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建构现代行政程序

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在现代行政法治的国家中,一种针对权力僭越的有效方式,就是依据行政程序或《行政程序法》来对政府和其他行政主体行政行为的实施方式、过程、步骤、时限作出规范。我国从1986年第一次提出《行政程序法》的构想至今,行政法学界近30年来的用心推动,依然没有在立法领域取得完美的实际成效。本文试图思考在国内如何建构现代行政程序的问题。一方面,探讨行政程序或《行政程序法》在当前中国的建构过程中需要排除的障碍;另一方面,则是探讨在和谐社会中推动现代行政程序的基础性步骤。

一、推动现代行政程序建立的迫切性表现

2010年8月27日国务院召开全国依法行政工作会议,提出政府所有行政行为都要于法有据、程序正当;要把建立和完善行政程序,作为推进依法行政的一项重要任务。党的十八届四中全会发布《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出并明确了重大行政决策的法定程序,在深化行政执法体制改革和坚持严格规范公正文明执法中提出了具体的行政程序制度的建设。由此可见,行政程序或《行政程序法》对于中国法治社会建设具有一种迫切性,具体表现在:

第一,在我国的现行体制设计中,行政权力过于集中、强大,如果行政程序或《行政程序法》能够确立,就可以成为一种制衡行政权力的新手段。我国虽然已经确立了行政诉讼、行政复议与行政赔偿等对行政权力进行制衡的手段,不过这些手段均属于“事后型”,对于行政权力滥用的预防在某种程度上显得“无能为力”。行政程序或《行政程序法》的确立将能够弥补这一“漏洞”,促使行政权力行使过程中的各个阶段都存在行政程序对之引导、制衡的制度设计。例如,我国《行政处罚法》关于听证的规定,若是能够在此规定的基础上,将之提升、规整到《行政程序法》中,在更为完整的法律效力上,使得当事人有权要求举行听证,并在听证程序中提出自己的辩解,就很有可能及时“阻止”行政权力滥用的发生,从而预防损害的产生。

第二,在我国从计划经济向市场经济的转变中,整体性的社会体制改革亦在进行,但是“单位制”的组织模式仍居于较为优越的地位,行政程序的确立则可以为“单位制”社会构架中的行政相对方提供一种新的救济途径。我国因“单位制”组织体制的存在,很多纠纷例如人事纠纷不能通过司法手段来解决。行政程序或《行政程序法》的确立,将可以成为裁决类似纠纷的解决手段,也可为司法救济提供保护的“盾牌”。例如,在田永诉北京科技大学拒绝颁发毕业证、学位证行政诉讼案中,法院判决理由中的“按退学处理,涉及到被处理者的受教育权利,从充分保障当事人权益的原则出发,作出处理决定的单位应当将该处理决定直接向被处理者本人宣布、送达,允许被处理者本人提出申辩意见”,就是“行政正当程序原则”的表达。在案件判决时,这一原则尚未在法律中得以明确规定,判决理由中便缺少了明确的法律条文的引用。在奉行“成文法”的我国,这不能不说是一种“缺憾”,行政程序或《行政程序法》的确立将弥补这一“缺憾”。

第三,在我国多年的行政机构改革过程中,机构臃肿、效率低下等问题一直没有得到较好的解决,行政程序或《行政程序法》的确立将提高我国行政机构的绩效。一方面,具有良好的绩效是我国行政权力的“生命”;另一方面,行政程序是行政权力行使的步骤、时限、环节与顺序的整合,是在对同类事项的处理中,经过行政主体长期的实践,总结出的较为科学的程序设计。因此,将这些经过实践检验的程序内容规范化,使之成为我国行政主体及其工作人员遵守的法律、法规内容,将有助于提高行政效率。例如,《行政处罚法》将行政主体作出行政处罚决定的程序设计为一般程序与简易程序,在一般程序中又设计了听证程序。基于此一规定之上的行政程序设计,拥有更适当法律效力的《行政程序法》将其吸收进去之后,就很可能降低行政纠纷的发生频率,使行政效率得以提高,更好地实现公正与行政目的。

二、现代行政程序建立的优越性分析

行政程序或《行政程序法》能够发挥出的重要功能,是行政程序或《行政程序法》作为现代行政法——多元控权行政法的核心内容之一,与“以权力制约权力”的限权机制相比较,具有以下优势:

