来重新考虑政府的职能转变问题,从而建设一个分工明确、负责透明、法制高效,做一个有使命感的政府。

3、完善监督渠道和方式,充分发挥政府内外部党群及社会舆论监督监督的方法和手段是通向监督活动目标的路径与桥梁,是解决监督问题的钥匙。当前,我们需要不断地创新行政监督方法、丰富行政监督的方式,综合运用各种监督方式,并把监督权与决定权、任免权等结合起来,把任免权真正赋予人大,这可以使人大的监督权不再只是一个形式,而是有一个具有结果和影响力的行为主体。

4、实现电子政务,做一个分权的有使命感的政府在国家总体战略的指导下,借鉴国外及东部成功的政府改革经验的基础上结合贵州本地实际情况进行作业流程,再造电子政务是政府流程再造的实现形式。东部地区的成功案例给西部地区树立了很好的榜样同时给西部地区带来了宝贵的经验。西部地区政府改革也需要实现电子政务,综合考虑本地区的自然条件、资源状况、经济水平等因素,富有创新性和前沿性的进行电子政务普及。

五、总结

再造政府提出的“完美政府”的十条标准也仅仅是对政府改革提供一个完美的目标,毕竟公共部门不能像私人部门那样纯粹的以营利为目的,公共部门根本的是要考虑公共利益、社会利益、环境效益等。因此,西部地区的行政组织改革不是一蹴而就的,而是根据自身特点循序渐进,具有系统完整的配套改革,这样西部地区的行政改革才会走出一条具有本地特色的改革之路。

作者:王欢喜 屈一鸣 王正明 单位:贵州财经大学公共管理学院

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