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行政处罚自由裁量权的限制问题探讨

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摘要:现代行政法的一个关键问题就是行政自由裁量,它伴随着行政立法和执法的全过程,是为了弥补法律规则的不确定性和滞后性而赋予行政机关及执法人员的一种权力,它本身就是一个矛盾体,用对了就能实现公平正义;若行使不当,则不利于保护当事人的合法权益。在现代社会,由于行政自由裁量的可操作性空间比较大,导致一些滥用职权和违法乱纪的现象层出不穷。行政裁量权滥用是现代行政体制中一大诟病,很多行政机关甚至是司法机关已经采取措施对行政裁量权进行规制,已达到完善。全文共分为三个部分:第一部分相关概念进行解析和讨论;其次笔者拟从行政机关滥用自由裁量权的表现形式及原因进行论述;第三部分着重论述了对行政自由裁量权的合理限制。

关键词:行政自由裁量;滥用职权;合理限制;行政救济

一、行政自由裁量的涵义

对任何一个话题进行深入讨论之前,我们首先要对其概念进行探讨,这是为了与以后讨论问题而不可避免地出现一些其他相似概念划清界限。

(一)西方国家的理解

在英美等国的法律文献中比较有影响的关于裁量的定义主要有:1.哈特的裁量定义。在哈特观点,所谓裁量就是从两种已经发生的行为中进行选择,两个行为之间没有对错之分。①如果根据哈特给出的这个定义,“每一个行为都被认为是允许的”,因而都是合法的,那么若单纯从结果的合法性或被允许性上去描述裁量的特征,未必是恰当的研究视角,容易产生歧义。这就比如,对于同一个违反交通的驾驶行为,甲交警可能会选择处以驾照扣十二分处罚,乙警察则可能会选择处以驾照扣二十四分处罚。从这一点上看,两位警察的做法都没有超出法律规定的范围,似乎也印证了哈特的“每一种行为都是被允许的”,但是,过分的泛化,过于直截了当地肯定,容易引起误解,也不利于对裁量的控制。2.德沃金的裁量理论。德沃金从讨论法官在处理棘手的案件时应该作出怎样的判决这样的特定语境之中入手去讨论裁量问题。他认为,法官总是在弱意义上行使着裁量权,行使着对法律标准的阐释权,其无法行使强制手段进行裁量,而且法律解释一定要遵循严格的标准,只有这样才能够得出唯一正确的结论。②3.戴维斯也对行政裁量进行过定义,即在可为和不可为之间做出最终的选择。③这也是目前英、美等国学者比较一致,几乎没有争议的通行看法。

(二)我国的理解

当前,我国关于行政自由裁量理论中较为主流的意见,是基于相关法律或者行政法规的规定,赋予行政机关基于正当行政目的以及维护社会秩序等原因,可以在不违反比例原则的情况下对其行政行为进行适度的自由裁量。④抑或基于正当合法的行政目的,在法律允许的范围内,行政机关可以自由地行使行政权力进行裁量并且无需经过事先批准。⑤可见,行政裁量权完全是一个关于“度”或者“界限”的问题,它给予行政机关及其工作人员相当大的裁量空间,在这个空间里,行政工作人员的自主程度相当高,当然,其依然是要受到法律的制约。法律之所以会为行政行为保留出裁量空间,是因为法律毕竟具有一定的滞后性,而法律所要调整的社会关系则是丰富多彩并且千变万化的,法律无法穷尽所有的所要调整的社会关系,每一个案件都有其特殊性,所以立法者自然也意识到了法律的局限性,才不得不赋予行政机关一定的自主决定权力。所以,行政机关的行政决定是否违法,只需要看其是否违反了法律的规定的范围和限度内,而只是产生该决定是否合理的争议。