第一,行政程序规范行政权力的行使既可不过于束缚政府行为的手脚,又可防止政府实施行政行为的恣意、滥权。传统的限权机制的核心在于将政府的权力限制在尽可能小的范围内,尽可能无行政自由裁量权,这样做的另一方面却束缚了行政机关的应变及应急能力。行政程序机制要求行政机关作出行政行为之时,必须遵守法定的步骤、时间和顺序,必须遵循公平、公正和公开的原则,这样行政机关在拥有行政裁量权的同时,也可以防止权力的滥用。

第二,现代行政程序的建立有利于充分调动行政相对方积极参与政府的管理。区别于传统限权机制,行政相对方的参与是行政程序存在的“灵魂”。在传统限权机制的设计中,行政相对方的作用仅体现在事后救济,属于权利救济范畴;但是,在多元控权机制的设计中,行政相对方参与到行政程序之中,实现公民权利对政府权力的制约,属于权利行使和实现范畴。虽然这种制约有其不可克服的限制性[1],但是基于行政相对方与行政机关作出的行政行为有切身的利害关系,其对行政权力的监督和制约具有很高的主动性和积极性,并且这种监督与舆论监督紧密联系,因此,“权利制约权力”机制的实际效果远远大于“权力制约权力”的机制。

第三,行政程序有利于行政机关事前和事中纠错,降低行政成本。传统的限权机制中,议会和法院是监督政府权力的主体,缺失的是行政机关的自我监督。多元控权机制中的行政程序通过行政相对方的参与,使行政机关在作出行政行为之前和之时发现错误并纠正错误,在对行政相对方的合法权益造成实际损害之前及时“刹车”,这显然是优于司法审查这一只有在损害结果已经发生才事后救济的“马后炮”的;另一方面,由于行政机关的及时“刹车”,行政相对方的合法权益未受到实际损害,国家不必支付赔偿金,这便降低了行政成本,减少了国家财政的支出。综上,能够弥补传统限权机制中诸多不足之处的行政程序或《行政程序法》的确立,经由其作为多元控权机制的一种构成要素,有助于效能型法治政府的建设和持续改进。

三、在法治社会建构现代行政程序的基础性

面向一般来说,要在法治社会建构现代行政程序的新机制,基本的参照系就是现在已经为众多国家和地区所广泛运用的新机制,即是行政机关作出的对外发生效力的行政行为的方式、步骤、时间和顺序所构成的过程②。总体上,这一多元控权机制中的行政程序弥补了传统限权机制中的很多不足,促使行政法理论在发展过程中逐渐认识到了程序的重大作用,从而改变了以往“重实体,轻程序”的理念。在目前的行政法制经验中,这一现代式的行政程序已经引起了各国的重视,无论是英美法系国家还是大陆法系国家,很多国家都制定了《行政程序法》,在全世界掀起了一股“浪潮”,虽然各国《行政程序法》的功能模式不尽相同,但是在价值和绩效追求方面颇有共通之处。要达成现代行政程序或制定现代样式的《行政程序法》,至少应该从以下几个方面进行努力。

1.民主面向从世界范围看,20世纪30年代以后随着行政事务的扩大,行政权力在不断地膨胀,人们逐渐认识到行政不再仅仅只是一种“执行”活动。随着行政立法的出现,人们发现行政机关在行使立法权;随着行政裁判所的出现,人们发现行政机关在行使司法权;后来在美国出现了被人们称为“第四部门”的独立控制委员会,传统的三权分立竟然在行政系统中实现了统一。这些变化引发了行政与社会关系的变化,尤其反映在公民个人与行政机关之间的关系方面。之前,理论界将行政机关的社会角色勘定为"管理者",公民的角色为“被管理者”。这种理论对于公民权利的保障是十分不利的,现代行政法也因此而发展起来。现代行政法认为,行政机关的社会角色应当定位为“服务者”,公民的角色为“享用者”,行政机关与公民之间的关系是“服务”与“享用”[2]。随着上述变化的出现,理论界认为民主不再仅仅是公民与国家之间的制度模式,也成为公民与行政之间的制度模式,行政民主化问题开始“揭开面纱”,公民行政程序参与问题开始“露出水面”,因为“民主的本质是参与”。同时,随着民主思想深入人心,公民要求以更多、更直接的方式参与国家和社会管理;另一方面,公民对直接涉及到本人利益的行政行为,表现出强烈的参与欲望。在民主制度发展的过程中,行政程序的确立已成为实现民主的重要方式。因此,在建设法治社会的现代中国,当行政机关作出与行政相对方切身利益相关的决定时,应当给予行政相对方参与的机会,这样才符合民主的原则。所以,在《行政程序法》的制定中,应当确立行政参与制度,例如关于陈述、申辩权的相关条文建议表述为:第××条公民、法人或者其他组织在行政机关实施行政行为时,享有进行陈述权和申辩权。行政行为的实施将对公民、法人或者其他组织的权益产生重大影响的,公民、法人或者其他组织享有听证请求权。

