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中国经济发展与行政改革论文

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一、行政改革对中国经济增长和社会进步的影响

改革开放至今的中国经济成长和社会进步,对每一个经历其中的中国人来说无疑是个奇迹,尤其是与百年来的中国做一个纵向比较则更是令人印象深刻。但从国际比较的角度来说,中国在三十年内的经济增长和进步就不那么特殊了。不管是20世纪50年代的日本,还是60年代的韩国、新加坡,都曾经历过类似的经济成长,这便是人们熟知的“东亚奇迹”。因此,对于中国的经济成长和社会进步,更应以一种理性的眼光来看待。中国作为一个后发国家,能够利用其自身优势和国家环境,迅速成长为世界第二大经济体,其成就虽不必过分夸大,但必然有其成功之处。那么中国经济增长和社会进步的原因何在呢?对于中国改革开放之后的经济发展与社会进步的解释,近年来的研究成果可谓汗牛充栋,最主要的观点有以下几种:其一,认为中国的经济增长并不特别,传统经济学即可解释。中国的增长仍然是一种资源禀赋下的经济增长,高储蓄、低通货膨胀、高投资、人口红利等因素是中国经济增长的关键所在。而这些因素在经历过经济高速发展的东亚国家内也同样是有迹可循的。其二,该种观点认为中国的经济增长主要是打开国门,充分利用第三次技术革命的成果和全球化的浪潮,与世界经济接轨的结果。全球化为中国的崛起提供了必要的国际环境基础,打开国门不仅使得中国能够快速引进西方的技术,也能充分利用后发优势模仿西方国家有效的制度安排,并利用中国本身的低劳动成本优势,迅速发展成为“世界工厂”。陈志武在比较晚清、民国以及改革开放之后的经济发展后指出,中国三十年来的经济发展成就有两个主因:成熟的工业技术和有利于自由贸易的世界秩序。这种发展条件或机遇来自于外部世界,具体讲来自西方,而非源自中国。而中国只是顺应了这样的一个趋势而已。其三,制度主义经济学认为中国的经济增长是新的制度变迁的结果。从计划经济体制到市场经济体制的转变降低了交易成本,增强了对个人和组织的激励,并形成了一种新的制度安排和激励结构。计划经济体制下,所有的市场信息都需要政府来提供,提供信息、维持平衡所需要的官僚机构成本被证明是无穷的。改革开放前的全能政府从市场和社会领域逐步退出,这使得市场和社会组织在契约过程中逐渐发挥作用,市场经济体制的框架基本建立起来。

改革开放作为历史上一个前所未有的大变革,其所带来的经济发展和社会进步的原因必然是复杂的,上述各种因素在经济发展过程中必然都起到一定的作用。试图用某个单一的理论去解释这种变革都会有以偏概全之感。但比较这几种观点,资源禀赋论和后发优势论虽然提供了一定的解释力,但仍存在一个无法解释的现象:即在过去三十年中,世界上还有很多别的国家也同样具备这样的资源禀赋和后发优势,但却并没有产生中国这样的经济增长和社会进步。因此,中国经济增长的秘诀必然还在于中国自身的变化,而制度经济学则为此提供了合适的视角。此外,制度经济学并没有忽视国家或政府在推动制度变迁过程中的作用,这无疑也是其适于解释中国现象的一个原因。因此,要深刻理解中国的经济增长和社会进步,“改革”无疑比“开放”更具有说服力。关于制度与增长之间的关系,经典的论述有很多。马克思所谓生产力决定生产关系,生产关系对生产力具有反作用即揭示了制度和经济发展的阶段性关系。生产关系既可能阻碍生产力,也可能会促进生产力,关键是二者是否相符。诺斯则通过对经济史的研究,指出制度的变迁在经济增长过程中起着决定性的作用。他的核心观点在于能够对个人或组织提供有效激励的制度是促进经济增长的决定性因素,而制度的关键则在于产权的明晰界定。诺斯的制度概念比较宽泛,正式规则、非正式规则、习俗、习惯甚至人的心智构念都可以包含其中。韦伯在《新教伦理与资本主义精神》中所指出的宗教尤其是新教推动了西方的经济发展的观点也可以被归到这一范畴。对于中国改革开放之后制度变迁与经济发展之间关系的论述也非常多。学者们指出,改革开放后形成的制度安排是中国经济发展的重要推动力,它提高了对组织和个人的激励,降低了整个经济体系的交易成本。其主要特征包括:其一,国家与社会关系的重构,主要是指国家从社会领域的撤退,给社会和个人以自主权,以农村家庭联产承包责任制为标志;其二,政府内部中央地方权力的重新划分,中央与地方关系与市场经济的结合所形成的新的政府与市场体制、新的政治控制体制、新的官员激励体制激发了地方发展经济的积极性。值得注意的是,中国改革开放的起点和最初动力在农村。如果没有农村改革的成功,很难想象整个改革的走向会是如何。在农村,改革将生产经营的自主权下放给农民家庭,即将集体统一生产经营改变为以家庭经营为主的“家庭联产承包责任制”。

