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行政复议审查制度的革新

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摘要:

在当下飞速发展的中国,随着社会关系的愈加多样化、复杂化,国家行政管理的地位也越来越重要。行政管理的方式也呈现多样化,并逐渐渗入到社会生活的各个领域及层面,而相对由此产生的行政纠纷也越来越多,涉及各个方面不同的问题。因此作为公民在发生行政纠纷时对于自身合法权益的救济途径,行政救济有着无可取代的重要地位。而这其中行政复议又是十分重要的一环。而在今天的中国,对于行政复议中审查制度的方式,社会和学界一直有着不同的主张———主张书面审查为主和主张非书面审查方式为主。接下来,就让我们在了解这两种不同的行政复议审查制度的基础上,结合一定的比较法的手段,对我国现有的行政复议审查制度的发展与改进方向做出一些合理的建议。

关键词:

行政复议;审查制度;书面;非书面

一、涵意解释

首先,我们需要把行政复议审查制度中的各个关键名词作基础性的释义,方便大家能够比较准确和快速的对本文进行理解。首先是行政复议,是公民对于自身合法权益救济途径中行政救济的一个重要手段。其不仅有着保障、救济公民权益的重要意义;还起着行政系统自我监督、自我优化的重要作用。而关于行政复议的这两方面作用或者说目的,以谁为主将会影响到整个行政复议运行过程中复议机关的不同处理态度乃至整个行政复议程序上的架构与设定[1]。当然,在此只是作相关的简略描述,后面会有就这方面的详谈。然后是行政复议审查制度,我国目前或者说整个世界上只要是有着基本的行政复议法的国家基本上都是分为书面审查方式和非书面审查方式两种。但是关于两种方式的主次地位不同的国家会有着不同的应用方式。就我国目前看来还是以书面审查方式为主。最后是书面审查方式和非书面审查方式,所谓书面审查即按字面解读,就是复议机关通过书面材料了解行政纠纷的主要缘由和过程,并据此单方面地做出相关处理决定的审查方式。而非书面方式包含的种类则比较多样化,是除了书面方式外其他类似于听证、向有关人员调查具体情况、听取意见乃至双方对质等具体方式。综上,是对本文中一些关键词汇的基础性释义,因为只是方便理解,因此在这里只做简单描述不进行展开。

二、现状及问题

对相关的概念有了一定的了解之后,接下来就要对我国目前的行政复议审查制度进行一定程度上的剖析,了解目前我国对于行政复议审查制度上的一些困境和弊端。首先,我国当下实行的是以书面审查方式为原则,非书面审查方式为特殊的行政复议审查制度。其相关的法律根据为《中华人民共和国行政复议法》第五章中第二十二条规定:“行政复议原则上采取书面审查的办法,但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况,听取申请人、被申请人和第三人的意见。”同时在《中华人民共和国行政复议法实施条例》的第四章、第三十三条规定:“行政复议机构认为必要时,可以实地调查核实证据;对重大、复杂的案件,申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时,可以采取听证的方式审理。”通过对以上相关法条的解读,我们会发现在《中华人民共和国行政复议法》中,直接明文规定了我国对于行政复议审查制度的态度———以书面审查为原则。当然,无论是我国的行政复议法还是行政复议法实施条例中都以作为例外方式提到了非书面审查方式。而作为例外启动所需要的条件有两个,从法条的字面意思上来理解,第一个是“申请人提出要求”,第二个是“行政复议机构认为有必要”。首先我们来看第一种“申请人提出要求”,也就是说把启动的权利交给申请人,当申请人认为需要进行听证、对质等非书面审查方式才能确实保护自己利益的时候可以选择向复议机构申请。前文我们曾提到过行政复议对于公民权益的保护功能,在这一条上无疑体现了这一点。将启动的时机交由作为相对弱势方的申请人来决定也是行政法上的公平公正[2]。然后我们再来看第二点“行政复议机构认为有必要”,也就是说作为例外情形启动非书面的审查模式要求行政复议机关本身的认可,这种启动的权力是掌握在复议机构手中。而认定的标准,法条是这么定义的“有必要”。我们可以看出,在这一个启动条件上,法律对于其启动的标准规定的极为模糊,也就意味着作为行政复议机构有着极大的自由裁量的权利———有没有必要或者说启不启用非书面的审查方式都由行政复议机构自己来决定[3]。而往往现实情况中,行政复议机关都是极为乐意运用书面审查方式来处理复议的。因此综合这两条来看,最终要不要取用非书面的审查方式,还是行政复议机构说了算。目前,我国,对于复议审查方式的选取,最终决定权掌握在行政复议机构手中。我们说复议的“卖点”除去行政机关的专业性外还能有效地降低成本、提高处理上的效率性[4]。而更为隐形的一方面是,书面方式的审查模式中复议机构有着单方面对复议事项进行处理的独断的权利。同时我们作为大陆法系的“职权主义”传统,也很容易产生“路径依赖”,这也是相对比较重要的一个影响因素。那么综上我们可以比较容易的得出在我国书面审查模式盛行的现状及原因。而除开书面审查方式所宣称的“卖点”,其还有着难以掩盖的弊端———专权性。也就是说,在书面审查方式中,复议机构极少与当事人做深入了解,并且一些复杂的纠纷往往也难较准确地把握当时的具体情况而只凭着一纸之言和自己的主观判断来裁定某项复议,与行政复议的公开性原则不符[5]。一些简单或者比较明了的行政纠纷还好,一旦受理的行政复议比较复杂,其做出的决定就往往不尽人意。也从另一方面导致了在我国,公民很少去选择行政复议来维权。因此,对于我国的行政复议审查制度的改进及完善是有着其必要性和急迫性。

