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行政法中越权无效原则探究

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摘要:英国的越权无效原则是英国行政法的核心原则,是议会主权的直接后果。英国的行政法司法审查的理论基础也来源于此。越权无效原则扎根于英国资产阶级革命的社会经济的客观状况,以议会主权和法治原则为基础。越权无效原则的内容随着一个个判例的出现而逐渐发展,范围和内容不断变化,权限不断扩大,几乎所有的行政违法形式都被纳入其中。因此,在20世纪后期英国学界围绕该原则展开了延续至今的争论,提出了越权无效原则的缺陷,也有捍卫者对其进行了修正。无论结果如何,越权无效原则仍将在英国行政法理论和实务界占有着绝对核心地位,伴随英国宪政和行政法不断向前发展。中国要想建设社会主义法治法治体系,必须借鉴英国越权无效原则的优秀内涵,探究其发展轨迹,从而对我国行政法的发展有所启迪。

关键词:英国;行政法;越权无效;法治;议会

越权无效原则(thedoctrineofultravires)是英国行政法的中心原则。该原则随着英国行政法的发展被英国普通法院不断的扩展和修正,美、日、法、德等国家也普遍采用了越权无效原则。中国行政法在立法、执法和司法层面上也借鉴了英国的越权无效原则,并贯彻到行政机关的活动中。

一、越权无效原则的概念

越权无效原则,指的是行政权必须被依法行使,任何超越法律授权的行政行为或行政命令在法律上都是无效的,即“剥夺了法律上的有效性”①。法院可以认定行政机关超越法律授予的权限的行为违法并认定其无效。越权无效原则最初出现在英国,也是英国行政法的首要原则。英国行政法学家H•韦德:“公共权力机构的活动不能超过权限(越权),这句简单的陈述也许可以称为行政法的核心原则。”②实际上,“议会主权”原则直接导致了越权无效原则成为英国行政法的核心原则。在17世纪,轰轰烈烈的英国资产阶级革命斗争胜利,议会主权原则得以产生。议会主权从法律形式上表述为英王、贵族院和下议院联合的最高权力。事实上,它是下议院中多数党,也就是执政党的最高权力。英国宪法和行政法上的一些制度直接由于议会主权产生。根据议会主权原则,法院必须适用议会所通过的所有法律,并且无权审查其是否合法。所以,行政机关和行政裁判机关在法律规定的范围内做出行为,法院就无权过问。如果没有议会的特别授权,英国法院只有在行政机关做出的行政行为超越其权限时,才对因该行政行为导致的诉讼拥有管辖权。这就是英国普通法院受理行政诉讼的根据,即越权原则。

二、英国行政法越权无效原则的起源

(一)越权无效原则产生的宪法

基础议会主权原则和法治原则共同构成了英国行政法体系的基础。议会主权原则和法治原则实际上是历史长河里英国宪法中的基本原则。这两个宪法性原则非常重要,并由此衍生了行政法的一个核心原则,即越权无效原则。③议会法律在英国的宪政体系中是处于最高位阶的,法院必须予以执行。另外,英国宪法一直致力于限制国家权力和保障公民自由,这是贯彻法治原则的要求,也体现在行政法的内容当中。13世纪初期,出于对贵族和教皇的妥协,英王约翰于1215年6月15日签署了《大宪章》。而议会制度的开始始于1258年《牛津条例》的颁布,议事会的议政权在该条例中得到承认。而到了1322年,议会的法律地位经过《约克法令》的颁布予以确认,该法令要求所有主要政事都要国王在议会中处理,且议政结果必须得到议会批准。随着议会制度的进一步发展,议会开始有制定法律的权力。在这个时期,议会实际上是封建贵族与国王争夺权力的工具。16世纪在学术界中开始出现以限制王权为目的的议会主权思想。在17世纪中期的资产阶级革命中,国王手中的权力逐渐被剥夺,议会开始将立法、行政、司法三权集于一身,国王地位逐渐被替代。