这个变革得到了广大农民的热烈拥护,到1983年初,全国实行家庭联产承包责任制的生产队已占全国生产队总数的93%。1978年的农村改革促进了80年代农民收入的迅速提高,也为随后乡镇企业的异军突起和城市的改革提供了良好的基础。周其仁关于中国改革初期农村家庭联产承包责任制的研究指出,70年代末的农村改革首先是60年代初期那些短期政策和安排的大规模重演。原有体制通过主导的政治运动形成和改变所有权的逻辑,终于让位给一个新的逻辑,即经过国家和农民的交易,以及农民之间的交易来形成新的有效产权[8]。而张五常在佃农理论中也通过台湾地区土地改革的实践说明一定条件下契约的达成对于土地收益的增长是显著的。家庭联产承包责任制的出现无疑是一种新型的政府与农民之间契约关系的达成。“交够国家的、留够集体的,剩下就是自己的”为这种新的制度安排提供了最通俗的概括。伴随着这种制度变革,在经济上,国家从农村的逐渐退却使得农村集市和市场这种传统中国农村社会的交易场所再度出现,为以家庭为单位的农民生产提供了交换农副产品的场所,从而增加了农民的个人收入。在行政上,自然村逐渐取代了生产队、人民公社等基层机构,而人民公社无所不包的职能也逐渐瓦解,农村干部的角色也发生了转变。20世纪80年代,中国农业生产的增长(不包括农村工业)年均高于9%,农业增长的这种迅猛势头,不可能长期维持下去,其经验看来只是由于拆除了农业有效生产的障碍后而出现的一次性增长[9]。这种障碍无疑是强加在农民身上的各种制度限制。事实上,各种个体活动不断受到负责集体生产的农村干部的压制。这些干部的责任是,不仅要保证粮食及其他集体种植作物的产量和完成上缴指标,而且还要赋予农民社会主义价值观和劳动作风[10]。旧有的人民公社体制既是经济的、政治的、又是社会的组织,因此,人民公社体制的瓦解和农村家庭联产承包责任制的产生所带来的这种经济增长是行政制度变革的结果,也即制度变迁的后果。而在中央与地方的政府关系上,钱颖一注意到了中国在改革之后所形成的“财政联邦主义”对各省发展经济所提供的激励,这就是政府间竞争机制的作用。林毅夫使用1970-1993年28个省市的数据证实财政分权确实改善了经济绩效,促进了经济增长。分灶吃饭、财政大包干等政策形成了一种新的制度激励,尽管在90年代中期这种政策的不良后果遭到胡鞍钢、王绍光的猛烈批评,但这种权力下放和制度创新对于经济增长的贡献无疑是巨大的。周黎安则指出中国地方政府官员发展本地区经济的强烈愿望“,晋升锦标赛”的评价官员的激励方式是中国经济增长的重要来源[12]。张五常在《中国的经济制度》一书中亦指出,县域经济之间的竞争是中国经济增长的重要推动因素。他指出“:我是1997年才惊觉中国经济制度的重点是地区之间的激烈竞争,史无前例。当然,地方政府竞争某程度世界各地都有,但中国的是一种特别的生意竞争,外地没有出现过。我要到2003年才肯定县是地方政府竞争的主角,这种竞争是公司与公司之间的竞争,为何如此不容易解释。”[13]中国的行政改革重构了中国国家与社会、政府与市场之间的关系,是中国改革开放以来制度变迁的重要组成。

