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征地纠纷行政复议的思考

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征地补偿安置争议行政复议的申请人

根据《通知》要求,有权提起复议的申请人只有“集体经济组织”和“农民”(准确地说应当是集体经济组织成员)。这一限制不仅违背了行政法一般原理,也与《行政诉讼法》、《行政复议法》等的相关规定不符。所谓行政复议申请人,指的是认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益,依法以自己的名义向行政复议机关提起行政复议申请的公民、法人或者其他组织。为了确保公民、法人或者其他组织的合法权益不受侵犯,理论上只要是他们认为行政机关具体行政行为侵犯其合法权益,都可以提起行政复议。《行政诉讼法》和《行政复议法》的相关规定也体现了上述行政法的基本原理。《行政诉讼法》规定,“凡是行政机关侵犯人身权、财产权的具体行政行为,都可以提起行政诉讼”(第11条),而“凡是可以提起行政诉讼的案件,都可以申请复议”(第37条)。《行政复议法》在列举受案范围时则有一条兜底性规定,即公民、法人或者其它组织“认为行政机关的其他具体行为侵犯其合法权益的”,可以提起行政复议(第6条)。另外,《物权法》也规定,“因不动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的”,用益物权人有权获得相应补偿(第121条)。根据行政法原理和《行政诉讼法》、《行政复议法》和《物权法》的上述规定,可以提起征地补偿安置行政复议的申请人应当包括下列类型:

1.被征土地所有权人

我国实行土地公有,根据《宪法》、《物权法》、《土地管理法》等的相关规定,农村土地分为村农民集体所有、村内农民集体所有、乡(镇)农民集体所有三种类型。《物权法》亦规定,上述三种类型的集体所有分别由村集体经济组织或者村委会、村内各集体经济组织或者村民小组、乡镇集体经济组织代表相应的集体行使所有权(第60条)。《土地管理法》则规定,上述三种类型的集体经济组织行使集体所有土地的经营、管理权(第10条)。经营、管理权当然包括土地被征收时不服补偿安置措施的行政救济权。因此,根据上述两部法律,村集体经济组织或者村委会、村内集体经济组织或者村民小组以及乡镇集体经济组织都是适格的复议申请人。如果没有成立乡镇集体经济组织经营管理乡镇集体所有的土地,乡镇人民政府则可以成为复议申请人。¼一个实践问题是:如果上述集体经济组织怠于申请复议,作为集体经济组织成员的农民可否直接提起申请?一般认为,在共有财产所有人人数众多的情况下,应当由财产经营管理权人,而不是由所有人,具体行使财产权利。比如,股东在公司财产受到侵害时并无一般意义的直接赔偿请求权。不过上述原则并非绝对。由于任何代理权均存在滥用或者惰用的可能,法律有时候也准许所有权人在一定条件下越过代理经营管理权人,直接以自己的名义维护所有者权益,比如公司股东的代表诉讼权。½尽管我国法律规定乡镇集体经济组织(乡镇政府)、村集体经济组织(村委会)应当维护其成员的利益,但在实践中这些组织怠于维护、甚至直接侵害其成员利益的情况并不鲜见。因此,笔者认为如果农民认为征地补偿安置方案不合理,而集体经济组织又不愿申请复议时,应当准许前者在一定条件下,比如要求集体经济组织申请复议被明确拒绝时,直接以自己的名义提起复议申请。¾如果提起复议的申请人众多,则应当要求他们根据《行政复议法实施条例》第8条的规定,推选1~5名代表参加复议。