在1688年的光荣革命中,议会在与国王的斗争中取得了胜利,普通法法官转而服从议会的领导,由此议会主权原则得以确立。最重要的法律是资产阶级革命胜利后的1689年《权利法案》。《权利法案》规定,未经议会同意,国王无权废除法律,无权停止实施法律。这就为议会主权原则奠定了法律上的基础地位。1701年《王位继承法》颁布,议会权力至上的资产阶级宪法原则被进一步得到确定,并否定了王权至上的专制制度。18世纪初以后,议会主权原则走向成熟,国家实质上被大臣通过国王统治。直至19世纪中期,议会权力达到了高峰,影响力也进入了鼎盛时期。议会制定的法律位于英国法的顶端,没有优于它的法律,也没有可以审查它的机关。④法院不能对议会通过的法律的合法性进行审查,且必须无条件的适用议会通过的法律。行政机关在法律授予的权限范围内实施的行为,法院无权干涉。只有行政机关超越其被授予的权限时,法院才能对其进行管辖。议会主权原则就此成为越权无效原则的宪法基础。另一方面,法治原则也是越权无效原则的重要宪法基础。1215年的《大宪章》是第一个奠定英国的法治基础的宪法性文件。经过几个世纪的变革,三权分立思想产生,衡平法出现,判例制度初步确立,都促进了法治的进一步发展。

1628年3月,查理一世为解决财政问题,提出了征收特殊捐税的要求。其被国会拒绝后,就开始实行“强迫借贷”政策,严惩拒绝缴费者。国会也不甘示弱,于1628年通过了《权利请愿书》。这是一个重要的保护公民自由、彰显法治、限制王权的文件。随后,《人身保护法》、《大抗议书》、《权利法案》接连颁布,这些法律文件都深切体现了保护公民权利的法治理念。1701年的《王位继承法》实际上把最高权力的合法性来源从国王转移到了议会。最高权力的交接班从此在形式上由人民赋予,而不再取决于某一个人的意志。这样,国王的实权只剩下了一项———主持国家行政。18世纪末,英国功利自由主义法治思想兴起,受功利自由主义法学家的影响,英国随后颁布了一系列的制定法。这些都体现了法治原则逐渐在英国宪法中扎根并不断发展。法治原则要求行政机关必须能够证明自己实施的行为是经过法律的授权的,否则就是超越权限的行为,成为侵权行为。由于受到法治原则的制约,行政机关在行使影响他人权利义务或限制其自由的行为时,都必须得到法律的授权,说明法律的依据。法院所承担的责任就是为了阻止行政机关滥用权力,并且裁决该行政行为是否合法的法官必须是完全独立于行政机关之外的。法治实质上是一种限制自由裁量权的规则。诸此种种,奠定了越权无效原则的宪法基础。

(二)越权无效原则产生的社会原因

第一,在17世纪,英国资产阶级革命胜利,英国宪政的体制和格局产生了巨大变化,议会成为国家最高权力机关。行政法需要根据资产阶级的利益和现代法学思想进行变革。19世纪后期,以内阁为代表的行政机关逐渐掌握国家大权。资本主义经济制度虽然促进了社会经济的繁荣发展,但是也带来了和当代中国相类似的住房、卫生、失业、教育等社会问题。这导致了议会为了处理这些日益复杂的社会问题,越来越多的将权力下放给行政机关。于是行政机关的职能已经不止是传统的外交、治安等,教育、卫生等领域也被其涉足。行政机关的行政权也日益膨胀,机构日益壮大。这种情况下,议会就需要对庞大的行政权进行控制。越权无效原则的产生,正是符合了议会限制行政机关权力的客观需求。