改革形成的新的制度安排直接或间接地促进了中国经济的成长和进步。这样一种新的制度安排在经济领域表现为一种过渡性质的社会主义市场经济体制,其特征是市场化改革已经取得一定成效,但仍然处于改革过程中。这种市场经济既有可能变成好的市场经济,或者说健全的法制条件下的市场经济,但也有可能变成一种坏的市场经济,弱肉强食,腐败丛生的权贵市场经济。而最终的走向如何,则决定于另一个领域,即行政体制改革的进程。改革所形成的制度安排在行政领域来说,也具有和经济领域类似的过渡特征。这种过渡性质的行政体制与改革前的计划体制相比,无疑是更具有经济绩效的。但值得注意的是,尽管政府已经逐渐从微观管理中退出来,但政府仍然掌握着土地、金融、资金等重要的经济资源流向的巨大权力,各级政府官员仍然拥有极大的自由裁量权,政府仍然可以通过行政手段干预企业和市场的微观经济活动。换言之,中国的经济制度、政治制度、行政制度仍然处于改革的关键时期,而进一步完善中国的市场经济体制的关键则在于规范政府的行为,进一步改革政府,减少政府的不当干预和计划失灵。因此,改革开放以来的制度变迁,无论是行政改革有意推动下的制度变迁,还是无意造成的制度安排,与计划经济相比,都在某种程度上降低了交易成本,提高了经济绩效。但这样的制度变迁仍然只是一种暂时性的和过渡性的制度安排,不管是家庭联产承包责任制还是政府之间的经济竞争机制,都不可能长久地为经济增长和个人收入提供动力,经济发展和社会进步始终要求已经形成的制度不断地改进和创新,以适应这样的发展。一旦制度创新的脚步放缓或停滞,这样的制度安排在政治权力的扩张下为官员寻租提供了极大的空间和可能。更令人担忧的则是,这样一种制度在过去三十年为中国的经济增长提供了动力,却可能在将来阻碍中国的进一步发展和改革。中国行政改革的进一步推动必然需要打破目前的制度安排,在现有制度基础上进行创新。

二、中国的行政改革滞后下的经济增长和社会进步

与不断推进改革的愿望相比,现实中的中国行政改革却陷入停滞。提到中国的行政改革,公众都容易将之与六次中央国家机关行政机构改革相等同。但事实上,行政改革是在广泛意义上的国家与社会、政府与市场的关系调整,其外延要宽泛得多,机构改革只是整个行政改革的一部分。而且机构的合并、撤销与设立与深层次的规则、制度相比,只是表层的变化。数量上的简单增减并不意味着实质的推动,正如许多学者所强调的那样,政府职能不转变,只是简单的机构改革效果有限,且屡次陷入精简增长再精简的怪圈。因此,尽管中国的机构改革始终没有停止,维持五年一次的频率。但中国的行政改革即国家与社会的关系、政府与市场的关系却始终徘徊不前。真正对中国经济社会产生巨大推动作用的行政改革多是隐形的,是一种非正式的规则和约束的改变,甚至是诺斯所说的“心智构念”的变化。这种类型的行政改革或者制度变迁深刻地改变了原有的国家与社会关系,打破了原有的平衡,并在不断的变动和冲突下形塑了新的国家与社会关系。这种行政改革符合诺斯所说的改变交易成本、增加经济绩效的制度变革,例如上文所提到的中国基层行政结构的变化和中央地方政府关系的变迁。但在这种改革形成新的制度之后,却存在诺斯所说的路径依赖问题。虽然中国的行政机构改革看似一直没有停歇,但始终未能在关键问题上有所突破。在更深层次的行政制度内,各种非正式的规则已经形成并内嵌于其中,过渡性质的体制具有的路径依赖惯性阻碍了进一步的改革。