二、行政自由裁量权滥用的表现形式及原因

(一)目的不当

目的不当指的是行政机关并非基于合法的目的实施行政行为,而不考虑其合理性,例如公安机关为了提高政绩进行抓赌,其目的本不是为了维护社会正常秩序,现实中曾发生过类似的案例,同学之间聚会的小赌怡情⑥,都一律被处罚,这在我国是真实发生过的案例。抑或虽然在法律授权的前提下,相关行政机关实施行政行为有其自身的不法目的。例如,有些开发商在获得有关部门的土地使用权批准时,附加条件要求建成之后的住宅楼要留出几套作为本行政单位职工的福利房。所以说,行政机关在依据法律的授权作出一定的行政行为时,并不意味着该行政决定是没有瑕疵的,也并不意味着该决定不受法律的任何约束。比如说,交警在马路上执勤时依法享有一定的行政处罚权,但是在深圳,交警对于夜间特定路段乱开远光灯的司机进行了特别的“处罚”方式,要求乱开远光灯的司机盯着自己汽车的远光灯5分钟。此举也引发了社会各界的热烈讨论,有人认为该处罚方式既没有扣分罚款,又间接教育了违规司机,是一举两得的好事。也有人认为交警更应当是依法办事,随意超出法律规定的处罚方式的范围是不可取的。⑦笔者更赞同后一观点,我国《行政处罚法》里明文规定了行政处罚的种类,⑧而上述案件中的深圳交警的行为明显属于越权行为,超出了法律规定的处罚种类,属违法行为,不值得推广。类似的情况我们还可以参见于国外或者国内的各种相关的行政法的文献之中,部分学者或者法官还把恶意作为必备因素于目的不当中,然而“恶意”一词在不同的领域和环境内意义并不相同。广义“恶意”存在于普通法。部分学者认为,行政机关的恶意越权并非一定是出于对个别人的报复行为,而其目的纯粹只是超出明知不是其职权的范围而非要为之。⑨也有学者认为,恶意仅仅指违法,并没有其他延伸含义。所以,恶意很少作为无效的特别理由而独立地存在着。⑩也有人认为,各种行为都可能被认为“恶意”,无论是道德行为还是法律行为,恶意的含义并没有什么区别,目的不正当,都可能是恶意。○11但是在我国,对“恶意”一词的理解似乎没有那么细致的区分,无论从何种角度来看,恶意总是和道德相联系,恶意必会涉及到道德的评价,即该行为是否违反了道德规范,比如,徇私枉法、报复陷害、非法牟利等等。

(二)考虑相关因素与否

所谓相关因素是相对于行政机关作出的自由裁量决定有关的,两者有内在关联,与行政自由裁量权各个阶段和因素都有一定的合理关系。它对于行政机关作出行政决定有一定的甚至是决定性的影响,能够保证行政决定既符合法律授权及政策实施的目的,又能够尽量兼顾到各方的利益,让大多数人满意。至于哪些是相关因素,哪些是不相关因素,这就要结合具体的案例或者法律来具体进行分析,个案的起因和性质都不同,相关因素也不同。在我国现阶段的法律体系中,大致有以下三种情况:一是现有的法律已经尽可能考虑到了所有与某些行政行为相关的情形,在这种情况下,行政机关没有任何裁量的余地。再就是法律只规定了若干相关因素,留有一定空间供行政机关自由裁量。第三种可能则是由行政机关完全行使自由裁量权而弥补现有法律的缺憾空白。当然部分法律会考虑到部分相关因素,比如,《公安机关办理行政案件程序规定》第173条规定,行政拘留一日交纳保证金50元至200元。“决定机关应当以保证被担保人不逃避、拒绝或者阻碍处罚的执行为原则,综合考虑案件情况、被担保人经济状况、当地经济发展水平等,合理收取保证金”。被担保人的经济状况等就是公安机关在决定罚金数额时所必须考虑到的因素。至于行对人的经济状况是不是行政机关作出行政自由裁量决定时必须考虑的相关因素,原则上讲,相对人的经济状况除非法律有明文规定,否则其不能成为作出行政自由裁量决定的考虑因素。因此,我们不允许行政执法人员在作出行政罚款决定时,因为怕事后会出现“执行难”的情况,就以相对人身上有多少钱作为相关考虑因素,有多少钱就罚多少钱。行政执法人员应当严格根据法律规定来实施处罚。至于以后可能会出现的“执行难”、“执行不了”的情况,那应该是行政强制执行需要完善的地方了。