第二,委任立法的增加。委任立法就是立法机关通过一定的形式将立法权授予行政机关,行政机关在立法机关授权的范围內,代替立法机关制定具有和法律同等效力的法规命令。英国资本主义社会逐渐进步,维护国家稳定和社会秩序的法律日新月异,需要设定行政权的范围较大且需要很强的专业性,议会无法完全胜任,所以议会只能委托行政机关制定行政管理法规。委任立法是资本主义国家立法权行使的一种形式,它以传统三权分立原则为基础,也是对传统三权分立原则的补充和调整。到了20世纪初,英国的行政机关所制定的法规达到了议会立法的五倍,行政机关的权力日渐膨胀可见一斑。虽然行政机关委任立法的权力是来自议会,但议会却缺乏对委任立法进行控制的手段。这时候就需要某种手段对行政立法和自由裁量权进行控制。如果不进行合理的控制,资产阶级革命的成果就可能毁于一旦。越权无效原则就成为控制行政委任立法存在于合理范围内的有效措施。

三、英国行政法越权无效原则的发展

本文将列举英国行政法发展中的一个典型的判例来说明越权无效原则在现代资本主义行政法语境下的发展状况。可以想见的是,越权无效原则原则逐渐发展成为一个几乎涵盖一切违法形式的司法审查原则。安尼斯米克案是英国行政法发展过程中具有里程碑意义的判例,体现出司法干预已处于巅峰。英国安妮斯米克有限公司1956年以前在埃及拥有一笔财产(一家采矿企业),1956年11月,苏伊士运河危机时被埃及政府扣押。1957年,埃及政府将这笔财产卖给埃及一个组织———TEDO。安尼斯米克公司对用户施加压力,不许在TEDO购买铁矿石,迫使TEDO于1957年同其达成协议:安尼斯米克公司把采矿企业以50万英镑的价格出售给TEDO。危机结束后,1959年2月英埃签订条约,埃及返还所扣押的财产。

1956年10月至1958年8月出售的财产无法返还,由埃及赔款2700万英镑。根据英国1950年《外国补偿金法》的规定,这笔赔款由外国补偿委员会负责补偿给有关的当事人。委员会根据枢密院《外国(埃及)补偿(债权决定与登记)令》进行工作。枢密院规定:埃及政府给予英国公民的补偿金只限于给付给在《英埃条约》中列名的财产所有者及其权利继承人,但所有者和继承人必须在危机发生至条约签订时都是英国国籍。虽然安尼斯米克公司列名于《英埃条约》,但其权利继承人TEDO不具有英国国籍,因而补偿委员会驳回了安尼斯米克公司的补偿申请。安尼斯米克公司不服补偿委员会的决定,起诉到法院,主张:补偿金的申请人是财产的原所有者,与权利继承人国籍无关,请求法院确认该决定无效。上议院发现外国补偿委员会在这个决定中错误的解释了枢密院令,犯了一个记录中的法律错误(erroroflawonthefaceoftherecord)。但是《外国补偿金法》规定,外国补偿委员会的决定为“最后的决定。”根据这个条款,对于一个记录中的法律错误,法院通常无权审查。然而,上议院认为这个法律错误属于越权行为。委员会对继承人的国籍问题没有管辖权。但是委员会错误地管辖了继承人的国籍问题,其所做出的规定也是超越权限的,因此该行为越权无效。

上议院于1969年作出判决,原告胜诉。这是个具有里程碑意义的判例。它首先确认了记录中的法律错误也是越权行为,应受法院审查,对以后英国法院的判决影响深远。该案扩大了司法干预的范围,法院可以审查某项存在排除条款的决定是否合法。由该案例我们可以分析出,在议会眼中,只要是法律错误就都是越权行为。行政机构要想不构成越权,那就必须在整个案件过程中都拥有管辖权。即使行政机构最初拥有管辖权,但如果在过程中扩大了管辖权的范围或者作出未经过授权的规定那也就越权了。在19世纪中期以前,记录中的法律错误是英国司法审查的一个重要原则,后来由于议会立法的限制,法院不得不在司法审查中大量利用越权无效原则,使这个原则几乎被法院遗忘。