正如许多学者观察并指出的那样,行政改革的现状相比于20世纪80年代和90年代,已经滞后社会经济的现实发展。中国行政改革滞后的表现在许多方面都是显著存在的。在经济领域,某些地方政府以宏观调控之名,大肆干预微观市场交易和企业活动,尤其是近些年来的房地产市场,由于政府对土地的掌控和财政资源的不足,“卖地财政”成为各级地方政府的救命稻草,政府越来越多地参与到微观经济活动之中。而在社会领域内,政府本应承担的公共服务供给却远远不足,正是由于越来越多的公共资源被投入到经济领域,甚至是私人领域中,公共产品的供给才会出现问题。而由此导致的贫富差距扩大,以及社会矛盾的激化,都在考验着政府的管理和服务能力。需求和供给之间的严重不对称也是行政改革滞后的突出表现。但与中国行政改革近年来的滞后所形成鲜明对比的则是经济增长的表现。近十年来,中国的经济增长率仍然保持在一个相当高的水平上,年平均增长率达到10.7%。不仅远高于同期世界经济3.9%的年均增速,而且高于改革开放以来9.9%的年均增速。其中有6年实现了10%以上的增长速度,在受国际金融危机冲击最严重的2009年,依然实现了9.2%的增速。如何解释在行政改革滞后情况下的这种增长?概括起来,已有的看法主要包括以下几个方面:首先,已有改革所带来的动力仍然存在。改革开放以来所形成的各种已有制度仍然在发挥其制度绩效作用,改革的惯性仍然存在,虽然这种制度绩效的发展空间已经越来越小。与改革所带来的经济发展和社会进步相比,改革所形成的各项现实制度已经落后且发展速度滞后。但不管从哪个层面来说,行政改革仍然朝着正确的方向前进,已有改革的边际效用仍然存在。政府退出经济、社会的部分领域给企业、个人所带来的自主权和激励对于经济活动的推动在改革开放之后一直在发挥作用。亚当•斯密所说的个人私有的动机能够带来整个社会财富的增加,市场经济制度的建立和完善过程正是中国社会财富增长的过程,而在目前的中国这个过程已经形成且不可逆转。其次,外部环境的推动因素不可忽视。伴随着中国近十年来高速经济增长的是中国出口的迅速提高,出口被称为中国经济增长的三驾马车之一,在近十年则成为中国经济增长的最主要的推动力。这一推动力的形成是与中国加入世界贸易组织的大背景密不可分的。全球化的过程造就了一个庞大的世界性市场,分工化、专业化、信息化的历史进程加速了各种商品在世界范围内的自由流动,国家之间的这种贸易发展为后发国家充分利用自身的比较优势提供了前所未有的环境。中国的劳动力成本优势加上迅速的技术模仿使得中国成为“世界工厂”,带动了中国经济的增长。再次,中国经济的增长与政府加强控制下的资源投入密不可分。单纯的经济增长并不等于经济发展。经济发展必然是建立在结构转变基础上、制度创新基础上的。单纯的经济增长可以在制度不变、效率不变的情况下依靠要素投入的增加实现产出量的增长。2008年金融危机来临,中央政府紧急投入四万亿刺激经济增长,在此带动下,各级地方政府也掀起了新一轮的基础设施建设和各种投资活动。这种通过政府投资来刺激经济增长的做法很显然在短期之内起到了一定的作用,使得经济危机之下的中国经济仍然保持了高速增长。但这种依靠政府的强大资源动员能力和对市场的行政管制所带来的经济增长并不是一种效率的提高,只是一种资源投资下的人为的增长。这种增长不但不可持续,其社会和经济后果却可能十分严重,对环境、资源所造成的破坏在短期内不可恢复。即政府在非常规状况下所采取的应急经济措施被作为成功的经验而加以推广、固化,在长期看来,这种不当的干预只会挤压市场的自由空间,降低市场所起的基础性调节作用。因此,尽管在行政改革滞后的状况下,经济增长仍然保持了较高的速度。但这种经济增长与改革初期相比却存在质的不同,制度绩效提升被高投资、高消耗的政府投入型增长所代替。虽然这样的增长可以在短期内起到明显成效,但增长背后的陷阱却不能忽视。尤其令人担忧的是,目前这种引致增长的管理体制一旦固化,就会陷入诺斯所谓的路径锁定。诺斯指出,一旦路径被锁定,除非经过大的社会震荡,否则就很难再退出[14]。