2.法治面向法治在行政法领域体现为“依法行政”,“现有的法律规范”的存在是行政机关依法行政的前提。在现代中国的法制建设中,“现有的法律规范”的理解,首先是指国家的实定法。目前,我国很多社会现象没有实定法可以规范或者已有的实定法规范制定得很粗糙,直接导致了“无法可依”现象的出现。解放以来,“宜粗不宜细”一直是我国立法工作的一项重要的指导原则。例如传销在我国出现时,我国并没有相关的法律法规对其加以规范。而在法治原则的指导下确立行政程序,就要求国内的行政机关行使行政权力必须遵循程序的要求,这样就可以弥补实定法规范的不足,以更好地实现法治建设的目标。其次是指除了国家实定法以外,还包括一般法律原则原理。一般法律原则不仅可以适用于实体法,也应当适用于程序法,因此行政程序的制定应当符合一般法律原则的要求。在《行政程序法》的制定中,应当明确规定一般法律原则,例如关于比例原则的相关条文建议表述为:第××条行政行为的实施,应当有助于行政目的的达成。行政行为的实施,有多种达成行政目的方法的,行政机关应当选择对当事人权益损害最少的方法。行政行为的实施,造成的损害不得明显高于行政机关欲达成的行政目的所获取的利益。

3.人权保障的面向人权保障是指排除对公民人权现在和将来的妨碍,使之最终实现制度化保护。人权保障需要以具体法律为公民基本权利的实现提供必要的法律保障。现代行政程序的建构就需要顺应人权保障这一面向的要求。我们强调的依法行政,其目的就是通过法律规范和控制权力,以保障人权,最终达到国家权力回归人民的目的。公民享有的基本权利成为制约行政权力的重要“武器”。但是,公民要发挥“武器”的作用必须先将抽象的宪法权利通过各部门法律规范具体化,而国内的现代行政程序建设就是权利具体化的途径之一。在国内的行政法制经验中,“正当法律程序”时常是得不到应有的重视。例如,在各类传媒的报道中,行政听证程序就经常是一种“走过场”的作秀。因此,在《行政程序法》的制定中,应当明确关于人权保障的规定,例如关于回避的相关条文建议表述为:第××条公民、法人或者其他组织认为行政机关工作人员与正在实施的行政行为有利害关系或者有其他关系,可能影响行政行为公正实施的,有权申请行政机关工作人员回避。行政机关工作人员认为自己与正在实施的行政行为有利害关系或者有其他关系,应当申请回避。

4.效率面向效率是一个经济学概念,其绩效表现为以最少的成本投入换取同样的效果,或以同样大的成本取得最大的结果。在某种传统的法律观念中,人们特别是行政机关认为行政程序只会降低行政效率,增加行政成本。在国内的现代行政程序建构中,首先,设计合理的行政程序可以协助行政机关从行为作出之始便走上“正轨”,意味着行政效率的提高;其次,现代行政程序的建构兼顾了公正与效率,很多行政纠纷得以避免,行政决定得以顺利实施,行政效率得以提高。因此,在《行政程序法》的制定中,应当落实有关效率的规定,例如关于期限的相关条文建议表述为:第××条行政行为应当在法律、法规或规章规定的期限内做出。法律、法规或规章没有明确规定的,应当遵守下列规定:

(一)依职权作出的行政行为,行政机关应当在三十日内作出行政处理决定;涉及两个以上行政机关的,应当在六十日内作出行政处理决定;

(二)依申请作出的行政行为,行政机关应当自受理申请之日起二十日内作出行政处理决定;行为涉及两个以上行政机关的,应当自受理申请之日起四十日内作出行政处理决定;可以当场作出行政决定的,应当当场作出行政决定。综上,程序的形式理性或形式正义有可能会在一定程度上降低行政效率,但是现代行政程序的总体设计所获得的收益,远远高于采用行政程序所需的成本,这是现代行政程序的法制经验之一。因此,从总体上讲,行政程序的采用或《行政程序法》的创制能够提高行政效率,现代行政程序的建构不是删减符合形式理性的某种制度设计,而是改善相应的制度设计。

[参考文献]

[1]王名扬.美国行政法[M].北京:中国法制出版社,1995.

[2]章剑生.行政程序法原理[M].北京:中国政法大学出版社,1994.

作者:李燕 单位:广西师范大学法学院

建构现代行政程序责任编辑:杨雪    阅读:人次