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修改行政复议法的思考

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[摘要]

随着时代的变迁及现代行政权理念的深入发展,我国现行的行政复议制度无论是在学术理论研究方面,还是在司法实践中均显现出一些不可回避的问题,这些问题不但阻碍了其制度本身作用的发挥,甚至还阻碍了我国法治建设前行的步伐。因此修改《中华人民共和国行政复议法》势在必行。

[关键词]

行政复议;抽象行政行为;和解

随着时代的变迁,现代行政权的行使理念也在发生深刻的变化。以追求效率化与时效化并行为基础,各国在解决行政纠纷的手段上也呈现出多元化的趋势。《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)是以1990年《行政复议条例》为蓝本颁布实施的,旨在扭转《行政复议条例》实施以来作用有限的被动局面。其诞生进一步拓宽了我国行政纠纷的救济渠道,加大了对行政主体合法权益的保护力度并有效地监督了行政机关行政职权的履行。

一、我国行政复议法的缺陷与不足

(一)行政复议机构缺乏独立性与专业性目前,在我国能够依法受理行政复议申请并针对具体行政行为进行审查、最终做出复议决定的行政机关是行政复议机关,其下设行政复议机构,是负责复议活动的政府法制部门。由于复议机构设置过于分散,长期与复议机关存在隶属关系,不具备独立性且经常受到政府法制工作的冲击,进而导致其复议决定的公正性容易受到公众质疑,必然导致复议的公信力下降,由此复议案件数量也自然呈下降趋势。复议案件数量的逐年递减,导致原本就无专业人员负责的复议案件工作人员更加懈怠,复议工作由此形成恶性循环,因此要充分发挥行政复议职能,完善行政复议机构及人员设置就显得尤为重要。

(二)行政复议案件的受案范围过于狭窄根据《行政复议法》的相关规定,我国行政复议的受案范围分为作为行政行为的受案范围和不作为行政行为的受案范围。根据《行政复议法》第6条规定,作为行政行为的受案范围包括:行政处罚行为、行政强制行为、行政许可的不当行为、行政主体的行政确认行为、行政主体行为侵犯经营自主权的行为、侵犯农业承包合同的行政行为和行政主体违法为行政相对人设定义务的行为。不作为行政行为的受案范围包括:对待行政相对人的权益保护的请求消极不作为、对行政相对人的依法许可请求消极不作为和对行政相对人的依法社会福利请求消极不作为。此外,还将国家行为、涉及民事关系的行为、行政系统内部行为以及独立的抽象行政行为排除在《行政复议法》的受案范围之外。通过笔者对我国现行《行政复议法》受案范围的列举,我们不难看出其受案范围与《行政诉讼法》的受案范围十分相似。在行政复议的过程中,行政争议是由行政机关来解决的,而在行政诉讼中则通过人民法院来解决行政争议。两种争议的解决手段不同,但是范围却惊人的相似,原本不适用行政诉讼解决的纠纷可能通过行政复议解决,却因受案范畴一致的原因而得不到相应的处理。因此行政复议法修改的关键就是扩大行政复议范围。

(三)行政复议程序过于行政化、简单化和单一化在我国,行政复议案件的办理流程均为:行政复议的提起、审理、决定,没有规定回避制度。根据《行政复议法》第22条的相关规定,在正常情况下行政复议的审查方式是书面审查,只有当申请人要求或复议机构认为必要时才可以向相关组织及人员进行情况调查,听取当事人的意见。而且不论复议案件繁简一律适用同一程序。《行政复议法》立法之初,为了突出与行政诉讼法的不同,对于复议程序问题过分追求内部行政化与简化,严重削弱了司法化,从而导致了如下问题的产生:第一,行政复议程序过于行政化,从而导致了行政复议救济渠道的单一性。不论是案情简单、事实清楚、证据确凿的行政纠纷还是案情复杂、影响较大、专业性强的行政纠纷,办理流程均为:行政复议的提起、审理、决定。导致了名为行政复议实为行政审批的情形发生,有悖于立法初衷。第二,《行政复议法》没有规定回避制度,在解决行政纠纷的过程中,行政复议工作人员可能与被申请行政机关的工作人员存在千丝万缕的联系,这样对于复议申请人而言缺乏公信力。第三,在复议案件的审理过程中往往采取原则上适用书面审理,只有在申请人要求或复议机关认为应该调查时才可以听证审理,其立法目的旨在简便、高效地化解行政纠纷,但是,却忽略了言辞对抗和当面质证对申请人、被申请人及第三人的重要意义,同时也排斥了律师作为专业的法律服务群体的加入。这样就无法保证复议过程的公开性、透明性,复议裁决的公正性。第四,不论复议案件繁简一律适用同一程序,导致复议程序过于机械,缺乏必要的灵活性,不利于行政复议案件的高效审理。