三、中国经济增长和社会进步对行政改革的影响

正如上文所指出的那样,行政改革和经济增长二者之间存在复杂的联系。从世界各国的发展历史上来看,成功的改革可以推动一定时期内的经济成长和进步。而经济增长和社会进步无疑会对行政改革起到一定的反作用,这种反作用既可能推动进一步的行政改革,也有可能会阻碍行政改革。从经济增长的正面影响来看,现代西方政治学者如李普塞特、达尔等都曾指出在经济发展与民主政治之间存在一定的正相关关系。而行政改革的目标在很多方面是与民主化的改革目标一致的,例如更加透明的政府、更强大的公民社会、更多的公民参与等。而中国政府在改革开放的转型中所要完成的一个重要目标就是建设社会主义民主政治,完成中国近代百年来的政治制度化和民主化进程,而经济增长无疑是民主化改革的一个重要推动。

首先,经济的增长、财富的增加、社会的进步会促进教育水平的提升,越来越多的受过高等教育的人才涌现,各种平等、自由、宪政、民主等改革政府的理念和思想也逐步扩散和传播,这些受过高等教育者的文化背景、态度、价值观符合政府改革的取向和趋势。从改革开放三十年的历史来看,中国经历了高等教育人口的扩张,受过大专以上高等教育的人口比率已经从1982年的0.615%上升到2010年的8.930%,尽管与发达国家进行横向比较,中国人口收高等教育的比率仍然很低,但纵向比较来说,中国的高等教育水平提高的速度是相当快的。而随着这一趋势的出现和扩散,越来越多的普通公众接受并认同改革政府的各种先进理念和实践,对外部世界的逐步了解也使得公众重新审视中国政府的各项职能及其对公众的影响,进而关注并参与到中国政府的各种公共决策之中,对政府提出各种意见。不管是当年轰动一时的“孙志刚案”,还是目前持续不断的网络举报所掀起的反腐风暴,都呈现一个显著的特征:公民个体和社会公众对政府公共政策的影响越来越大。公众权利意识的增强和参与渠道的多样化使得公众可以更直接更有力地推动政府的行政改革,促使政府提供更好的服务以满足公民的需求。其次,改革开放至今的经济增长改变了原有的经济和社会结构,形成了更多样化更复杂的经济社会体系,新的经济和社会变迁对政府提出了新的要求,推动政府不断改革以回应这样的现实变迁。经济发展形成了新的财富和权力来源,大型跨国公司、私人企业、社会组织等独立于政府之外的权力中心逐渐涌现并成长起来。由此而来的后果就是这些权力越来越多地要求自己能够对公共政策施加一定的影响,参与到政治体制和公共政策之中。2002年中国共产党第十六次全国代表大会对党章进行了修改,把党章中党员发展对象里的“其他革命分子”改为“其他社会阶层的先进分子”,首次允许民营企业家加入中国共产党。这一改革正是对民营经济迅速发展、经济权力增长的现实回应。财富的增长使得个体尤其是企业家关注自身财产权的保护,更加公开的政府、法制化的政府、民主的政府成为企业家和社会公众的集体诉求。对于政府行政改革来说,这些政府之外的权力中心无疑会起到积极的推动作用。再次,一定时期内的经济增长使得政府能够拥有足够的财政能力来容纳改革的成本,维持社会的稳定。经济增长和改革之间的正相关关系可以从亨廷顿所说“第三波民主浪潮”的许多国家的发展历程中得到验证。第二次世界大战之后完成民主化转型的东亚各国和地区如韩国、新加坡和我国台湾等,都是在强有力的威权政府引导下完成经济起飞和发展,奠定政府改革和民主化的基础。虽然这种经验性的联系并不意味着只有富裕和转型国家和地区才会进行行政改革,但一定程度的经济增长却会为政府的行政改革奠定良好的财政基础。相反,在一些贫穷落后的国家,政府官僚机构由于财政的限制和约束根本无力吸纳现代化教育所产生的人才,改革反而会造成社会的动荡。亨廷顿指出:“君主国的天然财富就成了关键的因素:中东盛产石油的君主国吸收新阶层的能力,远远超过那些自然财富不怎么充裕的国家。”