(三)显失公正

关于显失公正,《中华人民共和国行政诉讼法》第77条规定:“行政处罚明显不当,或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的,人民法院可以判决变更。”该条规定里的“明显不当”,其含义可以等同于“显失公正”。另外,通过该条款我们可以看出,显失公正具体是指行政机关在进行行政裁量时没有符合法律规定的范围和幅度,其违反了行政处罚法中的“过罚相当”原则,所谓的不符合法律规定既有可能是指超出幅度,也有可能是处罚过轻。○13也可以说是行政处罚的决定明显违反了比例原则。此外,公正在很大程度上是与程序联系在一起的,程序是实体结果的保障,程序不公正,很难导致实体上的公正。这也是为什么世界各国在行政和司法上都设定了程序性审查机制。我国法院在审判过程中,如果出现了程序不合法也会作出撤销原判发回重审的裁定。

三、对行政自由裁量权的合理限制

(一)要设立行政处罚标准的设定过程的相关人员的参与机制

不管是行政处罚相对人还是相关人,其在行政处罚中的地位都至关重要,其对行政处罚的影响不应仅体现在处罚结果,更应体现在设定过程中。但是,和参与行政处罚实施相比较而言,相对人和相关人参与行政处罚设定阻力较大,因为行政处罚设定与其利益较为间接,而行政处罚的实施则是对相对人的利益产生了直接影响。在实践中,对于相对人参与行政处罚设定也缺乏法律的明确支持。所以,在设定行政处罚的过程中,要贯彻民主和公开透明原则,因为行政处罚的决定直接涉及了公民的权利利益,更应增设公民参与机制,做到公开透明,公民参与行政处罚设定过程,不仅有利于完善我国现阶段的法律体系,更能维护和保障公民的合法权益,这样才符合依法治国的最新理念。与此形成鲜明对比的是我国的行政许可法,毕竟行政处罚法是1996年颁布施行的,立法年限较早,在程序上或者制度上或多或少都有很多不完善的地方。而行政许可法是在2003年颁布施行的,其在程序上就行政处罚法来说就完善了很多,比如行政许可就规定相关人员有权参加设定。而且行政许可法第19条也体现了民主性,规定了行政许可应当通过听证会、论证会等形式听取意见。由此可以看出,行政处罚法完全可以借鉴行政许可法的设定模式,要让相关人员参与进来,对行政处罚的最终结果和制定过程进行更有效的法律监督和民主监督,尤其是要对于建立行政处罚设定的听证程序,是今后行政处罚法完善和发展的一个重要方向。

(二)要完善相对人和相关人的程序性权利

行政处罚对于相关人员的权益影响无非就是两个方面,一种是实体性权益,一种是程序性权益。为何要强调对相关人员程序性权利的保障?因为程序性权利对实体性权利具有重要的影响作用,程序对实体结果的实现具有促进或者阻却的作用。保障相关人员的程序性权利,即保障其听证权、知情权、陈述权等等,这使相关人员在监督和制约行政处罚以及在维护自身的合法权益等方面起到了无比重要的作用,这使行政处罚相关人员真正成为行政处罚法实施过程中的重要参与者和监督力量。

(三)关于行政处罚听证制度的完善与发展

在现代行政法的程序制度中,行政听证是一个关键环节,它在很大程度上决定着一个行政决定是否合法合理,现如今世界上大部分的国家都已规定了行政听证制度○14,我国的行政许可法当然也规定了听证制度。我国的《行政处罚法》的出台的主要目的,就是为了规范和控制行政机关手中的处罚权,防止其任意行使,损害公民、法人或者其他组织的合法权益,在法律制度上是一个重大创新。但是行政处罚法有一大劣势就是大大限制了行政听证制度的作用,随之而来的就是行政处罚不公正性和不确定性。如果要完善行政处罚听证程序,扩大其适用的范围必须是其首先要考虑到的问题。因为我国现行《行政处罚法》第42条规定,行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。但是从行政处罚法立法的初衷来看,行政机关作出重大行政处罚,行政相对人要求听证的,行政机关应当组织听证。拘留作为行政处罚措施是限制人身自由,而没收则是对公民的财产权利的剥夺,这两者都属于较为严厉的行政处罚措施,但是现行法律却没有规定两者应当适用行政听证程序。

作者:陈诗彤;许威 单位:中共江苏省委党校

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