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保密行政复议相关知识内容

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行政复议是一项由行政机关解决行政争议的法律制度,通过行政机关对因行政机关行使职权行为引起的行政争议案件的审理,防止和纠正下级行政机关做出的违法或者不当的具体行政行为,达到维护作为行政管理对象的公民、法人和其他组织的合法权益,保障和监督行政机关依法行使职权的目的。1990年12月24日,国务院发布《行政复议条例》,在我国建立了统一的行政复议制度;1999年4月29日,九届全国人大常委会第九次会议审议通过了《中华人民共和国行政复议法》;2007年6月8日,国务院发布了《中华人民共和国行政复议法实施条例》,自2007年8月1日起施行。至此,我国建立起了比较完整的行政复议制度。与行政诉讼制度相比,它们要达到的目的相同,最大的区别在于:行政复议案件由行政机关审理,行政诉讼案件由人民法院审理。行政诉讼制度体现的是国家司法机关对行政机关的监督,对行政机关来说,这是一种来自外部的司法监督;而行政复议制度主要体现的是上级行政机关对下级行政机关的监督,对行政机关来说,这是一种来自内部的层级监督,是推行依法行政的一项重要制度。作为同级政府主管本行政区域保密工作职能部门的各级保密工作部门,在以往行使职权的过程中,由于法规建设、机构设置、管理对象等方面的特殊性,几乎没有遇到过行政复议问题。随着保密依法行政的推进、保密管理对象的扩展、保密管理手段的规范化、法制化以及全社会法制意识的提高,出现保密行政复议案件、开展保密行政复议工作将是不可避免的,国家保密局在保密行政复议工作方面已经开始进行研究部署。目前,认真学习、全面贯彻执行《行政复议法》及其实施条例,了解保密行政复议工作可能遇到的重要问题并积极寻找对策加以解决,掌握保密行政复议的特点及其规律,是各级保密工作部门的当务之急。本文将根据《行政复议法》及其实施条例的有关规定,结合保密工作部门依法行政的特点,对保密行政复议中的几个基本问题进行初步探讨。

一、保密行政复议的范围

行政复议是一项解决行政争议的法律制度,但并不是任何种类的行政争议都可以通过这项制度解决。所以,首先应该明确保密行政复议的范围,即保密工作部门做出的哪些具体行政行为,相对人可以申请行政复议。《行政复议法》第六条规定了11种具体行政行为属于行政复议的范围,公民、法人或者其他组织对行政机关做出的其中任何一种具体行政行为,认为其侵犯自己的合法权益,都可以依法申请行政复议。根据现行的保密法律法规和规章,保密工作部门在对外行使职权时可以做出警告(《印刷、复印等行业复制国家秘密载体暂行管理办法》第二十五条),没收非法收入(《保密法实施办法》第三十四条),吊销许可证(《印刷、复印等行业复制国家秘密载体暂行管理办法》第二十七条),取消保密资格(《武器装备科研生产单位保密资格审查认证管理办法》第三十一条、第三十二条),责令停止使用或限期整改(《武器装备科研生产单位保密资格审查认证管理办法》第三十一条,《计算机信息系统保密管理暂行规定》第二十八条,等等,性质上属于“要求履行其他义务”的行为),不予受理或者不予批准军工保密资格、国家秘密载体定点复制单位资格、涉密系统集成单位资质,在保密检查或者查处泄密案件时,查扣、收缴有关涉密资料、物品等种类的具体行政行为,这些具体行政行为均符合《行政复议法》第六条的规定。虽然相关的保密法律法规和规章没有关于行政复议的规定,但相对人如果对这些具体行政行为不服,仍可以直接根据《行政复议法》第六条的规定申请行政复议。因此,上述几类具体行政行为属于保密行政复议范围。