既然经济增长和社会进步对行政改革有如此多的正面作用,那么是否经济增长和社会进步必然会导致政府的行政改革呢?事实并非如此。影响行政改革的因素众多,不仅仅是经济增长,文化、宗教、传统等因素都会对改革产生巨大影响。一定时期内的经济增长和社会进步在某些情况下反而会推迟改革。十六世纪的西班牙王国通过航海贸易和对南美洲殖民地的掠夺迅速发展,但是从殖民地掠夺来的财富,不仅没有转化为产业资本,反而助长了封建主阶级奢靡与寄生的生活,助长了高利贷的剥削,并对城市手工业与农业起到腐蚀的作用,变成了资本主义发展的障碍。西班牙、葡萄牙两国社会经济和政治上的腐败,导致了它们国力的衰落和殖民地霸权的丧失。经济的增长和财富的增加反而巩固了西班牙原有的政治制度,使得其改革的阻力增大。即使所有的经济学家提出的改革措施堆积如山,但却找不到力量来完成这些建议。此外,经济的发展会在一定时期内增加政权的合法性,转移公众的注意力,使得政府在经济发展的借口之下推迟行政改革和民主化进程。中东地区国家如埃及、突尼斯等国在过去二十年即经历了这样的一个过程,改革进程被一再推迟,反而最后酿成“阿拉伯之春”的革命运动。因此,经济增长和社会进步既为行政改革提供了一定的基础,也产生了可能会阻碍行政改革的因素。那么为何有的经济增长促进了改革?而有的经济成长反而阻碍了改革呢?研究经济史的学者对于十六世纪英国和西班牙的比较为我们提供了一个解释。诺斯指出,“尽管新的技术使两个国家的相对价格都发生了变化,但其结果却根本不同。在英国,它导致了用于旨在解决财政危机的政治与经济的演进,并使它主宰了西方世界。而在西班牙,尽管它初始条件更为有利,但却导致了无法解决的财政危机、破产、没收财产、不稳定的产权以及三个世纪的相对停滞。”

对于造成这种差异的原因,诺斯进一步指出:“当然不能简单地用政治的集中化或分散化来区分两个社会,但这一特征确实是使它们产生重大差别的关键,而且是它们的政治与经济产生巨大差异的征兆。”[18]SimonJohnson、DaronAcemoglu、JamesRobinson在《欧洲的兴起:大西洋贸易、制度转变与经济增长》一文中比较了西班牙和英国在16世纪-19世纪的经济增长[19]。西班牙相比英国,在大西洋贸易中拥有更多的有利条件:航海贸易起步较早、殖民地的自然条件也优于英国。然而英国最终成为了工业革命的起源地并发展成世界霸主,而西班牙却很快衰落。通过对历史数据的分析和对比,他们指出造成这样的差距的原因主要在于这两个国家发展初期所拥有的政治制度的不同,政治制度的差异造成了财富分配的差异。在英国,限制王权、保护私有财产、自由经商的权利等使得一般公众能够分享贸易利益,出现了新的工商阶级,从而能进一步打破了原有的等级藩篱。经济发展与制度的变革形成了一个良性的循环。而西班牙王室的特权垄断在经济和财富的增长下却日益牢固,贸易所得被用于奢侈消费之上,而社会公众却不能从中得到好处。制度上的差异导致了两国发展的最终不同,这样的结论与诺斯的观察和解释是一致的。因此,经济增长与行政改革能否形成良性的循环的关键在于政治制度以及由政治制度所决定的财富分配方式。具体到中国的现实,三十年来的经济增长无疑为中国的行政改革提供了诸多的条件,如上文所说的政府能力的提升、公众理念的改变以及对于改革的诉求、新的权力来源的涌现等等。但种种有利条件并未转化为现实的行动,中国的行政改革始终无法取得突破。在某种程度上来看,经济上的国进民退现象十分明显:仅仅2006年间,个体经营户的数量就下降了15%,达到2600万户——比起13亿多的全国总人口来,这一数字微乎其微。官方公布的数据表明,2007年头三个季度私营企业对国家税收收入的贡献不到10%,而且2008年上半年这一数字还更低。经济增长反而使得财富向少数人手里迅速集中,贫富差距不断扩大,由此增加了改革的阻力。那么如何看待中国目前的行政改革滞后呢?