2.土地承包经营权人和集体建设用地使用权人

《土地承包法》规定的承包经营权人有两种类别:一是家庭承包方式下的农户;二是以招标、拍卖、协商等方式取得“四荒”土地承包经营权的单位或者个人(第3条)。他们都应当是适格的补偿安置行政复议申请人。需要指出的是,我国法律对于集体经济组织成员以外的单位或者个人取得“四荒”土地承包权有明确的程序要求,即需经“村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府批准”(《土地管理法》第14条、¿《土地承包法》第48条)。实践中,有些外来单位或者个人取得“四荒”土地承包权并未依法履行上述程序。对于这些承包权来源不合法的使用人,不应当给予他们就补偿安置方案申请行政复议的资格。根据《土地管理法》的规定,利用农村集体土地从事建设的情况分为三种:兴办乡镇企业、农民建设住宅、乡村公共设施和公益事业建设(第43条)。合法住宅用地使用权人的行政复议申请人资格毋庸置疑。对于乡镇企业,无论其是否具有独立法人资格,无论是乡镇、村独办,还是与他人合资、合作,在法律上它们都属于独立的组织,有独立于兴办人的利益,因此,也应当具有独立申请行政复议的资格。对于乡村公共设施和公益事业建设用地被征收,如果地上建筑设施有独立的管理维护单位(如学校、敬老院等),则应当由这些单位提起复议申请;如果地上建筑设施没有独立的管理、维护单位,而是由乡镇、村负责管理、维护(如乡村道路、桥梁等),则可以由乡镇或者村提起行政复议申请。

3.土地承包经营权、集体建设用地使用权流转的受让人

我国现行法律规定,在不改变农业用途的前提下,土地承包经营权可以以转包、出租、互换、转让或者其它方式流转(《物权法》第128条、《土地承包法》第32、33条)。合法流转的承包土地被征用后,如果受让人认为其未能获得合理补偿、安置,有权根据行政复议法律法规针对补偿安置方案申请行政复议。对于法律限定的流转地受让后必须用于“农业用途”,应当作宽泛解释。党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出,土地承包权流转的主要目的是发展现代农业,“推进农业现代化”。像受让人利用流转承包地从事农业旅游观光项目、建设必要的附属设施等,应当认定流转合法,受让人在流转地被征收时享有补偿安置行政复议申请权。

现实中的集体建设用地使用权流转受让人是否具有复议申请资格情况比较复杂。《土地管理法》严格限制集体建设用地流转,该法第43条规定,除了前述三种集体建设用地外,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地”。如果严格遵循这一规定,则乡村公共设施和公益事业建设用地不存在流转的可能,宅基地流转的唯一可能是随住房出让(《土地管理法》第62条)。À对于乡镇企业用地,根据《土地管理法》第63条规定,只有在企业破产或者被兼并等情形下才可能发生。这样一来,能够享有申请复议资格的合法的流转受让人的范围就非常窄。但是,国务院于2004年出台的《关于深化改革严格土地管理的决定》指出,“在符合规划的前提下,村庄、集镇、建制镇的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”。事实上从1997年开始,国土资源部即着手推动集体建设用地使用权流转试点工作。各试点地方出台的法规、规范性文件除了对农民宅基地流转仍坚持严格限制以外,对于另外两类建设用地,设定的流转条件都非常宽松,除了要求符合规划要求以外,对于流转的方式、流转的对象、流转地的用途等,基本上都没有限制。考虑到当前集体建设用地流转存在大量突破《土地管理法》限制但又符合当地地方性法律文件的现实,Á笔者认为,在认定流转受让人是否具有申请复议资格时,不应当拘泥于《土地管理法》的规定,而应当以各地的地方性规定为准,即,符合地方规定的流转受让人,可以就其建设用地被征用时的补偿安置方案申请行政复议;不符合地方规定的违法流转,受让人则不能提起行政复议。

4.地役权人、相邻权人和抵押权人

除了承包经营权人、集体建设用地使用权人以及这些用益物权的合法受让人以外,我国《物权法》规定的用益物权人还有地役权人,即根据合同约定利用他人土地(供役地)以提高自己土地(需役地)利用效益的权利人(第156条)。供役地被征收意味着需役地使用人的地役权消失,地役权人有权要求征地机关对自己的损失作出补偿,如果其认为补偿方案不合理,则有权提起行政复议。

相邻权指的是两个或者两个以上相互毗邻的不动产所有人或者使用人之间,一方行使所有权或者使用权时,享有要求另一方提供便利或者接受限制的权利。与地役权依当事人的约定而设立不同,相邻权一般是基于自然或者历史原因而成立。传统民法一般认为相邻权是用益物权的一种类型。尽管我国《物权法》没有将相邻权纳入用益物权范畴,但在“相邻关系”一章规定了相邻权。相邻土地被征收成为建设用地后,相邻权人原本享有的取排水、通行等便利可能不复存在,他们有权就自己的损失要求征地方补偿,因而也可以就补偿不足提起行政复议。