另外,根据有关保密法律法规和规章,保密工作部门还可以行使下列几项职权:对是否属于国家秘密以及属于何种密级不明确或者有争议的事项进行确定;确定工程是否涉及国家秘密;对泄密案件中的有关文件资料进行密级鉴定;建议有关机关单位对泄密责任人进行处分或者对有功人员给予奖励;要求有关机关对其做出的对泄密责任人的处分决定进行复议等。虽然保密部门行使上述职权做出的决定,会对相对人的权利、义务产生影响,但这种影响只是间接的。因此,这些决定不属于《行政复议法》第六条规定的可申请行政复议的具体行政行为。比如保密工作部门做密级鉴定,鉴定结论如果是国家秘密,相关责任人可能会被有关办案机关追究泄密法律责任,从而承担不利的法律后果。在这种情况下,保密工作部门做出的密级鉴定结论只有证据效力,而不具有直接决定责任人应该承担何种不利法律后果的效力。因此,有关单位或者个人对保密工作部门做出的确定密级、确定涉密工程、密级鉴定的结论或者处分、奖励的建议有异议、争议时,不能依据《行政复议法》申请行政复议,但可以根据其他规定提请有关机关解决。比如《查处泄露国家秘密案件中密级鉴定工作的规定》第八条第二款规定:“有关部门对鉴定结论有争议的,可以提请上一级保密工作部门裁定,国家保密局的鉴定结论和裁定为最终结论。”这种裁定也是一种解决行政争议的制度,但不属于行政复议制度。

二、保密行政复议的申请人

《行政复议法》第二条规定:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关提出行政复议申请,适用本法。”第十条规定:“依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。”由此可知,保密行政复议的申请人是:认为保密工作部门做出的属于保密行政复议范围的具体行政行为侵犯其合法权益,依照《行政复议法》的规定,向有关行政机关提出行政复议申请的公民、法人或者其他组织。

保密行政复议的申请人,首先应该是保密工作部门行政管理的对象。从现有的保密法律法规和规章规定的保密工作部门的职权来看,公民个人或者其他非法人组织直接作为保密行政管理对象的情况很少。从前述保密工作部门可以做出的属于行政复议范围的具体行政行为可见,除“没收泄露国家秘密的非法收入”和“查扣、收缴有关涉密资料、物品”可能涉及公民个人或者其他非法人组织外,其他种类的具体行政行为都是针对作为“法人”的单位。这些“单位”主要包括社会上那些因从事涉密业务、需要事先经过保密工作部门行政许可或者批准,取得涉密资质的具有法人资格的企业、事业单位。如申请或者已经取得国家秘密载体定点复制单位的印刷企事业单位、军工科研生产保密资格单位、涉密系统集成资质单位;也可能包括各级党的机关、国家机关,如某市交通局建设一个涉及国家秘密的计算机信息系统,如果该局认为自己建设的涉密系统符合国家标准,保密部门的不予受理或者受理后不予审批是错误的,影响了它的正常工作,就可以申请行政复议。该交通局虽然本身也是一个行政机关,在交通领域具有行政管理权,但在该保密行政复议案件中,它只是一个普通的机关法人,一个保密行政复议的申请人。其次,申请人只要自己主观上认为该具体行政行为错误,侵犯了自己的合法权益,就可以申请行政复议,即使复议机关经过初审,认为该具体行政行为“显然”是正确的,也不能以此为由而拒绝受理该复议申请。第三,被申请复议的具体行政行为必须与申请人有直接的利害关系,即申请人认为侵犯的是“自己的”合法权益,才有权申请行政复议。如果申请人认为这个具体行政行为错误,但同时认为损害、侵犯的是他人的合法权益,那么他就无权以自己的名义申请行政复议。比如某机关的涉密系统因保密工作部门不予审批,该机关的上级机关就不能以自己的名义就此申请行政复议。