二、我国行政复议法缺陷与不足产生的原因

从《行政诉讼法》颁布,到《行政复议条例》的实施,再到《行政复议法》的出台,标志着我国行政复议制度的全面建立。《行政复议法》作为一部保护公民、法人或其它组织合法权益不受行政机关具体行政行为侵害的法律,是行政纠纷解决机制多元化的产物。同时,《行政复议法》也经历了我国行政复议案件的快速增长到逐年下降,特别是在信访大潮的冲击下进入“寒冬期”的全过程。是什么原因导致了盛极一时的《行政复议法》日趋走向衰落?除了立法不是完美无缺,无法与日新月异的社会发展无缝对接外,其自身还存在以下原因。

(一)缺乏宪法的有力支撑我国1989年出台了《行政诉讼法》,其立法目标是保护公民权利不受不法行政侵害,这也成为了1990年《行政复议条例》的立法目标,1999年的《行政复议法》依然延续了该立法目标,既要求行政机关保护公民的合法权益,还要求其行政合法。正如我们所知,从十一届三中全会之后,我国才开始大规模的法制建设,1996年江泽民同志就依法治国发表了重要讲话,1997年“依法治国,建设社会主义法治国家”被载入宪法,成为治国的基本方略。然而,《行政复议法》,过分强调行政合法,理论支撑乏力,不具备实施的可行性。

(二)过度强调“非司法化”现行的行政复议制度是作为1989年《行政诉讼法》的配套制度建立的,对其具有高度依附性。国务院为了贯彻《行政诉讼法》,预计出台《行政复议条例》、《行政处罚条例》、《行政规章制定条例》、《行政赔偿条例》等。但是最后只出台了《行政复议条例》,其深受《行政诉讼法》制约。《行政复议法》是以《行政复议条例》为基础制定的,汲取了《行政复议条例》的先进经验,同时为了摆脱《行政诉讼法》的限制,立法者过度强调“非司法化”,导致我国行政复议案件的办理流程均为:行政复议的提起、审理、决定,名为行政复议,实为行政审批。

(三)完全依赖内部监督立法者在权衡复议的三个功能,即内部监督功能、行政救济功能和解决纠纷功能上更钟爱内部监督功能。短时间来看,立法者的初衷是好的,也是立法创新。但从长远看,《行政复议法》这种功能定位片面地割裂了复议三个功能的内在联系,是不科学的,势必会带来一系列的问题。这些问题如果不能得到及时、有效的解决,不仅不会确保合法权益得到保障,还会成为权利救济的障碍。只有将内部监督、行政救济和解决纠纷这三种功能妥善结合,协同作用才能避免《行政复议法》在司法实践中出现的诸多问题。

(四)《行政复议法》缺乏与之配套的程序法纵观世界各国行政复议立法,不仅拥有《行政复议审议规则》等相关配套制度,还针对行政复议法律主体、回避等规则进行了详尽的规定。为了避免配套制度的欠缺导致《行政复议法》的任意性和随意性,我们应该借鉴各国复议机构组织规程及审议规则的相关立法,为我国《行政复议法》保驾护航。

三、关于修改我国行政复议法的几点建议

笔者通过对《行政复议法》的缺陷和不足的列举及对其产生原因的分析,拟从行政复议机构重建及人员设置、扩大行政复议范围、完善行政复议程序等方面,谈几点个人看法。

(一)完善行政复议法律主体首先,要充分认识到行政纠纷完全依靠司法程序解决是不现实的。行政机关要充分发挥自身的业务优势,由自己来纠正下级不当或违法的措施,坚持依法办事,势必会比法院处理来得更加及时、高效,更有利于提高国家行政管理效率[1](167)。其次,要在县级以上人民政府设置行政复议委员会及行政复议办公室,对辖区内的行政复议案件进行统一管理。为了进一步体现行政复议的中立地位,可以采取委员会的委员专兼职相结合的方式,适时地引进法学专家、社会专业人士等作为兼职委员参与到行政复议案件的审理当中,一方面提升了行政复议队伍的专业化水平,另一方面也增强了社会监督的透明度。最后,行政复议工作队伍的自身建设还是重中之重。因为他们是复议案件审理的主力军,因此建议行政复议工作人员要经过法学专业学习或通过国家司法考试,此外还要经常性地组织工作人员进行业务培训,构建信息交流平台,同时还要重视老中青三代工作人员的梯队建设,以确保行政复议工作长期、有序的进行。