三、国外制度比较

在比较中才能产生进步,面对目前我国行政复议审查制度中的缺陷,借鉴国外其他比较有代表性的国家在该方面的建树,对本国制度进行完善和改进是常用的也是有用的一个方法。那么接下来就让我们来对比下其他国家的行政复议审查制度。首先我们来说下大陆法系的代表———日本。大陆法系的轨迹一般来说就是:德国→日本→民国(台湾),然后我国建国之初的立法包括现在很多也有借鉴台湾的经验。所以,这里,我们选取日本作为大陆法系的一个代表。那么我们翻看日本的行政复议法,当然,翻译成中文的称谓其实应该叫《日本行政不服审议法》其一开始就明确了一个观点,即———该法原则上虽追求简便、迅速,但其追求的不是内部审查而是对国民权利和利益的救济。这一原则对整部法律有着极为重要的意义,从根本上为日本的行政复议法确定了立法的方向。然后在之前,第二十五条,对于审查制度是这样规定的———“以书面为主,但请求人或参加人有申请时,审查厅应给予相应非书面审查方式的机会”。也就是说,该条法律与我们国家对比可以看出来,其一方面扩大了申请人的范围———不止请求人还有“参加人”[6];另一方面也是最重要的,在这里行政复议机关是“应”给予机会而不是“可以”,也就是说,这一个字从根本上改变了复议机关的最终决定权而是将其交到了公民手中。在2014年6月,日本对其行政复议法进行了修改———审理员原则上必须赋予申请人口头陈述的权利。也就是说改变了之前的书面审理原则。这其实就是顺应社会发展的一种趋势,对我国的行政复议法完善也有着相当大的影响。接下来我们谈一下英美法系。这里我们选取英国和美国作为代表。首先是美国。美国的审理方式基本上是听证原则,即裁决之前先听证[7]。然后是英国。英国是“自然公正原则”的一贯秉承者———其一就是自己不能做自己的法官;其二就是行政机关做出的不理他人决定时,应当听取他人的陈述和申辩。而且在英国设立了“行政裁判所”处理行政纠纷,已经归入司法程序,其审理上的非书面性和对质性已经十分明确了。综合来看,在世界上无论是大陆法系还是英美法系,主流国家的行政复议审查程序都是以非书面形式为主。这是世界行政形式发展的潮流。

四、我国行政复议审查制度的革新方向

通过前文的论述,我们会发现我国目前的行政复议制度在审查方式上确实有着需要改善的必要。而对于具体的革新方向,我主要从两个方面来讲。

首先是对于目前书面审查方式的改进:1.必须要废弃以往职权主义和内部监督为主的惯性思维。要以维护公民合法权益为立足点来进行思考;2.完善执法档案制度。尽可能详细的记录行政纠纷时的各种情形,要能从档案中尽可能的完善出行政纠纷的各种处理细节;3.对于书面审查制度的不利应用。即若仅凭书面审理,如作出的结论是原行政机关行为不当、承担过错则可以仅适用书面审查原则。一旦做出的结论对申请人而言是不利的,则不能仅仅采用书面方式审理;4.对书面审理方式的情势进行不完全列举对其进行规范。如对仅法律适用错误的、对原行政行为不作为产生纠纷的等可以仅采用书面审查。

另一个大的方向是对非书面审查程序的简化。1.对于案情简单明显的进行单向取证,而对案情比较复杂的采取双方对质乃至听证;而这就要求一个合理地判断标准或者是否需要一个中立的评判机构。目前本人比较赞成的是对于有争议的纠纷可以学习国外网上投票的方式(当然有着严格的资格审查并且保证一人一票);2.同司法程序做好衔接。避免与司法程序(行政诉讼)的重复,删减对质过程等审理方式中的复杂手续,保持行政复议的快捷特性。

综上,我国目前的行政复议审查程序有着其必要性和紧迫性,而通过对域外各比较有代表性的国家相比也得出了较为清晰的方向。同时就我个人的观点看来,行政复议终究应当是属于行政体系的一部分,其存在的意义就在于独立于司法权的行政权的行使,因此也无所谓对于行政权中立性的要求,因为行政权本身就不存在中立性,但是不中立不代表所谓的纯粹“职权主义”,正如目前我国所倡导的建设“服务型政府”,不中立的前提在于行政机关的“服务”特质。而审查制度的改革应当是遵循着“服务性”来说的。也就此希望我国的法制之路可以越来越通畅,早日实现法治中国!

[参考文献]

[1]吴安新,李玲,王学兴.行政复议法律秩序重构[J].西安农业大学学报(社会科学版),2007(4).

[2]吴守花.行政复议审查方式影响因素研究[J].黑龙江省政法管理干部学院学报,2014(5).

[3]罗梭.行政复议审查方式研究[D].浙江大学,2011.

[4]章志远.行政复议审查方式的历史演进———一个比较法角度的观察[J].学习论坛,2010(6).

[5]杨小君.对行政复议书面审查方式的异议[J].西北政法学院学报,2005.

[6]王铮辉.日本行政复议制度研究[D].长春理工大学,2014.

[7]王铮辉.日本行政复议制度研究[D].长春理工大学,2014.

作者:郭树信 单位:上海政法学院

行政复议审查制度的革新责任编辑:沈应婷    阅读:人次