英国行政法发展到20世纪50年代,行政裁判所在数量和权力上大为增长,而议会又很少规定对行政裁判所裁决的上诉权,民众非常不满,所以法院有恢复使用记录中的法院错误作为司法审查的一个理由。但是在当时,这个理由还是与越权无效原则分离开的。安尼斯米克案件是一个重要的节点,在该案中,议会不仅把补偿委员会的错误认定为记录中的法律错误,而且认为记录中的法律错误也构成越权,认为“委员会由于法律错误的结果受理和裁决了超过他的管辖权的事情。”该判例明显的扩大了司法审查的案件,认为所有的错误都是越权行为。这样,实质越权的认定范围更加宽泛,体现出在现代行政法环境下英国越权无效原则的发展状况。更重要的是,该案在英国宪政史上也具有里程碑的意义。韦德教授认为,“安妮米斯克案件的宪政意义在于,任何行政机构和行政裁判所都不能做自己权力范围的最后裁决者。”

四、英国行政法沿革中对越权无效原则的争议

英国近代行政法的实践发展迅速,但行政法的理论研究却略显滞后。英国司法传统非常深厚,但作为典型的判例法国家,英国并没有制定成文宪法,没有成文宪法也就没有违宪审查的权力。司法审查是否具有法律上的合法性就存在争议。越权无效原则作为司法审查的一项重要原则,在实践中也显现出诸多的问题与缺陷。这就导致了在20世纪90年代,很多学者开始对越权无效原则提出质疑,并开始了广泛的争论。具有代表性的是克雷格教授的观点:越权无效原则具有不确定性、不能解释司法审查标准的变迁、自相矛盾以及不能涵盖行政法的全部领域等缺陷。

(一)定义不清,不确定性过大

讨论“越权无效”原则首先要确定的问题就是“权限”的概念问题。但是,“权限”是个极其含糊的概念。因为对不同案件中的不一致的“权限”概念的不同理解,法院采用的也就是不同的审查标准。但是越权原则并没有明确提示法院应在何种情况使用何种标准。因为越权原则自身的不确定性过大,其也就无法给予司法审判一个明确的理由。如同上述的例子安尼斯米克案,英国法院尽管尝试了各种途径来确定管辖错误,但越权无效原则本身并没有提供明确的指引,提示法官裁判官们用何种标准来适用。法院可以干预行政行为到任何其认为适当的程度。⑩一个含糊不清的原则是很容易被滥用,也很容易使民众失去信赖感的。

(二)不符合实际情况

英国行政法的司法审查的标准随着时代不断变化,旧有的规则被重新解释,新的概念被不断认可。比如传统的基本权利概念被扩充,新的比例原则也被法院接受。这些发展都不能说是立法机关的意图。○11事实上,这些变迁都是法院在司法实践中的创造。作为传统的行政法国家,英国法院通过阐述立法机关的本意来限制行政机关行使自由裁量权,以显示其限制措施的合法性。法院越来越多对司法审查原则的新的改变,与这种传统的做法是相违背的,且不能合理的解释司法审查标准变迁的合法性与适当性。

(三)越权无效本身的矛盾性

英国存在一些明确禁止法院干预行政机关的决定的法律。根据越权无效原则,法院没有对这类案件的管辖权。但是,法院可以通过特殊的法律技术,成功绕开排除法院管辖权的条款。上述所列举的安尼斯米尼克案件就是最著名的实现司法干预的例子。案件的判决结果更像是对议会意图的抵抗,而非对议会立法原则的遵循。这样,越权无效原则就在某种程度上显得越来越自相矛盾。