《担保法》第58条规定,“抵押物灭失所得的赔偿金,应当作为抵押财产”。在使用权被抵押的土地被征收后,抵押财产实际上变成了抵押人所得的补偿费。《担保法》第51条还规定,“抵押人对抵押物价值减少无过错的,抵押权人只能在抵押人因损害而得到的赔偿范围内要求提供担保。”因此,如果补偿费低于法律规定的标准,则抵押权受到损害,土地抵押权人可以针对征地补偿费提起行政复议。

征地补偿安置争议行政复议的审查对象

《通知》出台之前,各地根据《土地管理法实施条例》出台的征地补偿安置协调裁决制度基本上将审查对象限制于“补偿标准”争议,即对于土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费数额的争议。bk一些地方规定的可裁决争议范围甚至比这还要窄。如湖南、山东省将“对青苗和地上附着物种类、数量的认定的争议”都排斥在可裁决争议以外(山东省还将房屋补偿排斥在外)。bl很明显,随着《通知》要求将征地补偿安置争议行政救济模式确立为行政复议,其审查的对象应当大大拓宽。

《通知》认定征地补偿安置争议行政复议的审查对象是“补偿、安置方案”。《土地管理法》规定的征用集体土地的补偿方式是现金补偿,即支付土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费,bm并没有要求对征地受损人给予补偿性安置。不过,国土资源部在2001年10月出台的《征用土地公告办法》要求公告的“补偿、安置方案”除了包括上述三项补偿费用的“计算基数(位置、地类、面积以及地上附着物和青苗的种类、数量等)”、“标准、数额、支付对象和支付方式”内容以外,还增加了“农业人员的具体安置途径”、“其他有关征地补偿、安置的具体措施”两项内容(第8条)。如何理解《通知》确定的审查对象(“补偿、安置方案”)?其是不是仅限于方案列明的补偿、安置措施范围?笔者认为,答案是否定的。政府基于公共利益需要征用公民私人合法财产需给予权益人公正补偿是现代法治的基本要求。

公正补偿应当做到两点:一是对有市场交易的受损利益按市场价值补偿;二是对没有市场交易的受损利益按权利人的实际损失补偿。然而,按《征用土地公告办法》确定的补偿安置方案并不能满足公正补偿要求。在实践中,市、县政府发布的征地补偿安置方案的内容通常都很简单,不仅很少涉及“其他有关征地补偿、安置的具体措施”,而且有关“农业人员的具体安置途径”也多是模式化的泛泛而论、一带而过。bn如果将复议审查对象严格限定在补偿安置方案列明的项目范围内,则一些权利人损失的利益将失去通过行政救济程序维权的机会。比如,地役权人和相邻权人并不能对补偿的三项费用提起异议,显然也不属于办法所称的“农业人员的具体安置”的范围,但如前文所述,他们的权益确实因征地而受损,应当具有通过行政复议维权的资格。再如,补偿安置方案涉及承包经营权人和集体建设用地使用权流转人的内容通常只有青苗和地上附着物补偿费一项,但是征地给他们造成的损失往往并不仅仅是地上建筑物、栽植物。产业化经营需要先期投入、市场开拓、雇员培训等成本,这些成本都将随土地被征收化为乌有。要做到公正补偿,这些成本损失当然也应当得到弥补。因此本文认为,应当对《通知》规定的审查对象(“补偿、安置方案”)作宽泛解释,即只要申请人认为“补偿、安置方案”没有对自身受损利益作出公正补偿,其就可以提出复议申请,要求征地机关以方案以外的途径对自己的损失作出补偿,或者给予适当的安置。

作者:王远胜 周中举 单位:助理研究员 安徽省社会科学院 副研究员 四川省社会科学院

征地纠纷行政复议的思考责任编辑:陈老师    阅读:人次