四、经济增长下中国行政改革滞后的原因分析

论述改革的经典著作很多,不同的学科从不同的角度出发,对改革滞后的问题都有经典的描述。学者们对于中国行政改革滞后的论述也多引用这些观点来探索中国改革滞后的原因所在。主要包含以下几个方面的内容:其一,从行政生态学的角度出发,指出一国的行政环境影响其行政系统和变革。里格斯提出影响一个国家行政的生态因素是多种多样的,但其中最主要的有五个因素:经济要素、社会要素、沟通网、符号系统和政治构架。符号系统包含了政治神话、政治法则等。如西方的政治传说中包含了主权在民、生而平等、天赋人权等观念。中国的行政改革滞后的根本被许多学者视为政治体制的制约,中国缺乏宪政秩序来真正限制政治权力、保障公民自由。其二,从组织变革的角度出发,组织变革理论通过成功和失败的变革探讨组织变革过程中的阻力和动力、变革模型、方式方法等。尽管组织的变革与行政改革存在很大的差异,但在某些方面仍可以为行政改革滞后提供解释力。例如组织变革理论将影响组织变革的因素分为个人的抗拒和组织的抗拒。而这样的结论同样可以在中国的行政改革过程中观察到。董礼胜对浙江公务员群体的调查问卷结果显示,作为行政改革的参与主体,也是行政改革的客体对象,公务员对于行政改革的了解却很有限。其三,从政治学意义上的利益角度出发,“文革十年”的破坏使得中国的国民经济已经到了崩溃的边缘,由于共同的危机意识和利益诉求,中国的行政改革在初期容易取得共识,而且改革每一步的边际效益巨大。而改革的成果在全社会的分配又使得帕累托改进的效果明显,民众从改革的利益中得到了很大的实惠,因此顺利地推动改革的前行。但随着改革开放所带来的经济发展形成了新的利益集团。由于改革的帕累托效应已经逐步消失,改革的边际效益正日趋消失,而对于改革的方向则出现了各种争论。进一步的行政改革势必要调整原有的利益格局,使得改革成果被全社会所分享,但这样的结果是既得利益集团所不愿意接受的。行政改革需要通过官员的自上而下的改革来实施,因此中国行政改革的主导者恰恰是这样的一批既得利益者,基于个人理性的自私,既得利益者对于损害自身利益的改革自然缺乏动力和激励去推动。从中国行政改革的现实来看,改革滞后的原因是多种多样的,上文中学者们所提出的观点也都可以在现实中被观察到。然而将行政改革仅仅视为多种环境下的一个变量,往往因为强调客观条件的作用而忽视改革本身。正如SimonJohnson,DaronAcemoglu,JamesRobinson在比较西班牙与英国16世纪在大西洋贸易中的表现所指出的,西班牙的外部条件要好得多,但最终却是英国完成了工业革命,成为世界霸主。虽然外部条件、技术等因素可能在短期内起到一定的作用,但在更长期的历史发展过程中制度却起着决定性的作用。中国行政改革滞后的主要原因在于中国的改革策略以及改革所形成的制度安排本身。正如比较中国与俄罗斯的改革策略的学者所指出的,中国选择了一条先易后难的渐进式改革,从过去三十年的经济表现来看,中国的改革道路成就更加突出。然而,渐进式改革要面临的问题在于当简单的问题都解决之后,如何推动深层次以及根本性的改革。Roland在考察国家的制度移植问题时,为了能够较为清晰地理解转型国家的制度变迁问题,他曾把制度具体划分为快速变革的制度和缓慢演进的制度,前者主要是以政治制度为代表,后者主要指的是文化,包括价值观、信念和社会规范。单豪杰、沈坤荣将这两类制度所包含的内容在中国的改革实践内进行了重新界定。他们提出,快速变革的制度主要包括市场化、私有化和对外开放规则等;缓慢演进的制度主要指政治制度、法治建设、经济分权制度、社会结构和文化等,这种意义上的制度在中国是相对比较稳定的。