(二)拓宽行政复议的受案范围行政复议法修改的关键就是扩大行政复议范围,笔者认为应该从以下几个方面入手:第一,扩大对抽象行政行为的审查范畴。“抽象行政行为是指行政机关对非特定主体制定的,对后发生法律效力,而且有反复适用力的规范性文件的行为”[2](93)。目前我国不能对单独的抽象行政行为进行复议,只能是由行政相对人对具体行政行为提起行政复议时,附带对部分抽象行政行为提起复议,这样不利于对公民、法人及其它经济组织进行行之有效的保护。因为抽象行政行为对行政相对人造成的损害要比具体行政行为严重得多,具体体现为损害范围大,具有反复损害的可能性。但是根据我国目前情况对全部抽象行政行为进行复议又不符合社会实际。笔者认为只要将规范国家行为的抽象行政行为如国防、外交等排除在行政复议范畴之外,大可将行政法规、规章在内的抽象行政行为纳入到行政复议范畴,倒是现实而又必要的。这样不仅会实现个案正义,还有助于避免同一抽象行政行为在适用中反复侵权,节约了社会成本。第二,将内部行政行为纳入行政复议范畴。内部行政行为主要是存在于行政机关内部,不对行政相对人的权益产生影响,一般指行政机关的人事任免及行政奖惩等行政行为。行政复议的受案范畴之所以未把内部行政行为纳入其中,主要是受已经消失的特别权力关系理论的影响,考虑到内部行政行为属于行政机关内部建设不适宜由其上级机关进行复议。另外,对于国家行政机关工作人员来说,人事变动及奖惩是对其行政工作的评价,并未损害其作为公民的合法权益。但是在实践中,针对国家机关工作人员处分或辞退并没有有效的救济手段,即便是《公务员法》和《行政监察法》也没有形成相关的救济体系,这样势必有损其合法权益。因为公务员除去其工作身份外,作为自然人其合法权益同样需要维护,所以将内部行政行为纳入行政复议范畴是十分必要的。

(三)完善行政复议程序行政复议程序的完善是修改《行政复议法》的另一大关注点。通过对行政复议程序不足之处的列举可知,过度的反司法化,刻意地与行政诉讼程序相区别是有害无益的,但是我们也不能全盘照搬行政诉讼司法程序,否则将会抹杀《行政复议法》独立存在的价值性,因此笔者将针对《行政复议法》程序修改提出几点个人意见。第一,开辟行政复议“双通道”有效化解行政纠纷。行政复议申请是由公民、法人或其它组织对行政主体所作的行政行为不服,依法向有管辖权的行政复议机关提出,请求其对该行政行为进行合法性或合理性审查并给出相应的复议结论。这样就可以避免申请人在行政复议的过程中可能不愿向原行政机关申请,或即便向原行政机关提出了申请,但原行政机关未能及时将复议申请递交给行政复议机关的情形发生,因此规定由申请人依法向有管辖权的行政复议机关提出。但是在司法实践中,如果申请人直接将复议申请提交给原行政机关,由原行政机关进行审查,及时纠正自己的违法行为,直接撤销,则更为便利,同时减少了行政复议的案件,又使行政纠纷得以解决。所以笔者建议在修改《行政复议法》时可以考虑借鉴德国和日本的声名异议制度,即公民、法人或其他组织在收到行政处罚时,如果不服,可于一个月内向原处罚机关申请复议,如原处罚机关认为其理由成立,可撤销处罚,如认为其理由不成立,可移送上级行政机关裁决,这样可以为当事人开辟行政复议的第二渠道,供其选择。申请人可以根据案件的实际情况选择有利于自己的救济方式,既是人性化的考虑又是司法高效的体现。第二,为了保证行政复议案件的公正审理,笔者建议将回避制度引入行政复议。回避情形可以参照《行政诉讼法》的相关规定,当行政复议人员出现应当回避的情形,应由申请人或本人提出回避,以便确保行政复议案件的公正审理。第三,行政复议原则上是书面审理,只有当申请人提出或行政复议机关认为有必要时才进行听证审理。笔者认为由于缺少了申请人、第三人与被申请人当面对质辩论,不利于复议案件的审理。一旦遇到案情重大、复杂或案件事实不清等情形,开庭审理,通过言辞辩论,更容易让复议人员厘清案件事实,从而得出公正的复议结论。对于申请人一方也体现了充分的尊重,给予了表达自己诉求的机会,从而可以减少由于案件事实不清、认定不准确情况的发生。第四,行政复议案件千差万别,既有案情重大、复杂的也有事实清楚相对简单的,如果我们不将其进行合理的区分而以同样的标准进行复议,势必不利于复议案件的审理。建议在行政复议法修改时考虑将复议程序分为一般程序和简易程序。一般程序主要针对案情重大、复杂,申请人与被申请人对案件事实认识存在较大分歧的情形,通过在复议人员的主持下经过申请人与被申请人充分质证,最终厘清事实做出正确、公正的复议决定。简易程序主要针对案情事实认定清楚、相对简单,申请人也愿意采取简易程序,高效处理行政纠纷的情形,在简易程序中如果申请人与被申请人同意采取书面审理的方式来解决行政纠纷,也要为其提供表达诉求的机会。除此之外,在行政复议案件中适度地引入调解或允许当事人实现和解是我国《行政复议法》修改的重大举措。通过领会《国务院关于加强法治政府建设的意见》我们可以得到以下适用方法:首先要尝试运用调解和和解的方式去解决行政纠纷,如果经过调解和和解行政申请人和被申请人在行政纠纷中仍然达不成协议的,就要依法及时地做出公正的复议决定。因此,在行政复议案件审理的过程中适度引入和解制度,势必会收到案结事了的社会效果。

参考文献:

[1]张尚族:《行政法教材》,北京:中国广播电视大学出版社,1991年。

[2]罗豪才:《行政法论丛》,北京:法律出版社,2001年。

作者:郭越 单位:国家法官学院吉林分院

修改行政复议法的思考责任编辑:杨雪    阅读:人次