三、保密行政复议的被申请人

《行政复议法》第十条第四款规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的,作出具体行政行为的行政机关是被申请人。”因此,理论上,各级保密局只要以自己的名义单独做出具体行政行为,都可能成为保密行政复议的被申请人。如果保密局与其他行政机关或者法律、法规授权的组织以共同的名义做出具体行政行为,则保密局与该行政机关或者组织为共同被申请人;由于各级保密局同时也是同级党委保密委员会的办事机构,如果保密局和保密办以共同的名义做出具体行政行为,《根据行政复议法实施条例》第十二条第二款关于“行政机关与其他组织以共同名义做出具体行政行为的,行政机关为被申请人”的规定,由于保密办本身是不具有行政主体资格的“其他组织”,所以只能由保密局作为被申请人。

在被申请人问题上应该注意下面两个问题:一是因地方各级保密工作部门的机构设置现状而产生的被申请人的主体资格问题。目前地方各级保密工作机构绝大部分都设置在同级党委办公厅(室)内,有的地方保密局只是作为同级党委办公厅(室)单纯的内设机构存在,本身就不是同级政府的职能部门,对外只有一个保密局的牌子,没有自己独立的财政预算经费,也无法对外独立行使职权和承担行使职权所产生的法律后果。如果这类的保密局做出具体行政行为引起行政复议,由谁作为适格的行政复议被申请人,将是一个难以回答的现实问题,只能通过统一规范地方各级保密工作部门的机构设置来解决。二是《行政复议法实施条例》第十三条规定:“下级行政机关依照法律、法规、规章规定,经上级行政机关批准作出具体行政行为的,批准机关为被申请人。”目前的保密规章中,在涉及国家秘密载体定点复制单位资质和涉密计算机信息系统集成单位资质的确定方面,明确规定由下级保密局受理审查,由上级保密局批准。今后如果由此类确定资质的具体行政行为引起行政复议,被申请人是掌握最终批准权的上级保密局,而不是受理、审查申请的下级保密局。

四、保密行政复议的复议机关

《行政复议法》第十二条第一款规定:“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的,由申请人选择,可以向该部门的本级人民政府申请行政复议,也可以向上一级主管部门申请行政复议。”该条规定集中体现了行政复议制度的基本属性之一,即行政系统内部层级监督的性质。除特别情况外,作为一级政府的工作部门,它的上一级机关有两个:本级政府和上一级主管部门。因此,本级政府和上一级主管部门都可以作为它的复议机关,对它做出的具体行政行为的合法性和适当性进行审查并做出复议决定,通过行政复议这一形式,实现政府系统内部的层级监督。但是,本级政府和上一级主管部门不应该同时对同一个具体行政行为进行复议,具体应由谁来复议,由申请人决定。这种由申请人决定复议机关的制度设计,既肯定了同级政府和上一级主管部门对同一政府部门拥有相等的监督权,又贯彻了行政复议制度的便民原则,同时也说明了行政复议这种监督是一种被动的监督,未经申请人申请,行政复议这种内部层级监督程序就无法自行启动。

对保密行政复议来说,上一级保密局复议下一级保密局做出的具体行政行为没有什么问题。问题在于,目前全国许多地方的保密局并不设在本级政府中,在有的地方它只是同级党委办公厅(室)的一个内设机构。在此情况下,本级政府是否仍然可以作为保密行政复议机关(从便民角度看,申请人可能更愿意选择本级政府作为保密行政复议机关),有效行使保密行政复议机关的职权?这个问题与前面的被申请人是否适格的问题一样,都是由地方保密局没有全国统一规范的机构设置引起的,只能通过国家统一规范地方各级保密机构的设置来解决。另外,对国家保密局做出的具体行政行为申请复议,根据《行政复议法》第十四条的规定,只能向国家保密局申请复议,在此情况下,国家保密局既是被申请人,同时又是行政复议机关。这种自己复议自己的案件形式看起来似乎难以做到公平,但这也是不得已的制度设计:因为层级监督最终总会遇到最高层级由谁监督的问题。从复议制度是行政机关内部监督的性质看,自己复议自己的案子,仍然可以通过本机关内部不同的内设机构之间的监督来实现有限的内部监督。当然,最好要从立法上避免出现这种情况,可行的办法是,在今后的保密立法或修法中,尽量减少设立由国家保密局直接审批、授予资质等做出具体行政行为的事项。