这种制度类型上的划分为解释中国的改革滞后提供了一个视角。中国渐进性的改革逐步实现了市场化、对外开放等快速变革的制度,并在此基础上形成了一套转型过程中的制度安排,如上文所提到的农村土地承包责任制、政府间竞争机制、官员政治控制机制等。这种制度安排下所引致的高速经济增长的成果日益被政府官员、垄断国企员工等利益集团所瓜分,经济增长不但没有通过培育新的教育阶层和中产阶级推动进一步的行政改革,反而使得利益集团的力量增长增加了改革的阻力,使得缓慢演进的制度的改革一再推迟。这种被国外媒体称为“政左经右”的制度安排带来了过去三十年的中国经济增长以及随之而来的社会进步,但也正是由于这种初始的制度安排缺乏对政治权力的有效约束,使得各级官员以手中的政治权力为依托不断侵蚀改革的成果,企业私营业者的活动能力和范围随时可能被挤压,个人的经济权利在政治权力压力之下经常得不到法律的有效保护。而这种官员的权力寻租不可能通过道德教化或意识形态教育来消除,只有通过制度上的改变,即缓慢演进的制度的变革才可能遏制这种权力寻租。杨小凯、萨克斯和胡永泰通过理论和证据对中国渐进型改革进行了严密和全面的批判,他们认为中国在缺乏宪政秩序的条件下进行的改革以及所实行的财政分权制度严重破坏了经济赖以发展的规模经济和专业化分工,因而是没有效率的,用技术模仿代替制度模仿,短期效果不错,但长期的代价极大。正如诺斯在论述西班牙的改革时所指出的那样,尽管从上到下都已经意识到了改革的必要性,经济学家也给出了诸多的建议措施,但改革却难以推行。而当前中国的行政改革即面临这样的危险,有可能陷入诺斯所说的路径依赖之中。具体来说,一方面,现有的制度安排下经济的高速增长由于分配的不当只会带来更多的社会不公和棘手问题,但社会问题又需要在不断发展中来解决,即不能够降低经济增长率。另一方面,制度安排不断带来高速的经济增长率,而这样的高速增长又进一步强化了原有制度安排的有效性。行政改革停滞不前与经济的高速增长并行不悖,使得行政改革和经济增长二者之间的落差越来越大,陷入不能摆脱的恶性循环之中。

五、结语

中国的改革开放创造了前所未有的经济成就,行政改革在改革开放初期有效地降低了经济组织的交易成本,从而推动了中国经济的增长。但由于缺乏宪政秩序下对政治权力的约束,行政改革所形成的制度安排被官员滥用的政治权力所利用,政治权力不断侵入市场领地,一方面,这种体制使得经济增长愈加依赖政府控制下的资源投入和垄断收益,以保持经济增长的高速度;另一方面,经济增长所产生的成果分配被权力所左右,社会愈加两极化,利益集团的强大使得行政改革推进困难。经济增长的速度不断提高,而行政改革却只能原地踏步,二者之间的巨大落差表明中国目前的经济增长方式亟须转变,行政改革需要在现有制度基础上进行创新以形成对政治权力的有效制约,否则中国很可能落入诺斯所说的对现有制度的路径依赖之中。

作者:李玉生 单位:北京大学 政府管理学院

中国经济发展与行政改革论文责任编辑:杨雪    阅读:人次