(四)越权原则范围存在盲区

传统的法律授权的机构向来适用越权无效原则。但是随着越权无效原则的扩展,法院已经将公法或公法中的某些原则适用于一些传统的法律授权的机构以外的组织,例如行业协会、工会和占有垄断性地位的公司。议会对其授予的权力并没有制定法予以规定,传统特权也不在记录当中。但法院对这类组织适用公法或其中的某些原则已经持续了很长的一段时间。越权无效原则很难确定的使用在这类特殊组织身上,因为议会并没有明确的说明自己授予其权力的意图,法院也就不能遵循议会制定的权限。这样,越权无效原则就存在适用的盲区,或者说是涵盖的范围存在死角。

五、越权无效原则对中国行政法发展的启示

首先我们需要明白的是,国外“越权”的概念与中国是截然不同的。在英国,“越权”的概念涵盖了“违反自然公正原则”、“实质越权”、“程序越权”、“滥用权力”、“不作为”等等,这些都是法院用来撤销越权行政行为的根据。而在我国行政法概念中,“越权”只是行政违法行为中的一种。虽然在中国的行政法中存在着越权无效原则,但适用的范围和力度都远远不及英国等法律体制较为发达的国家。通过借鉴英国贯彻越权无效原则的做法,我认为中国在发展中国特色社会主义法治体系的过程中还要做到以下几点:

第一,完善行政立法,坚持科学立法。我国由于行政组织法尚未完善,政府部门之间职责分配不明确,职权交叉,存在相互扯皮、推诿的情况,越权行政的行为时有发生。要从源头解决这样的情况,必须从立法的层面,完善行政机关组织法,对行政法的职权、管辖范围、责任承担进行严格界定和精确规范。通过科学的立法使行政机关行使权力遵循越权无效的原则,使管理体系制度化、法律化,从而有效防止行政机关产生越权情况,保证其依法行使职权。另一方面,全方位制定行政程序法,对行政机关行使行政权的程序进行限制,保证其程序的正当性。完善行政许可、行政公开、行政执行、行政执法等的程序规定,保证公正性、民主性,完善回避、听证制度,促进行政执法的透明化,使民众参与到对行政机关的监督中来。

第二,对行政机关的自由裁量权进行严格管控。英国行政法的核心是对行政权的司法控制,越权无效原则就是这种司法控制的核心原则。通过借鉴英国行政法的发展经验,我们可以通过结合使用事前控制与事后控制来对行政机关的自由裁量权进行严格管控。事前控制包括授权控制和程序控制。授权控制是指法律在授予行政机关某些自由裁量权时要有范围和权力大小的限制。程序控制则要求行政机关行使自由裁量权时必须按照法定程序,公开透明。事后控制包括行政复议和司法审查。虽然我国宪法并未明确规定司法审查制度,但是司法实践中存在着诉讼上的司法审查。法院通过审理行政案件,对行政机关的行政行为是否合乎宪法和法律进行审查。除此了将事前控制与事后控制相结合以外,我们还应当对行政机关的权力设定进行控制,防止行政机关未经授权或超越职权自行设定行政权。

第三,完善越权追究和赔偿机制。我国法律对于行政机关的赔偿责任进行规定的法律有《宪法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》和《行政诉讼法》等。侵犯财产权的违法行政行为,其赔偿责任的承担方式包括支付赔偿金、返还财产、恢复原状等。侵犯公民人身权的违法行政行为,其赔偿方式为支付赔偿金。内部追偿程序。为了更好的适用越权无效原则,行政赔偿机制还需要进一步完善。如扩大可赔偿行政侵权行为的范围,将精神损害赔偿纳入赔偿范围内,借鉴英国等发达国家的有关经验,建立和完善体现服务型政府、法治政府理念的精神赔偿新机制。还应当提高行政赔偿标准,旧的行政赔偿数额标准已经跟不上国家经济的发展和人们生活水平的不断提高。越权无效原则作为英国行政法的核心原则,有着深刻的历史渊源。随着英国法律和社会的发展,该原则的内涵也仍在不断被丰富和扩充。中国也应当借鉴其优秀的内容和法治精神,将越权无效原则贯彻到社会主义法治体系中,完善中国的行政法。

作者:陈兴 单位:湘潭大学

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