五、保密行政复议机构和行政复议人员

根据《行政复议法》第十二条规定,设区市及其以上的各级保密局都有可能成为保密行政复议机关,受理复议申请,做出复议决定。《行政复议法》第三条规定:“行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项”。《行政复议法实施条例》第二条要求,各级行政复议机关应当依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员,保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。第四条规定,“专职行政复议人员应当具备与履行行政复议职责相适应的品行、专业知识和业务能力,并取得相应资格”。第三十

二、三十四条规定,“审查行政复议案件,应当由2名以上行政复议人员参加;调查取证时,行政复议人员不得少于2人”。由于行政复议在性质上是一项解决行政争议的准司法制度,它与通常通过上级机关派人检查下级工作、听取汇报、要求报送有关统计资料等内部监督形式不同,行政复议必须按照一套严格规范的法定程序对具体个案进行审查,行政复议的结果还可能要接受司法机关司法审查。因此,《行政复议法》对行政复议机构及其人员作了专门规定,提出了具体要求。对照这些规定要求,目前地方两级保密局在机构和人员两个方面都难以满足。在许多设区市的保密局全部人员只有二三人,本来就没有内设机构,更谈不上由法制机构来具体负责行政复议事项;在许多省级保密局,虽然有法规处可以作为行政复议机构,但同时还兼有其他职责,而且普遍人员偏少,专业结构不合理,目前难以胜任具体负责行政复议事项的任务。由于今后开展保密行政复议工作势在必行,建议国家保密局统筹考虑地方保密局行政复议机构的设立和专职行政复议人员的配备、调剂问题。同时组织对地方保密局专职行政复议人员的系统培训,提高其专业知识和业务能力,并授予相应的资格。新晨范文网

六、保密行政复议与行政诉讼的关系

行政复议与行政诉讼都是解决行政争议的法律制度,但是行政复议一般都不是解决行政争议的最终程序,只有行政诉讼才是最终程序。《行政复议法》第五条规定:“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的,可以依照《行政诉讼法》的规定向人民法院提起行政诉讼,但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”目前的《保密法》没有涉及行政复议和行政诉讼的规定,因此,申请人如果对保密行政复议决定不服,还可以向法院提起行政诉讼。也就是说,一般情况下,保密行政复议决定还不是解决行政争议的终局决定,其合法性还需要进一步接受司法审查,除非申请人不再提起行政诉讼。

在保密行政复议与行政诉讼的关系问题上,还需要注意下面几个问题:一是申请人如果不服保密工作部门的具体行政行为,不仅可以在本级政府和上一级保密局之间选择行政复议机关,还可以在是否申请行政复议的问题上进行选择。行政相对人可以不经过行政复议直接向法院提起行政诉讼,如果已经提起行政诉讼,再来申请行政复议,行政复议机关就不应受理申请。二是申请人对保密行政复议决定不服向法院提起行政诉讼,由谁当行政诉讼被告的问题。这一问题应按《行政诉讼法》第二十五条第二款规定执行,即“经复议的案件,复议机关决定维持原具体行政行为的,作出原具体行政行为的行政机关是被告;复议机关改变原具体行政行为的,复议机关是被告”。三是如果被申请人对行政复议决定不服,则不能就行政复议决定向法院提起行政诉讼,因为,下级服从上级是行政体制的一项基本原则,而且,上下级行政机关之间发生的行政争议,也不属于行政诉讼的受理范围。

保密行政复议相关知识内容责任编辑:李老师    阅读:人次